CC BY
48УДК 328.185: 339.13.012
Галина Николаевна Москалевич
кандидат юридических наук, доцент Белорусского государственного экономического университета, г. Минск. E-mail: [email protected]
БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В МОНОПОЛИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В УСЛОВИЯХ ЕВРАЗИЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
Статья посвящена проблемам выявления и предупреждения коррупционных преступлений в монополистической деятельности в странах-членах Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Автор рассматривает коррупцию как международную проблему в связи с евразийской интеграцией и глобализацией мирового сообщества. Коррупция в одной стране-участнице ЕАЭС может негативно сказываться на развитии других стран на территории ЕАЭС. Особое внимание уделено коррупционным явлениям и борьбе с ними в области организации и контроля за государственными и муниципальными закупками. Совершенствование антикоррупционного и антимонопольного законодательства рассматривается в качестве приоритетной меры борьбы с коррупцией. Такие коррупционные явления как взяточничество, возможность создания теневых структур, коррумпированных звеньев автор относит к новым формам современного монополизма на территории ЕАЭС. Сделан вывод, что противоправное поведение субъектов власти, направленное на недопущение, ограничение или устранение конкуренции, следует признать общественно опасным, так как они используют публичную власть с целью неправомерного получения доходов или иных привилегий, что уже носит коррупционный характер. Исходя из этого предложен ряд мер по преодолению монополистических тенденций и ограничению конкуренции на территории стран-участниц ЕАЭС, а также коррупционных явлений в данной сфере.
Ключевые слова: коррупция, монополистическая деятельность, евразийская интеграция, антимонопольное законодательство, государственные и муниципальные закупки, управленческая деятельность государственных органов.
На современном этапе в период развития новых рыночных отношений в странах-членах Евразийского экономического союза (ЕАЭС), предусматривающих множественность форм собственности, свободу предпринимательства и иной экономической деятельности, коррупция в органах государственной власти и экономической деятельности стала одной из актуальных проблем. Количество преступлений, связанных с коррупцией, продолжает расти, а в ряде случаев речь можно вести уже об угрозе национальной безопасности.
В условиях евразийской интеграции и глобализации мирового сообщества коррупция в одной стране-участнице ЕАЭС может негативно сказываться на развитии других стран на территории ЕАЭС. В связи с этим коррупцию следует рассматривать как международную проблему.
Сказанное свидетельствует об актуальности темы, о необходимости проведения соответствующих исследований для преодоления коррупции в том числе и в сфере антимонопольной деятельности в странах-членах ЕАЭС, как с помощью потенциала национальных правовых систем, так и на наднациональном уровне. Предстоит выработать эффективную стратегию борьбы с коррупцией, законодательно урегулировать этот процесс на национальном и международном уровнях.
Коррупция - это сознательное и добровольное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды. Выгода может проявляться в виде получения денег, иных ценностей или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами [Федеральный закон № 273-Ф3: 2008, ст. 1].
Коррупция подрывает доверие народа к власти, порождает оправдательную философию «мздоимства», дискредитирует рыночные механизмы конкуренции и борьбы с монополизмом в экономике, способствует лоббированию законодательных и нормативных актов, потворствующих масштабным злоупотреблениям и преступности [Василевич: 2009, с. 17].
Приоритетной мерой борьбы с коррупцией является усовершенствование законодательства. В этой связи чрезвычайно
актуальными стали разработка и принятие нового Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией», который подписан Президентом Республики Беларусь 17 июля 2015 г. [Закон Республики Беларусь № 305-3: 2015].
В целях совершенствования правового регулирования в сфере борьбы с коррупцией предусматриваются такие нормы как принятие дополнительных мер по снижению мотивации должностных лиц к коррупционному поведению, повышению осознания неотвратимости наказания за коррупционные преступления. Закон содержит механизмы предупреждения коррупции, в том числе ограничения, устанавливаемые для должностных и приравненных к ним лиц, регулирует порядок декларирования доходов и имущества таких лиц, закрепляет системные меры по противодействию коррупции. Изменен порядок декларирования доходов и имущества отдельных категорий государственных должностных лиц, персонифицирована ответственность за возможные негативные последствия, наступившие в результате осуществления процедур государственных закупок. В законодательство также введен механизм обращения в доход государства незаконного обогащения, полученного государственным должностным лицом [Новости...: 2015].
Такие негативные и противоречивые коррупционные явления как взяточничество, нарушение экономических и юридических законов, несоблюдение правовых норм, некачественное выполнение экономических функций, возможность создания теневых структур, коррумпированных звеньев можно отнести к новым формам современного монополизма на территории ЕАЭС. В странах, входящих в ЕАЭС, все еще даже несмотря на предпринимаемые меры и ограничения действует большое количество монополий и выявляется не меньшее количество коррупционных правонарушений.
