CC BY
22Коррупция как один из факторов влияния на формирование системы государственного управления в Кыргызстане
Мавлянов Э.К.
В статье рассмотрены проблемы становления государственного управления в Кыргызской Республике под негативным воздействием коррупции. Показано, какую роль сыграла коррумпированность аппарата государственного управления в республике с момента обретения независимости. Проведен анализ эффективности антикоррупционной борьбы после развала СССР.
Ключевые слова: Кыргызская Республика, Кыргызстан, Киргизия, государство, государственное управление, социология управления, коррупция
Mavlyanov E.K.
Corruption as one of the factors influencing the formation of the system of public administration in Kyrgyzstan
the article considers the problems of the formation of public administration in the Kyrgyz Republic under the negative impact of corruption. It is shown what role played the corruption of the apparatus of public administration in the country since independence. The analysis of the effectiveness of anti-corruption struggle after the collapse of the USSR was conducted. Key words: Kyrgyz Republic, Kyrgyzstan, the state, public administration, sociology of management, corruption
Наука управления в Кыргызской Республике при Советском Союзе развивалась самостоятельно и обособленно, не принимая во внимание опыт зарубежных стран. На протяжении нескольких десятков лет в стране действовала административно-командная система управления. Однако, создание собственной модели управления требует изучения зарубежной теории и практики управления, и в дальнейшем, применения лучших достижений в своей деятельности. Какой-либо одной теории управления, которая была бы универсальна для всех времен и народов, не существует, тем не менее, известны общие принципы управления. Они формируют американскую, японскую, немецкую системы управления с учетом определённых национальных ценностей и особенностей менталитета. При этом надо понимать, что нельзя просто так взять за основу одну из моделей государственного управления и применить ее на практике в другой стране, так как процесс формирования национальной модели управления непостоянен: он отвечает условиям и особенностям конкретного государства.
Для Кыргызстана характерно отсутствие собственных традиций государственного управления, использовался лишь советский опыт управления, который продолжает функционировать и в настоящее время, несмотря на попытки привнести много нового из опыта ведущих зарубежных стран. Особенно сильно препятствует развитию страны политика трайбализма и очень высокий уровень коррупции в стране, что тормозит формирование эффективной системы управления и общества в целом.
После обретения независимости в 1991 году Кыргызстан пережил два серьезных политичес-
ких потрясения - революции, которые серьезно повлияли на систему государственного управления.
Отсутствие компетентной и эффективной роли государства, а также действенных институциональных механизмов для проведения экономических реформ, являются наиболее существенными препятствиями на пути экономических и социальных преобразований. Ведь эффективность государственного управления во многом зависит от грамотных политических решений. Переход к рыночной экономике оказал значительное влияние на функции и структуры государственного управления. В этот период неоднократно трансформировалась структура правительства, какие-то министерства сливались с другими или же наоборот, получали статус самостоятельных комитетов и ведомств.
С осуществлением радикальных реформ в экономической и политической сферах государства, Кыргызстан столкнулся с рядом серьезных проблем, связанных с коррупцией как в государственных структурах, так и в бизнес-секторе. Это было вызвано поспешным и непродуманным переходом к новым рыночным отношениям, ускоренной приватизацией, которая была осуществлена со значительными нарушениями. В результате этого в руках незначительной части государственных чиновников сосредоточилась собственность государства. Коррупция стала неотъемлемой частью механизма государственного управления, а государственная служба послужила источником незаконных доходов. К тому же, Кыргызстан после развала Советского Союза практически полностью утратил систему подготовки и формирования кадров. Из системы управления выбыли сотни и тысячи профессионалов, придерживающихся определенных принципов, сотрудники перестали получать в должной мере профессиональную переподготовку.
Основными предпосылками коррупции в государственных органах явились следующие причины: кардинальное изменение экономического и общественно-политического устройства страны и неэффективность государственного управления, его несоответствие требованиям рыночной экономики. Опасность коррупции, особенно в органах государственной власти, чрезвычайно велика. Она подрывает авторитет государства, вызывает недоверие граждан к ис-
полнительной, законодательной, судебной властям, наносит ощутимый ущерб экономике в целом.
