CC BY
29УДК 351:340.5
Павел Игоревич Костогрызов
кандидат исторических наук, научный сотрудник отдела права Института философии и права УрО РАН, г. Екатеринбург. E-mail: [email protected]
КОРРУПЦИЯ В ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКЕ И РОССИИ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ
В статье рассмотрены в сравнительной перспективе особенности коррупции в России и латиноамериканских странах. Выявлены сходства и отличия проявлений этого феномена в нашей стране и Латинской Америке. Отталкиваясь от отмечаемого многими исследователями явления долгосрочной устойчивости и даже относительной экономической успешности некоторых политических систем с высоким уровнем коррупции автор предлагает различать понятия «коррумпированное государство» и «коррупционное государство». Делается вывод, что различия в характеристиках как коррупции, так и антикоррупционной политики в России и латиноамериканских странах обусловлены прежде всего разной структурой социума и разным положением института частной собственности в социально-экономическом и правовом поле наших стран.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная политика, гражданское общество, государство, частная собственность, Россия, Латинская Америка.
Коррупция в России и в латиноамериканских странах сходна по масштабам, но различается по внутренней структуре и механизмам функционирования. Если в Латинской Америке основными источниками и бенефициарами коррупции являются частный бизнес и организованная преступность, то в Российской Федерации в качестве такого источника и главного выгодоприобретателя коррупции выступает высшая бюрократия, ведущая свое социальное происхождение от номенклатуры советских времен, а бизнес, как легальный, так и теневой, играет подчиненную роль [Костогрызов: 2014]. В данной статье мы более детально рассмотрим особенности коррупционных явлений
и перспективы антикоррупционной политики в нашей стране в сравнении с государствами латиноамериканского региона.
До относительно недавнего времени проблема коррупции рассматривалась в науке почти исключительно с криминологической точки зрения, то есть только как вид негативной социальной девиации. Считалось очевидным, что коррупция не только снижает эффективность работы государственных институтов, но и оказывает на них разрушительное воздействие. Таким образом, государство, которое в течение относительно долгого времени не может победить коррупцию, должно погибнуть, побежденное ею. Примеры глубоко коррумпированных failed states (несостоявшихся государств) иллюстрировали эту точку зрения.
Однако в последние десятилетия внимание исследователей все чаще стал привлекать тот факт, что во многих странах, «славящихся» очень высоким уровнем коррупции, государственные институты не только не деградируют, но и демонстрируют эффективность в сфере управления, достаточную для стабильного существования сложившейся в них социально-политической системы. Такие режимы несмотря на распространенность нелегальных практик государственных служащих (взяточничество, вымогательство, казнокрадство, «покровительство» бизнесу за плату и т.д.) могут не только сохранять полный контроль над своими странами в течение неопределенно долгого времени, но и зачастую даже обеспечивают некоторый экономический рост. Одним из первых указал на это явление С. Хантингтон [Хантингтон: 2004].
Для объяснения «странной» эффективности пронизанных коррупцией политических режимов политологи привлекли теорию неформальных институтов. Наиболее известная и одна из самых убедительных попыток такого рода - статья К. Дардена «Целостность коррумпированных государств: взяточничество как неформальный институт управления» [Дарден: 2009]. В ней автор показал, что ряд государств, уровень коррупции в которых оценивается населением как очень высокий, тем не менее способны эффективно выполнять ряд важных функций, таких как сбор налогов, контроль национальной территории и обеспечение подчинения со стороны политических акторов субнационального уровня [Дарден: 2009, с. 114-116]. Более того, коррумпированность чиновничьего аппарата таких государств не только не снижает их эффективности, но напротив,
способствует ей. «Но если взяточничество настолько важно для функционирования государственной иерархии, что его ликвидация чревата распадом государства, то его следует воспринимать как средство укрепления государственной структуры», -делает вывод американский политолог [Дарден: 2009, с. 118].
Незаконные способы обогащения чиновничества способствуют укреплению правящих режимов двояким образом. С одной стороны, они представляют собой дополнительный источник материального обеспечения правящего слоя, стимулируя таким образом его лояльность политическому руководству. С другой стороны, они дают этому руководству дополнительный, хотя и противозаконный, надежный рычаг воздействия на подчиненных в виде постоянно висящей над ними угрозы судебного преследования, которое, разумеется, возможно лишь в случае их нелояльности. Послушных исполнителей своих приказов руководство в обиду не дает. Оба эти механизма хорошо известны и в России. В частности, первый из них получил в науке и публицистике название «статусной ренты».