Противодействовать имеющим место противоправным, в том числе и коррупционным, проявлениям по предупреждению и ограничению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, предполагается с помощью антимонопольного законодательства. Антимонопольное законодательство в рамках ЕАЭС включает в себя ограничительную, предупредительную и пресекательную функции. Вместе
с тем законодательство предусматривает и созидательные меры: нормы, устанавливающие формы и порядок разукрупнения монополистических структур и организационно-управленческих образований.
Ведомства не всегда принимают достаточно эффективные решения о том, является ли хозяйствующий субъект монополистом. Необходимо осуществление антимонопольного контроля экономической концентрации, особенно в тех случаях, когда в результате экономической концентрации один или несколько доминирующих субъектов рынка приобретают контроль над рынком или усиливают принадлежащую им значительную рыночную власть и злоупотребляют ею.
Имеют распространение случаи, когда контролирующие органы пользуются своими полномочиями и пробелами в законодательстве с целью предоставления конкурентных преимуществ определенным предприятиям (фирмам).
Нарушения антимонопольного законодательства, коррупционные преступления, допускаемые органами власти, представляют гораздо более серьезную угрозу для конкуренции и развития предпринимательства по сравнению с нарушениями, которые допускают хозяйствующие субъекты (монополистическая деятельность, недобросовестная конкуренция).
Анализ сложившейся в настоящее время в странах ЕАЭС ситуации позволяет выделить две основные формы негативного влияния органов власти на конкурентную среду:
- установление прямых ограничений по перемещению товаров, запрещенных статьями конституций государств, входящих в ЕАЭС;
- косвенные барьеры, которые вводятся под видом усиления контрольных функций государства. Причем содержание таких барьеров сводится к подмене реального государственного контроля за различными секторами рынка выдачей разного рода регистрационно-разрешительных документов, исключающих сколько-нибудь эффективный контроль.
В связи со сказанным полагаем, что необходим пересмотр ограничений антимонопольного законодательства и функций контролирующих ведомств.
Управленческая деятельность государственных органов нередко ведет к «сращиванию» власти с предпринимательскими
структурами и как следствие - к коррупции, что подрывает принципы правового регулирования в целом. Противоправное поведение данных субъектов, направленное на недопущение, ограничение или устранение конкуренции, следует признать общественно опасным, так как они используют публичную власть с целью неправомерного получения доходов или иных привилегий. Это уже носит коррупционный характер, нарушают права и законные интересы предпринимателей, препятствуют добросовестной конкуренции.
Незаконным является предоставление льгот, не предусмотренных действующим законодательством стран-участниц ЕАЭС, либо предоставление их отдельному или нескольким субъектам предпринимательства. Льготы предоставляют по закону только определенному числу лиц соответствующей группы, имеющим такое право.
Наднациональное и национальное законодательство стран-участниц ЕАЭС запрещает наделять органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и иные подобные органы и организации полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции. В отличие от субъектов предпринимательства, которые могут быть субъектами монопольного (доминирующего) положения на рынке, органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица лишены этого права. Им вообще запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. Согласно п. 3 ст. 17 Модельного закона о конкуренции запрещается совмещение функций органов государственной власти и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов (субъектов рынка), за исключением случаев, предусмотренных законодательством государства [Модельный закон...: 2013, ст. 17].
Запрету подлежит также наделение субъектов предпринимательства функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами стран-членов ЕАЭС.
Вместе с тем коррупцию невозможно ограничить только законодательными методами. Прежде всего требуется устранить условия, которые ее порождают, с учетом того, что
коррумпированность свойственна практически всем сферам жизни общества. Борьбу с коррупцией необходимо сочетать с созданием экономических предпосылок для устранения причин коррупции.
С учетом того, что коррупция представляет собой деятельность по использованию служебного положения в корыстных целях, имеющиеся и прописанные в законах о борьбе с коррупцией методы, действующие в странах-членах ЕАЭС, следует применять непосредственно к самим должностным лицам. В качестве профилактических мер мы рассматриваем построение системы жесткого и регламентированного кадрового отбора на занимаемые должности (в том числе в антимонопольные органы). Требуется строгая проверка соответствия кандидата предлагаемой должности с декларированием доходов и имеющегося имущества, включая соответствующую проверку членов его семьи, а также сопоставления полученных доходов реальным расходам, внедрение прозрачной системы регулирования действий должностных лиц.
Как отмечают специалисты, особенно подвержены наличию коррупциогенных факторов акты, регулирующие общественные отношения в сферах регламентации предоставления государственных услуг и социального обеспечения, проведения конкурсных процедур, управления государственной собственностью и иные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина [Коррупция.: 2015, с. 11].