После распада СССР, в период становления независимого Кыргызстана система управления порождала такие явления как увеличение аппарата, введение новых уровней управления, создавая огромное число ненужных государственных структур. Коррупция в органах государственной власти и управления в основном проявляла себя в следующем: взяточничество, использование родственных связей, трайбализм, махинации с государственным имуществом, нецелевое использование государственного бюджета, уклонение от налогов.
Первый президент Кыргызстана А. Акаев начал борьбу с коррупцией в системе государственных органов изданием Указа «О мерах по организации борьбы с коррупцией в системе государственной службы Республики Кыргызстан» от 18 декабря 1992 года №3882. В 1997 г. была утверждена трехлетняя государственная программа по усилению борьбы против коррупции, которая в 2001 г. была продлена еще на три года. В эти же годы был образован Координационный совет по борьбе с преступностью и правонарушениями во главе с премьер-министром.
Несмотря на то, что в системе государственного управления были предприняты различные меры по борьбе с коррупцией, она оставалась типичным явлением для Кыргызстана. В 1999 году был введен институт статс-секретарей, который занимался вопросами подготовки и повышения квалификации государственных служащих и соблюдения госслужащими профессиональной этики. Однако принимаемые меры по борьбе с коррупцией в системе органов государственного управления во многом носили просто формальный характер и не были реализованы в полной мере. Ближайшее окружение президента А. Акаева взяло под контроль всю кадровую политику государства. Поэтому одной из главных причин революции, произошедшей в марте 2005 г., стала коррупция на всех уровнях власти.
После смены власти и прихода на пост нового президента К.Бакиева для решения проблемы коррупции была разработана Государственная стратегия борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике "О государственной стра-
тегии борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике" от 21июня 2005 года № 2511. Целью данной стратегии было выявление и устранение существующих условий для развития коррупции, а также организация эффективной борьбы с ней. Антикоррупционные меры в виде специально разработанного механизма ограничений должны были встраиваться в каждодневную работу государственных органов и регулярно ими выполняться. Также, 21 октября 2005 года Президентом Кыргызской Республики был подписан Указ «О безотлагательных мерах по борьбе с коррупцией», предусматривающий образование Национального агентства Кыргызской Республики по предупреждению коррупции и специального наблюдательного органа -Национального совета Кыргызской Республики по борьбе с коррупцией. Помимо этого был сформирован Центр тестирования государственных служащих. Он должен был бороться с трайбализмом (местничеством) и взяточничеством при подборе кадров и обеспечивать подбор вакантных государственных должностей только лишь на конкурсной основе в соответствии с профессиональными качествами сотрудника. Однако, несмотря на принимаемые меры, К. Бакиев придерживался тех же принципов управления, которыми в свое время руководствовался А. Акаев. Страной управлял семейный клан президента Бакиева. Всеми вопросами государственной важности, в том числе кадровыми, занимались сын президента Максим Бакиев и его брат Жаныш Бакиев. Государственная власть была тесно переплетена с криминальными группировками и лидерами организованных преступных группировок, что представляло огромную угрозу для страны и общества.
После выборов на второй срок в 2009 г. К. Бакиев, выступая на заседании парламента Кыргызской Республики, бессовестно подчеркивал, что «коррупция являлась самым серьезным препятствием на пути экономического роста и развития, способным поставить под угрозу любые преобразования, что и на сегодняшний день коррупцией в той или иной мере поражены все ветви государственной власти и управления». Мнимая борьба власти с коррупцией снова выражается в пустых обещаниях и высоких лозунгах. Социально-экономические и политические реформы в республике сопровождались отсутствием четкой системы государственного управ-
ления. Коррумпированность и криминализация в высших эшелонах государственной власти достигла своего пика и привела к новой апрельской революции 2010 года и свержению семей-но-кланового режима Бакиева народом Кыргызстана.
Таким образом, даже при создании самостоятельного антикоррупционного государственного органа и принятии программ и законов по борьбе с коррупцией, не удалось реализовать эти меры на практике, так как сама власть и правящая элита были насквозь коррумпированы. Во времена правления Акаева и Бакиева борьба с коррупцией была только видимостью, а действия чиновников по ликвидации коррупции, к сожалению, оставались на бумаге. Руководящие должности в государственные органы из года в год продавались, чиновники назначались не по профессиональным качествам, а по принадлежности к какому- либо из кланов.