Рассматривая проблему шире, чем это делает К. Дарден, не только с точки зрения функционирования государственного аппарата, но и его воздействия на общество в целом, М.С. Ильченко приходит к выводу, что «для правящей элиты, действующей в условиях неопределенности и изменения привычных социальных институтов, коррупция является наиболее эффективным и удобным средством сохранения контроля над общественными и политическими процессами». Кроме того, она служит гарантией от возможных экономических потерь, которыми чревато проведение политических и экономических реформ [Ильченко: 2014, с. 88-89]. Таким образом, «системная» коррупция, в отличие от «внесистемной», разрушительной для государственного механизма, выполняет целый ряд функций, необходимых правящему слою как для эффективного подчинения страны, так и для обеспечения лояльности нижестоящих частей аппарата управления. Она «может выполнять видимую позитивную роль, возмещая дефекты управления или несправедливости социальной системы» [Ершов: 2014, с. 57].
В связи с этим возникает закономерный вопрос: применим ли вообще к такого рода «неформальным» практикам и институтам термин «коррупция», коль скоро он означает «порча», а
рассматриваемое явление представляет собой не «порчу» государственного аппарата, а повседневный и, более того, необходимый механизм его функционирования? Если рассматривать коррупцию в узком смысле как «неисправность», «сбой» в работе государственного аппарата, который нуждается в простой «починке», то придется признать, что неприменим. Но учитывая, что термин этот не только стал общепринятым, всем понятным, но также и то, что ему нет адекватной замены (предлагаемый термин «неформальные институты управления» [Ильченко: 2014; Старцев: 2014] недостаточно определен), его можно сохранить, придав ему несколько более широкий смысл.
Рассматривая феномен коррупции не только в рамках государственно-административной системы, но и шире - в рамках системы общественно-политической, можно сказать, что он означает «порчу» не только государственных механизмов, но и общественных отношений в целом. Действительно, коррупция, даже «позитивная», обеспечивая эффективность функционирования государства, дорого обходится обществу: за нее приходится платить высокими издержками в экономике, потерей темпов социально-экономического развития, снижением качества жизни и т.д. Таким образом, можно сказать, что «системная» коррупция, не являясь проблемой для государства, все же представляет собой серьезную проблему для общества.
В этой связи представляется уместным различать понятия «коррумпированное государство» и «коррупционное государство». В коррумпированном государстве коррупция создает неформальные институты, которые ухудшают работу его органов. Такое государство становится менее эффективным и при превышении некоторого критического уровня коррумпированности перестает справляться со своими функциями, превращаясь в failed state. В коррупционном государстве неформальные институты, наоборот, являются «теневой» частью самой государственной машины, участвуют в выполнении ее задач (не всегда провозглашаемых официально).
В таких странах общество оплачивает содержание государственного аппарата дважды: первый раз «прозрачным образом» через налоговую систему, доходы от государственных предприятий и прочие легальные каналы, обычные для всех государств; второй раз - по нелегальным каналам, через хищения, взятки,
«откаты», «заносы», «распилы» и т.д. В результате коррупционное государство обходится своим гражданам гораздо дороже. А если посчитать еще и «тормозящий эффект», оказываемый им на развитие экономики, картина будет еще более удручающей [Ramírez, Sánchez: 2013, p. 130-131].
Такие государства эффективны лишь с точки зрения властвующей элиты, обеспечивая ее материальные и политические интересы, заключающиеся в присвоении экономических ресурсов страны, сохранении управляемости и удержания власти в долгосрочной перспективе. С точки зрения интересов социума в целом, их эффективность оборачивается не только снижением темпов экономического развития и, как следствие, благосостояния большинства граждан, но и потерей способности находить адекватные ответы на внешние вызовы, что грозит катастрофическими последствиями в случае непредвиденных угроз.
Коррупционные режимы вполне могут быть эффективными в краткосрочной перспективе. Они могут проводить необходимые меры в направлении экономической и социальной трансформации своих стран [Ильченко: 2014]. Однако такая эффективность таит в себе опасность «застревания» политической системы в состоянии трансформации. Дело в том, что сформировавшаяся политическая элита коррупционного государства заинтересована в сохранении благоприятной для нее ситуации, а значит в том, чтобы трансформационный период никогда не завершился, и действует соответствующим образом.
