CC BY
418УДК 340
КОРРУПЦИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ЗАКУПОК И ПУТИ ЕЕ
ПРЕОДОЛЕНИЯ
Чупанова А.Ч., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация,
Гасаналиева А.Ш., Дагестанский государственный университет, магистрант 1 курса, [email protected]
Статья посвящена проблеме коррупции в системе государственных и муниципальных закупок, основным направлениям и методам борьбы с ней.
Рассмотрены виды коррупции, затрагивающие область государственного и муниципального заказа, а также виды ущерба от коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок.
Проанализированы принципы, способные обеспечить существенное уменьшение коррумпированности системы государственных и муниципальных закупок, к которым, в частности, относятся законность, целостность, справедливость и эффективность, подотчетность и прозрачность государственных и муниципальных закупок.
Отмечено, что борьба с коррупцией является одним из приоритетных направлений правовой реформы в России, где это явление приняло устрашающие общегосударственные масштабы. По имеющимся аналитическим данным, ежегодные потери от коррупции в сфере государственных (муниципальных) закупок в России колеблются в пределах от 10 % до 25 %, а в отдельных случаях могут достигать и 50% цены государственного (муниципального) контракта, что с достаточной долей уверенности позволяют высказать мнение о нецелевом расходовании бюджетных средств и необходимости разработки и реализации эффективных мер по преодолению коррупции в области закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Основными выводами стали положения о том, что разумное повышение прозрачности закупок, совершенствование механизма правового регулирования государственного и муниципального заказа, активное применение механизмов народной борьбы с коррупцией, а также разработка высоких стандартов этики для государственных служащих, участвующих в процессе государственных закупок, призваны стать эффективными методами противодействия коррупции в области государственного и муниципального заказа.
Ключевые слова: коррупция, государственные закупки, борьба с коррупцией, контрактная система, российское законодательство.
UDK 340
IRRUPTION IN THE FIELD OF THE STATE (MUNICIPAL) PROCUREMENTS AND THE WAYS
OF ITS OVERCOMING
Chupanova A.Ch., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, [email protected] Gasanalieva A.Sh., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, [email protected]
The article is devoted to the problem of corruption in the system of the state and municipal procurements and to the main directions to combat corruption.
Considered the types of corruption, which affect the public and municipal procurement area and the types of damage from the corruption in this field.
Analised the principles that can provide a significant reduction in corruption in the public and municipal procurement system, which in particular includes legality, integrity, fairness and efficiency, accountability and transparency of public procurement.
It is noted that the fight against corruption is one of the priorities of legal reform in Russia, where this phenomenon has taken alarming nationally proportions.
According to the analytical data the annual losses from corruption in the state (municipal) procurement in Russia range from 10% to 25%, and in some cases can reach even 50% of the price of the state (municipal) contract that allows enough confidence to express an opinion about the misuse of budgetary funds and necessity to develop and implement effective measures to combat corruption in the procurement of goods (works, services) for state and municipal needs.
The main conclusions became the positions that a reasonable increase in the transparency of the procurement, improvement of the mechanism of legal regulation of state and municipal orders, active using of mecha-
nisms of people struggle against corruption as well as the development of high standards of ethics for civil servants involved in the process of public procurement are intended to become an effective ways of combating corruption in the field of state and municipal orders.
Key words: corruption, public purchasing, combating corruption, contract system, Russian legislation.
Коррупция, в том числе и в области закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, - явление, знакомое всем без исключения странам мира. По оценкам Transparency International в мире ежегодно не менее 400 млрд. долл. теряется в результате взяточничества и коррупции в области государственных закупок, что повышает государственные затраты на 20-25% [1, с. 378].
В России коррупционные отношения имеют многовековую историю и определенную специфику, в том числе и в области расходования казенных средств на государственные нужды [2, с. 238]. Борьба с коррупцией является одним из приоритетных направлений правовой реформы в России, где это явление приняло устрашающие общегосударственные масштабы [3, с.60]. Согласно выводам, полученным центром антикоррупционных исследований и инициатив «ТИ-Р», РФ на сегодняшний день продолжает оставаться одной из самых коррумпированных стран в мире. И данное обстоятельство крайне негативно отражается на возможностях экономического роста нашей страны и ее инвестиционной привлекательности, что крайне нежелательно в условиях, в которых Россия оказалась в настоящее время. Как известно, сегодня наша страна переживает не лучшие времена, обусловленные удешевлением нефти и происходящим на этом фоне ослаблением курса отечественной валюты, а также применением различного рода санкций со стороны стран ЕС. В условиях дефицита государственного бюджета и необходимости максимального сокращения государственных расходов вопрос об эффективности и целевом расходовании бюджетных средств стоит особенно остро.