Особое внимание следует обратить на коррупцию при госзакупках, поскольку почти всю мировую историю закупок для государственных нужд пронизывает коррупционный элемент, получивший на современном этапе чрезвычайно широкое распространение в странах ЕАЭС.
Ситуация при государственных закупках, обеспечивающих общегосударственные потребности, значительно отличается от частнопредпринимательского рынка, которому исторически свойственна высокая степень конкуренции и соперничества между отдельными товаропроизводителями, между покупателями и продавцами. В первом случае субъектом закупок выступает государственный чиновник, который не является фактическим владельцем денежных средств (а только его представителем). Во втором случае от эффективности проведенных
торговых операций непосредственно зависит (причем в значительной степени) материальное благополучие предпринимателя (что не относится к государственным чиновникам). Действия чиновников при решении своих материальных проблем далеко не всегда совпадают с интересами государства, которое они представляют.
Как правило, специалисты в сфере государственных закупок не подготовлены для борьбы с коррупционным проявлением отдельных личностей или даже целых организованных групп.
В законах о коррупции стран ЕАЭС установлены принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг, направленные в том числе на предотвращение антиконкурентных действий и нарушений антимонопольного законодательства (информационная открытость закупки, равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, гласность и прозрачность процесса государственных закупок и др.).
Принцип о предотвращении коррупции в области государственных закупок содержится в белорусском законе [Закон Республики Беларусь № 419-З: 2012, ст. 4]. Это связано с усилением антикоррупционных мер в Республике Беларусь, а также с тем, что в секторе государственных закупок вполне может процветать коррупция, если не предпринять определенные антикоррупционные действия. Государственный чиновник практически не заинтересован (материально) в тщательном отборе выгодных для государства предложений. В случае отсутствия четкой регламентации процесса государственных закупок в этой сфере государственной деятельности непременно будут процветать злоупотребления.
Сегодня уровень противодействия коррупционным проявлениям и мздоимству в сфере госзаказа все еще остается достаточно высоким. В основном злоупотребления со стороны участников размещения заказа происходят на стадии исполнения обязательств по контрактам.
Нормативное регулирование эффективности расходования средств и проведения процедур определено в нормативных правовых актах, которые подвергаются экспертизе на
коррупциогенность. Однако сущность и цель процесса определяется в основном договорами, представляющими продукт закупки, которые не могут быть подвергнуты экспертизе на коррупциогенность, так как не являются нормативными правовыми актами.
В связи с этим Л.А. Андреева справедливо полагает, что необходимо разработать механизм экспертизы контрактов и договоров на коррупциогенность и обеспечить законность таких экспертиз. Именно в них зачастую содержатся элементы, способствующие коррупциогенности, а в некоторых случаях и прямые преступные намерения участников процесса. По мнению автора, именно стадии перехода публичных правоотношений в частные, являются источником коррупционных отношений [Андреева: 2015, с. 13-19].
С целью предотвращения коррупционных правонарушений в сфере госзакупок совершенствуются соответствующие нормативные правовые акты стран-участниц ЕАЭС путем внесения изменений в нормативную базу о размещении заказов.
Для создания антикоррупционных механизмов эффективными являются нормативные положения о поэтапной приемке и установлении порядка оплаты продукции в документации о торгах. Здесь имеются в виду случаи, когда контракт выполняется в несколько этапов, а оплата производится поэтапно исходя из стоимости каждого этапа контракта. Также устанавливается обязанность заказчика делить контракт на этапы, если его срок превышает полгода. Заказчик должен указывать цену контракта по каждому виду продукции, входящему в предмет контракта в соответствии с этапами. Данные меры направлены на предотвращение злоупотреблений с обеих сторон - заказчика и исполнителя, на противодействие преступному сговору двух сторон с отнесением большей части суммы на начальный этап исполнения контракта. Определен и порядок формирования цены контракта после проведения торгов.
В качестве механизма противодействия коррупции можно рассматривать информирование поставщиков с помощью сети Интернет. Вся процедура размещения заказа должна отражаться в информационных источниках на официальном сайте, в том числе и жалобы на неправомерные действия государственного заказчика. Это способствует исключению зон
коррупционного риска из процесса организации и проведения конкурсов на приобретение товаров, выполнение работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.
На основе вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
Противоправное поведение субъектов власти, направленное на недопущение, ограничение или устранение конкуренции, следует признать общественно опасным, так как они используют публичную власть с целью неправомерного получения доходов или иных привилегий, что уже носит коррупционный характер.