После свержения в 2010 году режима Бакиева и принятия в июне 2010 года новой редакции Конституции Кыргызской Республики началась новая эпоха государственного управления в стране. Полномочия президента ограничивались путем введения новой системы управления - парламентско-президентской. Общество ожидало от нового руководства страны, что борьба с коррупцией наконец-то начнет давать результаты, начнутся новые социально-экономические и политические преобразования в республике. Но Постановлением Временного Правительства Кыргызской Республики от 12 июня 2010 года №78 в целях оптимизации структуры органов государственного управления Агентство по предупреждению коррупции при Государственной кадровой службе Кыргызской Республики было ликвидировано. Хотя именно коррумпированность государственной власти стала основной причиной двух народных революций 2005 и 2010 годов. Росту коррупции в период правления Временного Правительства в определенной степени поспособствовал Указ Президента переходного периода Кыргызской Республики Р. Отунбаевой «Об амнистии лиц, совершивших экономические преступления», освобождающий от уголовной ответственности лиц, совершивших преступления экономического или должностного характера, в случае возмещения государству нанесенного материального ущерба.
К сожалению, апрельская революция 2010 года и реорганизация в политической системе Республики не решили проблем коррупции. Возникла новая угроза деятельности государства, так как коррупция продолжала расти. После президентских выборов в декабре 2011 года, новый президент страны, А. Атамбаев обозначил одним из главных приоритетов работы органов государственной власти бескомпромиссную борьбу с коррупцией и создал Антикоррупционную службу Кыргызской Республики, в феврале 2012 года был подписан Указ «О государственной стратегии антикоррупционной политики Кыргызской Республики и мерах по противодействию коррупции», который стал программным документом антикоррупционной политики государства.
Для снижения уровня коррупции и уменьшения численности аппарата чиновников, руководство Кыргызстана реформировало систему административно-территориального устройства. В административном устройстве страны ранее существовало четыре уровня управления: центральный, областной, районный и муниципальный. После реформы был исключен областной уровень, что должно было сократить бюрократизм и проявления коррупции в государственном управлении.
После обретения независимости Кыргызстана состав политической элиты страны из года в год практически никак не менялся, многие из ее представителей, работая в управленческих структурах страны в качестве депутатов парламента и членов правительства, оставались безнаказанными, участвуя в расхищении народного имущества в течение многих лет. Практическая реализация антикоррупционной политики сталкивалась с глубокими проблемами внутри системы государственного управления и государственной службы, так как сформировавшаяся за два десятилетия продажа государственных должностей привела к серьезным изъянам в системе формирования государственных кадров. Государственные служащие воспринимают свои должностные обязанности как коммерческий товар. Именно это обстоятельство составляло суть коррупции, реально угрожающий адекватному и законному функционированию системы государственной власти и управления.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что борьба с коррупцией станет эффективной
только при взаимодействии государственных органов и гражданского общества. Необходимо постоянно противодействовать коррупции, а также совершенствовать механизмы этого противодействия. Предыдущие стратегии по борьбе с коррупцией не были реализованы, так как отсутствовала реальная политическая воля глав государства и политической элиты бороться с коррупцией. Передел государственных полномочий между ветвями власти оказывает негативное влияние на процесс выработки согласованной антикоррупционной политики. В политической системе Кыргызской Республики наибольшее распространение коррупции наблюдается в системе государственной власти и управления. Коррупция с высшего уровня власти спускается вниз, поэтому требуется борьба в первую очередь с коррупцией в высших эшелонах власти. В настоящее время при выявлении коррумпированности министра, губернатора или другого чиновника, их высокие связи позволяют избежать ответственности, поэтому при разработке стратегии и плана действий по борьбе с коррупцией необходимы постановка более жестких и конкретных задач.
Борьба с коррупцией может быть успешной, если в ней участвует все общество и в том случае, если проводимая политика поддерживается гражданами, ведь успех антикоррупционной стратегии возможен только на почве взаимного сотрудничества государственных органов, международных организаций и общественности. Принимая во внимание менталитет и традиции кыргызского народа, надо отметить, что сражаться с коррупцией после двух десятков лет безуспешной борьбы, будет очень и очень сложно. Необходимо распространить жесткие ограничения и запреты, на лиц, занимающих государственные должности, на органы государственной власти и органы местного самоуправления. Система государственного управления прочно ассоциируется в глазах народа с понятием «коррупция». Собственно, в системе управления заключается существующий сегодня провал большинства предпринятых реформ.