Особую актуальность в этих условиях приобретает проблема борьбы с коррупцией в системе государственного и муниципального заказа.
Государственные (муниципальные) закупки представляют собой весьма обширную и достаточно прибыльную сферу бизнеса. Закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд -это не только удовлетворение потребностей заказчика, но и, главным образом, - инвестиции в экономику и обеспечение потребностей общества. Реализация социально-инфраструктурных проектов развития России напрямую зависит от целевого использования бюджетных средств [4, с. 50]. Соответственно уровень эффективности государственных закупок, которые осуществляются за счет бюджетных средств и составляют достаточно весомую часть бюджетных расходов РФ, в значительной степени определяет уровень благосостояния общества и государства.
Согласно данным, полученным центром антикоррупционного исследования «ТИ-Р», ежегодный объем закупок для обеспечения государственных нужд в России составляет более 5 трлн. рублей [5]. Не удивительно, что эта сфера деятельности государства в большей мере подвержена пагубному влиянию коррупции.
Особенность государственных (муниципальных) закупок состоит в том, что в качестве субъекта закупок выступает не непосредственно собственник денежных средств, а его представитель - государственный или муниципальный чиновник, который мало того, что не заинтересован в эффективности осуществляемых им для государственных и муниципальных нужд закупок, но и в ряде случаев видит в них источник улучшения собственного материального положения.
Исходя из источников коррупционных рисков, выделяются следующие виды коррупции, которые затрагивают область государственного и муниципального заказа:
- политическая коррупция, зарождающаяся еще на этапе планирования государственного бюджета в процессе принятия политических решений;
- административная коррупция (бюрократическая), возникающая на этапе исполнения бюджета и может проявиться на каждом этапе осуществления государственной или муниципальной закупки.
Коррупционная составляющая в системе закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд является источником существенного ущерба и здесь речь идет не только о материальных убытках. В целом потери от коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок символически делятся на следующие основные формы:
- финансовый ущерб, который состоит в заключении государственных и муниципальных контрактов на заведомо невыгодных для государства условиях (завышение начальной максимальной цены контракта, включение в государственный или муниципальный контракт условий о предварительной оплате и т.п.);
- потери в объемах закупаемых товаров (работ, услуг), которые заключаются в завышении либо занижении этих объемов, а также в заключении государственных и муниципальных контрактов с целью приобретения товаров (работ, услуг) не для государственных нужд, а для личных нужд конкретных чиновников;
- потери в качестве товаров (работ, услуг), которые имеют место вследствие заключения государственных и муниципальных контрактов без со-
блюдения необходимых условий, в частности, ненадлежащее качество закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд товаров (работ, услуг), отсутствие необходимых требований относительно контроля качества поставляемой продукции, оказываемых услуг и выполняемых работ и т.д.;
- потери политического характера, которые выражаются в застоях в инвестиционном климате, упадке экономики государства, утрате доверия граждан как к государственным органам и чиновникам, так и к государству в целом и т.п.
По имеющимся аналитическим данным ежегодные потери от коррупции в сфере государственных (муниципальных) закупок в России колеблются в пределах от 10 % до 25 %, а в отдельных случаях могут достигать и 50% цены государственного (муниципального) контракта [6]. Данные показатели с достаточной долей уверенности позволяют высказать мнение о нецелевом расходовании бюджетных средств и необходимости разработки и реализации эффективных мер по преодолению коррупции в области закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Вместе с тем, говоря о чрезвычайной необходимости борьбы с коррупцией в области государственных и муниципальных закупок, нельзя не отметить трудности в осуществлении этого противодействия в силу сложности и неоднозначности как непосредственно предмета закупок, так и собственно их организационной структуры.
Если обратиться к истории Российского государства, то можно заметить, что на протяжении всего исторического развития нашей страны к коррупции относились как к злу, с которым можно и нужно бороться. При этом какие только методы не были перепробованы?! Это и включение коррупции непосредственно в государственный механизм через так называемую «систему кормлений» чиновников и применение самых серьезных мер наказания (ссылка с конфискацией имущества, избиение кнутами и т.п.). Но ни одному российскому правителю в результате так и не удалось преодолеть взяточничество и казнокрадство.