Это ставит вопрос о борьбе с коррупцией и антикоррупционной политике в таких странах в совершенно особую плоскость. Поскольку коррупционное государство не видит коррупцию как проблему (для него это нормальный, повседневный механизм), у него нет стимулов проводить действительную, а не имитационную антикоррупционную политику. У общества такие стимулы есть, но нет средств для эффективной борьбы с коррупцией - они сосредоточены в руках государства. Из этой ситуации теоретически возможны два выхода. Первый состоит в том, что в недрах правящего режима возникнет импульс к изменению, который запустит процесс глубоких структурных преобразований, ведущих в итоге к коренной перестройке политической системы и переходу от коррупционной модели управления к какой-либо иной. Появление такого внутреннего
импульса возможно, но маловероятно. Если процесс реформирования не будет запущен самими властными элитами, эффективная борьба с коррупцией возможна лишь как борьба гражданского общества против правящего режима, ведущая к смене существующей политической системы, но уже по инициативе не «изнутри», а «извне» - со стороны социума. Такой вариант развития событий чреват социально-политическими потрясениями. Однако, к сожалению, как показывает исторический опыт, он реализуется чаще первого.
Политическая система РФ в наибольшей степени соответствует именно модели коррупционного государства, где «коррупционные практики ... определяют характер воспроизводства системы государственного управления - принципы ее устройства, ключевые механизмы, регуляторы. Коррупция в современной России - не просто институт, а несущая конструкция всей политической системы страны» [Ильченко: 2014, с. 92]. Как было сказано выше, в такой ситуации обществу остается лишь надеяться на появление изнутри властной элиты реформаторского импульса, который запустит в том числе и антикоррупционные действия. Слабым индикатором того, что такой импульс возможен, стали недавние события («дело Гайзера»), но другие факты («дело «Обо-ронсервиса» и др.) скорее свидетельствуют об обратном.
Однако даже при наличии у высшей власти действительной политической воли к преодолению коррупции, эффективная борьба с ней возможна лишь при опоре на институты гражданского общества, но «их возможный вклад в реализацию антикоррупционной практики фактически сведен законодателем к нулю» [Мартьянов: 2014, с. 71]. За последние годы в стране произошло «постепенное освобождение гражданского общества от контролирующих функций» [Грошева: 2014, с. 94]. Это оказалось тем более легко сделать, что гражданское общество в России по-прежнему находится в зачаточном состоянии. Формирование таких институтов, как конкурентная политическая и экономическая среда, независимые СМИ и независимый суд, без которых невозможен диалог на равных общества и государства, не завершено [Глазырин: 2014, с. 160]. Более того, процесс этот был прерван, и наметилось даже попятное движение.
Не в последнюю очередь это обусловлено специфическим положением в современной России фундаментального для
становления и функционирования гражданского общества института - частной собственности. Она возникла как результат присвоения государственной собственности, которая, в свою очередь, сформировалась путем тотального ограбления народа государством в 1917-1930-х гг. (от «красногвардейской атаки на капитал» до коллективизации и принудительных займов). В отличие от некоторых других стран Восточной Европы у нас не была проведена реституция частной собственности. В результате этот институт не получил в общественном сознании россиян правового и исторического обоснования и воспринимается как итог случайного стечения обстоятельств, при изменении которых с высокой степенью вероятности изменятся и отношения собственности.
Успехи латиноамериканских стран в борьбе с коррупцией варьируются в весьма широких пределах - от выглядящих в этом отношении вполне по-европейски Чили и Уругвая до тотально коррумпированных государств, таких как Никарагуа, Гондурас или Венесуэла [Костогрызов: 2014]. Но наиболее заметным отличием антикоррупционных процессов в этом регионе от положения в РФ, на наш взгляд, является то, что реальная, а не имитационная борьба с коррупцией в них действительно ведется. Об ее серьезности свидетельствует целый ряд завершившихся обвинительными приговорами процессов против бывших глав государств Латинской Америки: экс-президентов Никарагуа -Арнольдо Алемана, Гватемалы - Альфонсо Портильо, Гаити -Жана-Бертрана Аристида, Парагвая - Луиса Гонсалеса Макки, Перу - Альберто Фухимори, Венесуэлы - Карлоса Переса и др. [Bautista: 2012, р. 54, 60-61].
Коренные отличия ситуации в Латинской Америке от российской: более прочное положение частной собственности (нигде, кроме Кубы, не было ее тотального огосударствления); существование гражданского общества, институты которого, находящиеся в разных странах на разных уровнях развития, нигде не подвергались полному демонтажу, как в России в ХХ в. Социумы латиноамериканских стран, в отличие от атомизиро-ванного российского, в высокой степени структурированы. Профсоюзы, политические партии, органы местного самоуправления, НКО, независимые СМИ - все то, что составляет институты гражданского общества в современном понимании - опираются на густую сеть социальных связей: общинных, церковно-
приходских, соседских, профессиональных, локальных, где-то даже племенных. И хотя эта сеть (или отдельные ее «узлы») может казаться архаикой, наследием доиндустриальной эпохи, именно ее сохранение делает успехи модернизации и становления общества постмодрна более прочными.