В работе органов государственной власти основной проблемой является недобросовестное исполнение своих задач и функций, неумение овладевать новыми направлениями деятельности. Система государственной службы не справляется с задачей восполнения необходи-
мыми кадрами. Организация государственного управления не является целостным механизмом. Государственные учреждения, как правило, преследуют узкие интересы своего ведомства в ущерб интересам государства. Не работает механизм учета мнения общества при подготовке и принятии государственных решений. Данная ситуация требует создания и внедрения такой модели государственного управления, которая бы служила своим гражданам и обеспечивала эффективные механизмы контроля гражданского общества над властью.
Серьезная борьба с коррупцией началась относительно не так давно - в последние несколько лет. За годы своей независимости Кыргызская Республика постоянно предпринимала меры по ликвидации коррупции, но вряд ли это можно было назвать борьбой. Скорее, это была некая фикция. В 2013 году вышел указ Президента Кыргызской Республики о борьбе с коррупцией как с системным явлением. В этом указе впервые дается определение политической коррупции. Коррупционные преступления по сути представляют собой атаку на закон, попытки его обойти или игнорировать. После того, как Совет Обороны стал главным органом по контролю исполнения государственной стратегии антикоррупционной политики, можно отметить улучшение контроля за реализацией антикоррупционной политики государственными органами.
Коррупция представляет собой многоуровневое явление и добиться стабильных результатов за непродолжительный промежуток времени невозможно. Изменить систему могут только реформы. Немаловажно, что правительство видит устранение коррупции в качестве одной из важных задач на пути дальнейшего развития государства. Политическая воля - это центральный элемент в этой борьбе. По итогам 2017 года Кыргызстан оказался на 135-м месте из 176 стран в рейтинге восприятия коррупции, составленном международной организацией Transparency International.
До реальных изменений предстоит пройти немалый путь. Пока что идет борьба с последствиями коррупции, а не с порождающими её причинами. Необходимо четко осознать, что коррупция является отражением эффективности системы государственного управления. Чем более эффективна эта система, тем меньше условий для развития коррупции. Поэтому самый результа-
тивный метод борьбы с ней - это становление и развитие эффективного механизма государственного управления. Нужны всеобъемлющие реформы. В первую очередь - судебная реформа. Без реформ в судебной системе нельзя говорить об успехе в борьбе с коррупцией. Разумеется, нужны реформы и по другим направлениям. Они должны также затронуть аппарат исполнительной власти. Важной составляющей антикоррупционных мер является экономический рост, который позволит своевременно и в нужных объемах наполнить бюджет и повысить зарплату госчиновников, снижая при этом коррупционные риски. Коррупция сигнализирует о том, что имеются несовершенства и дефекты в социальных институтах, особенно в институте государственного управления. Поэтому нужно постоянно проводить мониторинг коррупции.
Залогом успешного осуществления реформ также является не только политическая воля, но и жесткий контроль. Одним из составных элементов борьбы с коррупцией является и такой важный фактор, как вовлеченность и содействие населения. Без изменения сформировавшихся у граждан стереотипов, эта борьба вряд ли увенчается успехом.
Литература
1. Сыдыкова Л.Ч., Сулайманова Н.Н. Коррупция в Кыргызской Республике и ее предупреждение // Бишкек: изд-во КРСУ, -2016, с.: 297
2. Государственная стратегия антикоррупционной политики Кыргызской Республики от 2 февраля 2012 года № 26
3. Закон Кыргызской Республики «О противодействии коррупции» от 8 августа 2012 года №153
4. Аминов Д.И., Гладких В.И., Соловьев К.С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления, - М., - 2002
5. Келишова К., Насыров А., Сырдыбаев С. и др. Исследование «Коррупция в Кыргызстане: масштабы, причины и возможности снижения»/ / проект CAI Consulting Бишкек, - 2014.
6. Указ Президента Кыргызской Республики «О мерах по устранению причин политической и системной коррупции» от 12 ноября 2013 г. № 215
7. Атаканов Н.А. Коррупция как фактор противодействия модернизации системы государственного управления в Киргизии // Вестник московского университета МВД России, - 2009, - № 7, с.: 111-115