Проблемам преодоления коррупции и борьбы с ней посвящено огромное количество различных исследований, реализуются различные государственные и негосударственные программы по противодействию коррупции, однако эффективность этой деятельности является спорной. В этой ситуации возникает вполне закономерный вопрос: а можно ли преодолеть коррупционную составляющую системы государственных закупок или коррупция настолько прочно срослась с этой системой, что все попытки ее преодоления обречены на провал?
Преодоление коррупционной составляющей государственных и муниципальных закупок невозможно без комплексного подхода к данной
проблеме. В первую очередь следует отметить совокупность принципов, способных обеспечить если не полное преодоление, то хотя бы существенное уменьшение коррумпированности системы государственных и муниципальных закупок, среди которых можно выделить:
- принцип законности, т.е. закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд должны проводиться в строгом соответствии с действующим законодательством, на основе честной и открытой конкуренции, что обеспечит качественную закупку по нормальной цене;
- принцип справедливости и эффективности, обозначающий отсутствие дискриминации участников закупки, а также экономичное и целевое расходование бюджетных средств на обеспечение государственных и муниципальных нужд;
- принцип подотчетности, обозначающий, что и заказчик, и исполнитель должны быть ответственны и контролируемы. Это создаст условия для обеспечения точности и правильности выполнения своих обязанностей как заказчиком, так и участником закупки, и, в конечном счете, позволит достичь основной цели всей контрактной системы - результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также эффективности осуществления государственных закупок;
- принцип прозрачности государственных и муниципальных закупок [7], обозначающий доступность информации о планируемых, текущих и проведенных государственных и муниципальных закупках. При этом обеспечение максимальной прозрачности закупок является одним из эффективных рычагов, посредством которого можно достигнуть снижения коррупционной элемента системы государственного и муниципального заказа. Однако следует учитывать и тот факт, что взаимосвязь между коррупцией и прозрачностью закупки неоднозначна. Будучи, с одной стороны, инструментом снижения коррупции, с другой - она может спровоцировать сговор между поставщиками, что, в свою очередь, чревато «обнулением» конкуренции и неэффективностью закупки. Именно поэтому, стремясь к максимальной прозрачности государственных и муниципальных закупок, следует принимать во внимание специфику рынка, объекта закупки и предмета контракта.
Достаточно эффективным методом противодействия коррупции в области государственного и муниципального заказа может стать совершенствование механизма правового регулирования отношений по обеспечению государственных и муниципальных нужд. При этом меры по противодействию коррупции в данном случае должны осуществляться по двум основным направлениям:
1) совершенствование действующего законодательства, регламентирующего порядок осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
2) создание эффективного механизма контроля за исполнением действующего законодательства.
Говоря о совершенствовании действующего законодательства, в первую очередь следует обратить внимание на те элементы процедуры размещения государственного и муниципального заказа, которые характеризуются наибольшей коррупционной опасностью. В качестве базового документа, регламентирующего порядок проведения закупок для государственных и муниципальных нужд, выступает Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [8]. Данный закон определяет порядок функционирования контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок. Им регулируются отношения, направленные на реализацию государственных и муниципальных потребностей в товарах, работах, услугах. Документ также содержит антикоррупционные нормы, в частности, регулируются вопросы общественного контроля и общественного обсуждения закупок [9, с.49]. Основная цель данного законодательного акта состоит в увеличении эффективности осуществления государственных и муниципальных закупок, обеспечении гласности и прозрачности их осуществления, предупреждения коррупции и прочих злоупотреблений в этой сфере [10, с. 38].
Несмотря на бесспорные антикоррупционные достоинства этого закона [11, с. 8], в нем имеются отдельные элементы процедуры закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которые недостаточно полно и ясно прописаны и могут неоднозначно толковаться [12, с. 52]. Некоторые важные практические аспекты закупочной деятельности не нашли отражения в Законе о контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Тот факт, что переходный период растянулся до 2017 года, также не позволяет обеспечить эффективную реализацию закона на практике. Кроме того, к существенным недостаткам Федерального закона № 44-ФЗ от 05.04.2013 г. следует отнести предоставленную заказчикам возможность субъективной оценки заявок участников конкурса. Именно эти недостатки действующего законодательства зачастую используются недобросовестными чиновниками в качестве возможности получения незаконного дохода. Вместе с тем, одномоментное изменение действующего законодательства невозможно, и целесообразно до внесения соответствующих изменений в закон и подзаконные акты разрабатывать и применять внутриведомственные инструкции.