Именно в ней ищут опору в борьбе с коррупцией латиноамериканские исследователи [Martínez Coral: 2011, p. 87]. В частности, они указывают на то, что только в такой системе социальных связей рождается и распространяется доверие, которое является одним из ключевых моментов, обусловливающих сопротивляемость социума различным порокам общественной системы, в том числе и коррупции. Коррупция, в конечном счете, является выражением высокой степени разобщенности социума, взаимного недоверия власти и граждан, а коррупционные сети становятся суррогатом естественных социальных связей, утрачиваемых обществом по мере его «массовизации». Значит, эффективный путь преодоления коррупции должен включать одновременно «отладку» политических институтов (таких как парламент, партии, профсоюзы, независимый суд, свободная пресса, гражданский контроль и т.п.), сохранение и укрепление социальной структуры, на которую эти институты смогут опираться.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Глазырин В.А. «Идеальные типы» борьбы с коррупцией в современной России // Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции : сб. науч. тр. по итогам Всерос. науч. конф. Екатеринбург, 2014. С. 156-163.
2. Грошева И.А. Борьба с коррупцией: общественный контроль без общества // Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции : сб. науч. тр. по итогам Всерос. науч. конф. Екатеринбург, 2014. С. 94-100.
3. Дарден К. Целостность коррумпированных государств: взяточничество как неформальный институт управления // Прогнозис. 2009. № 2. С. 109-134.
4. Ершов Ю.Г. Коррупция в России: перспективы противодействия // Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции : сб. науч. тр. по итогам Всерос. науч. конф. Екатеринбург, 2014. С.53-65.
5. Ильченко М.С. Коррупция как фактор воспроизводства трансформирующейся политической системы // Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции : сб. науч. тр. по итогам Всерос. науч. конф. Екатеринбург, 2014. С. 86-93.
6. Костогрызов П.И. Коррупция и антикоррупционная политика в латиноамериканских странах: современные вызовы и тенденции // Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции : сб. науч. тр. по итогам Всерос. науч. конф. Екатеринбург, 2014. С. 435-442
7. Мартьянов В.С. Институциональное противодействие коррупции: законодательный каркас и общественный контроль // Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции : сб. науч. тр. по итогам Всерос. науч. конф. Екатеринбург, 2014. С. 66-77.
8. Старцев Я.Ю. Функциональный анализ коррупции с позиции теории неформальных институтов // Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции : сб. науч. тр. по итогам Всерос. науч. конф. Екатеринбург, 2014. С. 78-85.
9. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М. : Прогресс-Традиция, 2004. 480 с.
10. Bautista O.D. El problema de la corrupción en América Latina y la incorporación de la ética para su solución // Espacios Públicos. Madrid, 2012. Año 15 (35). Р. 48-62.
11. Martínez Coral P. La corrupción en Colombia: necesidad de refundar las bases de la confianza social // Con-texto: Revista de derecho y economía. 2011. № 35. Р. 77-90.
12. QuirozA. W. Redes de alta corrupción en el Perú: poder y venalidad desde el virrey Amat a Montesinos // Revista de Indias. 2006. Vol. LXVI, № 236. Р. 237-248.
13. Ramírez López L., Sánchez Juárez I.L. Crecimiento económico, corrupción e instituciones en México // Nóesis. Revista de Ciencias Sociales y Humanidades. 2013. Vol. 22, № 43. Р. 105-133.
Pavel I. Kostogryzov, Candidate of History, Researcher, Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, Ekaterinburg. E-mail: [email protected]
CORRUPTION IN RUSSIA AND LATIN AMERICA: COMMON AND DISTINCTIVE FEATURES
Abstract: The article examines in a comparative perspective characteristics of corruption in Russia and Latin American countries, revealing their common and distinctive features. Based on the
phenomenon of the long-term sustainability and even relative economic success of some political systems with high levels of corruption, the author proposes to distinguish between the concepts of "corrupt government" and "corruption government". The conclusion is drawn that differences in the characteristics of both corruption and state politics towards it in Russia and Latin American countries result primarily from the different structure of society and the different place held by the institution of private property in the socio-economic and legal framework of two regions.
Keywords: corruption, anti-corruption politics, private property, civil society, state, Russia, Latin America.
