CC BY
201
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО И ИНОСТРАННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
КОРРУПЦИЯ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ КРИЗИС НА УКРАИНЕ
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2014.1.7
Иванов Алексей Анатольевич, магистр юриспруденции Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: alexnika3@gmail.com.
Богун Иван Михайлович, бакалавр юриспруденции Национальной юридической академии Украины им. Ярослава Мудрого.
Аннотация. В статье рассмотренывопросы коррупции и политического кризиса
на Украине, в рамках докладов международных организаций, оценивающих уровень коррупции и предпринимательский климат во всем мире, были проанализированы страны Европейского и Таможенного союзов, дана оценка политического кризиса на Украине.
Ключевые слова: коррупция, Украина, политика, страны Европейского союза, страны Таможенного союза, законодательство, кризис.
Коррупция власти, охватившая своими щупальцами все сферы государственного управления, затронув все ветви государственной власти, является одной из основных причин политического кризиса на Украине. Можно только предположить, как отреагировало бы общество Украины на отказ от евроинтеграции и изменение вектора в сторону Таможенного союза, при условии четкого соблюдения в государстве конституционных прав, свобод и гарантий, работы независимых судов, эффективной борьбы с коррупцией (а не создании видимости этой борьбы), при здоровом предпринимательском климате, антикоррупционной внешней и внутренней политике?! А может быть, государства, скрепленные узами таможенных договоренностей, могут похвастаться здоровой, транспарентной экономикой или отсутствием глобальной коррупции? На наш взгляд, отказ от подписания Украиной соглашения об ассоциации с Евросоюзом - это только повод! Такие
выводы можно сделать после анализа сложившейся ситуации в государстве, после прихода к власти Януковича в 2010 году, опираясь на аналитические и статистические данные, полученные как в самой Украине, так и за ее приделами. Были проанализированы доклады международных организаций, оценивающих как уровень коррупции, антикоррупционную политику, так и условия развития предпринимательства, во всем мире. Для сравнения были исследованы государства и республики, входящие как в Таможенный союз Евразийского экономического сообщества, так и государства, входящие в Европейский союз (ЕС). Диапазон исследования - 2009—2013 гг.
Международные оценки
По данным неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру «Трансперенси Интернешнл» в рамках ежегодных докладов ИВК1 (Индекс восприятия коррупции), Украина за последние 5 лет находится в состоянии твердой стагнации. Так, в ежегодном отчете за 2012 год эксперты заявили: Украина — худшая страна в Европе по уровню коррупции. Из 174 стран только 144-е место, ниже нет ни одной европейской страны.
Индекс составляется международными экспертами, включающими в себя финансовые и правозащитные организации, на основе данных опросов, проведенных среди разных слоев населения по всему миру. На основе этой информации страны ранжируются по рейтингу и государство, лидирующее в данном рейтинге, имеет наилучшие показатели в Индексе восприятия коррупции (ИВК) за исследуемый год. На рис. 1 приведены рейтинговые позиции Украины и государств, входящих в Таможенный союз (Россия, Беларусь, Казахстан).
(Украина, Россия, Беларусь, Казахстан)
1 Индекс Восприятия Коррупции // Трансперенси Интернешнл Россия: Центр антикоррупционных исследований и инициатив. — URL: http://www.transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii.
Из данной диаграммы видно, что рейтинговые показатели в Индексе восприятия коррупции в странах Таможенного союза и Украины, во-первых, схожи, а во-вторых, очень низкие. К первой сотне стран, лидирующих в данном рейтинге, смог приблизиться только Казахстан в 2010 году (заняв 105-е место), и то ненадолго, так как в 2011 году опустился на 120-е место, а в 2013 году и вовсе провалился на 140-е место и практически сравнялся при этом с Украиной (144-е место). Положительная динамика прослеживается у России, которая со 146-го места в 2009 году переместилась на 127-е место в 2013 году.