Что касается контроля за исполнением действующего законодательства, то в самих нормативно-правовых актах, регламентирующих государственные и муниципальные закупки, должны быть
полностью раскрыты возможности и методы проведения такого контроля. Кроме того, важная роль отводится регламентации мер ответственности за нарушение действующих правил, которые уже предусмотрены ст. 7.29-7.32 КоАП РФ, а также в отдельных случаях - ст. 285-286, 288-293 УК РФ. При этом собственно нарушения законодательства в области государственного и муниципального заказа в специальный состав преступления УК РФ не выводятся, и уголовная ответственность за такие нарушения не предусмотрена, несмотря на то, что ущерб государственному бюджету исчисляется в существенных суммах.
Нельзя не отметить и тот существенный эффект, который можно получить, максимально полно реализуя механизм народной борьбы с коррупцией в области государственного заказа. Исполняя поручение Президента РФ, движение «Общероссийский народный фронт» запустило портал, основная цель которого состоит в борьбе с коррупцией, в том числе и в системе государственных закупок. Для этого движением ОНФ был создан проект «За честные закупки». Об эффективности мероприятий, реализуемых участниками движения в сфере противодействия коррупции в области госзаказа, свидетельствует тот факт, что определенное количество сомнительных процедур уже было отменено с признанием их результатов недействительными. В частности, усилиями активистов проекта ОНФ «За честные закупки» был отменен конкурс на выполнение работ по объекту: «Строительство Камчатской краевой больницы», размещенный Министерством здравоохранения Камчатского края. В частности, было установлено, что Заказчик размещает документацию с ошибками, требует предоставления лишних документов, а также неправильно выбрал способ закупки. В результате предотвращено расточительство на сумму 3 446 172 220 рублей.
Таким образом, движение ОНФ имеет все шансы стать важным рычагом в системе противодействия коррупции в области государственного и муниципального заказа, а также эффективной системой мониторинга в этой сфере.
По задумке самого закона № 44-ФЗ использование механизмов общественного контроля за государственными и муниципальными закупками призвано стать одним из основных элементов в системе противодействия коррупции в области государственного и муниципального заказа. Для того чтобы обеспечить эффективность этого рычага воздействия на участников контрактной системы, необходимо создавать различные независимые аудиторские и контролирующие организации, наблюдательные комиссии и прочие институты, которые бы не входили в структуру государственных органов и организаций и могли бы обеспечить реализацию честного и эффективного общественного контроля за системой государственного и муниципального заказа. При этом значительный эф-
фект в борьбе с коррупцией в системе госзаказа обеспечит представительство институтов общественного контроля за государственными и муниципальными закупками в комиссиях государственных и муниципальных заказчиков при проведении последними закупочных процедур.
Система государственного и муниципального заказа представляет такую сферу, в которой индивидуальные решения должностных лиц, участвующих в процессе государственных и муниципальных закупок, не всегда можно проконтролировать каким-либо иным методом, кроме установ-
ления некой моральной нормы, которая бы имела ограничительный и предупредительный характер. Как следствие, немаловажную роль в преодолении коррупционной составляющей системы государственного заказа сыграет разработка высоких стандартов этики для государственных служащих, участвующих в процессе государственных закупок, которые бы регулировали стандарты практического поведения контрактных управляющих, работников контрактных служб и членов закупочных комиссий заказчиков.
Литература
1. Павленко И.А. Коррупция в сфере государственных закупок //Теория и практика общественного развития. 2013. № 10. С. 378-380.
2. Землин А.И. Актуальные правовые аспекты противодействия коррупции при осуществлении закупок для государственных нужд // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 1 (33). С. 238-244.
3. Рамазанова Э.Т. Совершенствование законодательной техники как фактор противодействия коррупции // Юридический вестник ДГУ. 2014. № 1. С. 60-61.
4. Сухаренко А.Н. Проблемы противодействия коррупции в системе государственных закупок // Мониторинг правоприменения. 2013. № 3. С. 50-54.
5. Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р», 2015 [Электронный ресурс]. URL: http://transparency.org.ru/ (дата обращения: 29.01.2016).