Считаем необходимым осуществление следующих мер по преодолению монополистических тенденций и ограничению конкуренции на территории стран-участниц ЕАЭС, а также коррупционных явлений в данной сфере:
- применение принципов юридической ответственности, которые в полной мере распространяются на ответственность за недобросовестную конкуренцию и связанные с ней коррупционные правонарушения;
- увеличение размеров штрафов за антиконкурентные и коррумпированные действия и расширение практики привлечения к уголовной ответственности руководителей хозяйствующих субъектов за нарушение антимонопольного законодательства;
- распределение государственных заказов на конкурсной основе и контроль тендеров антимонопольным органом также за проведением конкурсов, торгов, аукционов, в том числе при размещении заказов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд;
- контроль за дискриминационными действиями органов исполнительной власти в предоставлении необоснованных льгот определенным хозяйствующим субъектам, в том числе на региональных товарных рынках;
- расширение практики привлечения к ответственности должностных лиц органов государственного управления и возможного увольнения в случае нарушения антимонопольного законодательства, в том числе и связанные с этим коррупционные правонарушения.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Андреева Л.А. Актуальные проблемы противодействия преступности, носящей коррупциогенный характер, в области государственных и муниципальных закупок [Электронный ресурс] // Вопросы современной юриспруденции : сб. ст. по материалам XLIX-L Междунар. науч.-практ. конф. (22 июня 2015 г.). Новосибирск, 2015. № 5-6(47). С. 13-19. URL: http://sibac.info/19276 (дата обращения: 14.08.2015).
2. Василевым Г.А. Борьба с коррупцией в Республике Беларусь -важнейшая государственная задача // Материалы международной научно-практической конференции 6 февраля 2009 г. Калининград, 2009. С. 17-32.
3. Коррупция: основные тенденции противодействия : коллектив. моногр. / [под ред. Л.А. Андреевой]. Новосибирск : СибАК, 2015. 196 с.
4. Новости. Подписан Закон «О борьбе с коррупцией» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал Президента Республики Беларусь. URL: http://president.gov.by/ru/news_ru/ view/podpisan-zakon-o-borbe-s-korruptsiej-11795 (дата обращения: 20.07.2015).
5. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 (ред. от 22.12.2014) «О противодействии коррупции» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;bas e=LAW;n=189626;fld=134;dst=1000000001,0;rnd=0.971579822103314 2 (дата обращения: 25.09.2015).
6. Модельный закон «О конкуренции»: Решение совета Евразийской экономической комиссии от 9 октября 2013 г. № 66 [Электронный ресурс]. URL: http://www.eurasiancommission.org (дата обращения: 11.10.2014).
7. Закон Республики Беларусь 13 июля 2012 г. № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» [Электронный ресурс] : принят Палатой представителей 27 июня 2012 г. ; одобрен Советом Республики 29 июня 2012 г. Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 21.07.2012, рег. № 2/1971. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p2=2/1971 (дата обращения: 11.10.2014).
8. Закон Республики Беларусь от 15 июля 2015 года № 305-3 «О борьбе с коррупцией» [Электронный ресурс] : принят Палатой представителей 26 июня 2015 г. ; одобрен Советом Республики 30 июня 2015 г. ; вступает в силу с 24 января 2016 г. (за исключением отдельных положений) ; зарегистрирован в Нац. реестре правовых актов Республики Беларусь 21.07.2015, рег. № 2/2303. URL: http://continent-online.com/Document/?doc_id=35019717 (дата обращения: 25.01.2016).
Galina N. Moskalevich, Candidate of Law, Associate Professor, Belarusian State Economic University, Minsk. E-mail: [email protected]
FIGHTING AGAINST CORRUPTION IN MONOPOLISTIC ACTIVITY IN CONDITIONS OF EURASIAN INTEGRATION
Abstract: The article is devoted to the problems of detection and prevention of corruption crimes in the monopolistic activities in the countries - members of the Eurasian Economic Union (EEU). The author considers the problem of corruption as an international one in connection with the Eurasian integration and globalization of the world community. Corruption in one Member State of EEU could adversely affect the development of other countries on the territory of the EEU. Particular attention is paid to the phenomena of corruption and fight against them in the sphere of the organization and control of the state and municipal procurement. Improvement of anti-corruption and anti-monopoly legislation is seen as a priority of the fight against corruption. It is concluded that the wrongful conduct of the subjects of power aimed at preventing, restricting or eliminating competition must be recognized as socially dangerous, because subjects of power could use public authority for improperly obtaining the income or other benefits of corruption character. On this basis, a number of measures are proposed that can help to overcome the monopolistic tendencies and limitations of competition in the territory of the countries -participants of the EEU, as well as to fight against corruption in this area.
Keywords: corruption, monopolistic activities, Eurasian integration, antitrust, state and municipal procurement, management activities of state bodies.