На рис. 2 приведены рейтинговые показатели некоторых стран (Германия, Франция, Италия, Нидерланды), входящих в Европейский союз (ЕС). Эти страны были выбраны из 28 стран, входящих на сегодняшний день в Европейский союз по некоторым признакам. Во-первых, они входят в число первых шести стран, составляющих изначально фундамент Европейского союза. Во-вторых, это крупные страны, со сложившейся геополитикой и экономикой, имеющие население, превышающее 15 миллионов человек.
Рис. 2. Индекс восприятия коррупции с 2009 по 2013 г (Германия, Франция, Италия, Нидерланды)
Из данного рисунка видно, что страны, входящие в состав Европейского союза, твердо закрепились в лидирующей тридцатки мировых держав с положительным Индексом восприятия коррупции. Исключение составляет Италия, которая по результатам последних лет не может перейти рубеж 60го места.
Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО)1 - международная организация, созданная при Совете Европы в 1999 году. Целью данной организации является оказание помощи и поддержки странам - участницам
1 Совет Европы. - URL: http://www.coe.ru/main/agreement/greco/.
в борьбе с коррупцией путем установки антикоррупционных стандартов в области правового регулирования, используя наиболее рациональные методы, подходящие к данному государству. Группа состоит из 49 государств, Украина вошла в состав данной организации в 2006 году.
Мониторинг украинского законодательства в области борьбы с коррупцией был начат в начале 2007 года. Приоритетными задачами экспертов ГРЕКО стали: оценка мер, предпринимаемых украинскими властями для декриминализации коррупционных деяний, прозрачность финансирования политических партий, а также соответствие национального законодательства требованиям Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» от 27 января 1999 года1. В заключительном отчете ГРЕКО были даны положительные оценки по направлению установления уголовной ответственности за коррупционные правонарушения, в том числе за незаконное обогащение. Были даны 7 рекомендаций в сфере криминализации коррупционных деяний и 9 рекомендаций, касающихся вопросов прозрачности финансирования политических партий. Украине было предложено проинформировать ГРЕКО о реализации предоставленных рекомендаций в апреле 2013 года.
По итогам доклада экспертов ГРЕКО за 2013 год2 можно сделать следующие выводы: даны положительные оценки по работе в области модернизации Уголовного кодекса, раздела XVII, который в 2011 году был изменен на «Преступления в сфере служебной деятельности и профессиональной деятельности, связанной с предоставлением публичных услуг», раньше данный раздел назывался «Преступления в сфере служебной деятельности». В частности, были отмечены статьи 368 УК «Принятие предложения, обещания или получения неправомерной выгоды должностным лицом» и 369 УК «Предложение или предоставление неправомерной выгод должностному лицу». Данные статьи регулируют область коррупционных преступлений, совершаемых должностными лицами, а также лицами, подталкивающими их на преступление.
Хочется отметить, что из 16 рекомендаций, данных ГРЕКО в 2007 году, только 3 реализованы Украиной полностью, 7 рекомендаций были реализованы частично, остальные 6 рекомендаций не были реализованы в принципе. Вердикт: правовая реформа Украины в области борьбы с коррупцией прошла частично и удовлетворительно.
Также нами были проанализированы ежегодные доклады группы Всемирного банка «Ведение бизнеса» с 2009 по 2013 г.3 Доклады представляют собой ежегодные исследования развивающихся стран мира, оценивающие простоту осуществления предпринимательской деятельности, затрагивающие ключевые аспекты их ежегодного цикла. Высокая позиция в индексе легкости ведения бизнеса означает, что регуляторный климат
1 Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999) // Консультант-плюс. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=121544.
2 Compliance Report on Ukraine. - URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/ round3/GrecoRC3(2013)14_Ukraine_EN.pdf.
3 Ведение бизнеса - 2013: разумный подход к регулированию деятельности малых и средних предприятий // Doing Business: оценка бизнес регулирования. - URL: http://russian.doingbusiness. org/reports/global-reports/doing-business-2013.