6. Воронина Ю. По откату молотком. Федеральная контрактная система сократит коррупцию // Российская Бизнес-газета. № 891 от 09.04.2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.rU/2013/04/09/otkaty.html#comments (дата обращения: 29.01.2016).
7. Торосян Д.С. Гражданско-правовое регулирование выполнения работ для государственных и муниципальных нужд: проблемы и решения // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2008. № 1. С. 186-192.
8. О контрактной системе в сфере закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон Рос. Федерации от 5 апр. 2013 г. № 44-ФЗ [Электронный ресурс]. URL6 http://www.rg.ru/2013/04/12/goszakupki-dok.html (дата обращения: 29.01.2016).
9. Гладких В.И., Старовойтов В.Г. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок: старые и новые подходы// Российская юстиция. 2013. № 9. С.47-50.
10. Примак Т.К. Проблемы правового регулирования отношений по обеспечению государственных нужд в свете принятия нового законодательства // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2013. № 9. С. 37-42.
11. Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 8.
12. Смирникова Ю.Л. Коллизии правового регулирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд // Юстиция. Научно-практический журнал. 2006. № 4. С. 112-118.
References
1. Pavlenko I.A. Korruptsiya v sfere gosudarstvennykh zakupok //Teoriya i praktika obshchestvennogo razvitiya. 2013. № 10. S. 378-380.
2. Zemlin A.I. Aktual'nye pravovye aspekty protivodeistviya korruptsii pri osushchestvlenii zakupok dlya gosudarstvennykh nuzhd // Aktual'nye problemy ekonomiki i prava. 2015. № 1 (33). S.238-244.
3. Ramazanova E.T. Sovershenstvovanie zakonodatel'noi tekhniki kak faktor protivodeistviya korruptsii // Yuridicheskii vestnik DGU. 2014. № 1. S. 60-61.
4. Sukharenko A.N. Problemy protivodeistviya korruptsii v sisteme gosudarstvennykh zakupok // Monitoring pravoprimeneniya. 2013. № 3. S. 50-54.
5. Tsentr antikorruptsionnykh issledovanii i initsiativ «Transperensi Interneshnl-R», 2015 [Elektronnyi resurs]. URL: http://transparency.org.ru/ (data obrashcheniya: 29.01.2016).
6. Voronina Yu. Po otkatu molotkom. Federal'naya kontraktnaya sistema sokratit korruptsiyu // Rossiiskaya Biznes-gazeta. № 891 ot 09.04.2013 g. [Elektronnyi resurs]. URL: http://www.rg.ru/2013/04/09/otkaty.htmltfcomments (data obrashcheniya: 29.01.2016).
7. O kontraktnoi sisteme v sfere zakupok tovarov (rabot, uslug) dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd: feder. zakon Ros. Federatsii ot 5 apr. 2013 g. № 44-FZ [Elektronnyi resurs]. URL6 http://www.rg.ru/2013/04/12/goszakupki-dok.html (data obrashcheniya: 29.01.2016).
8. Torosyan D.S. Grazhdansko-pravovoe regulirovanie vypolneniya rabot dlya gosudarstvennykh i muni-tsipal'nykh nuzhd: problemy i resheniya // Probely v rossiiskom zakonodatel'stve. Yuridicheskii zhurnal. 2008. № 1. S. 186-192.
9. Gladkikh V.I., Starovoitov V.G. Protivodeistvie korruptsii v sfere gosudarstvennykh zakupok: starye i novye podkhody// Rossiiskaya yustitsiya. 2013. № 9. S. 47-50.
10. Primak T.K. Problemy pravovogo regulirovaniya otnoshenii po obespecheniyu gosudarstvennykh nuzhd v svete prinyatiya novogo zakonodatel'stva // Vestnik Baltiiskogo federal'nogo universiteta im. I. Kanta. 2013. № 9. S. 37-42.
11. Khabrieva T.Ya. Formirovanie pravovykh osnov antikorruptsionnoi ekspertizy normativnykh pravovykh aktov // Zhurnal rossiiskogo prava. 2009. № 10. S. 8.
12. Smirnikova Yu.L. Kollizii pravovogo regulirovaniya zakupok tovarov, rabot i uslug dlya gosudarstvennykh nuzhd // Yustitsiya. Nauchno-prakticheskii zhurnal. 2006. № 4. S. 112-118.
Поступила в редакцию S февраля 2016 г.
Received S February, 2016