благоприятствует ведению бизнеса. Важным критерием в оценке является нормативно-правовая база, регулирующая предпринимательскую деятельность. Доклад «Ведение бизнеса 2013» назывался «Разумный подход к регулированию деятельности малых и средних предприятий», что говорит о важности изучения именно этого сектора предпринимательства, и в его анализ вошли 185 стран мира.
Мы не случайно выбрали анализ предпринимательского климата в исследуемых государствах. Во-первых, экономическим фундаментом любого развитого государства является именно предпринимательство, и характерным примером данного факта является его вклад в ВВП страны. Для примера, доля малого и среднего предпринимательства в ВВП страны в странах ЕС колеблется от 50% и выше (Германия, Франция, Италия). К сожалению, такими показателями Украина и страны Таможенного союза похвастаться не могут (Украина, по разным оценкам, 10-12%, Россия и Казахстан - 15-20%, Беларусь - 25-30%). Во-вторых, государства с высокими показателями антикоррупционной политики имеют, как правило, комфортный предпринимательский климат, а это говорит уже об определенного рода закономерности: низкая коррупция - комфортное предпринимательство и развитие экономики. На рис. 3 представлена Украина в сравнении со странами Таможенного союза в рамках докладов «Ведение бизнеса».
Рис. 3. Рейтинговые показатели «Ведение бизнеса» с 2009 по 2013 г (Украина, Россия, Беларусь, Казахстан)
На рис. 3 отчетливо видно, что Украина имеет наихудшее расположение в рейтинговых показателях и только в 2013 году смогла перейти рубеж 140-го места. Наиболее положительные показатели в данной группе у Казахстана и Беларусии, они обосновались в последние годы на отметках между 40-м и 60-м местами соответственно.
На рис. 4 мы рассмотрим те же страны Европейского союза, которые были представлены в рамках докладов ИВК на рис. 2.
(Германия, Франция, Италия, Нидерланды)
Все страны на рис. 4, за исключением Италии (на рис. 2 у Италии были тоже наихудшие показатели), имеют стабильно-положительную тенденцию и входят в число лучших 30 стран в мире с комфортным предпринимательским климатом.
Антикоррупционная политика и правовое регулирование противодействия коррупции на Украине
Первым международно-правовым актом, направленным на борьбу с коррупцией, можно считать «Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции»1. Данный документ был принят 2003 году и состоит из 8 глав, объединяющих 71 статью. Хочется отметить, что Украина ратифицировала вышеназванную «Конвенцию ООН» Законом Украины «О ратификации Конвенции ООН против коррупции» в 2006 году и имплементация ее положений в национальное законодательство стало приоритетной задачей. С целью приведения законодательства Украины в соответствие с международными требованиями парламентариями разработан «Антикоррупционный пакет законопроектов», включающий в себя проекты законов Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения». Все законопроекты прошли экспертизу специалистов Совета Европы.
1 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Организация Объединенных Наций. - URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml.
Законодательство Украины по предупреждению и противодействию
коррупции
Основным нормативно-правовым актом, регулирующим данную сферу деятельности, является «Национальная антикоррупционная стратегия на 2011-2015 гг», соответствующий Указ Президента Украины под № 1001 был подписан 21 октября 2011 года. Приоритетной задачей Стратегии является снижение уровня коррупции путем устранения предпосылок ее возникновения, а также использование превентивных мер при коррупционных угрозах, основанных на законности и нетерпимости общества к данному проявлению.
Правовую основу антикоррупционной политики и правового регулирования противодействия коррупции составил Закон Украины под №3206^1 от 07.04.2011 г. «О принципах предотвращения и противодействия коррупции»1. Данный Закон состоит из VII разделов, включающих в себя 33 статьи и заключительные положения. В частности, в статье 1 даются определения коррупции, коррупционному правонарушению, конфликту интересов, а также неправомерной выгоды. В статье 2 говорится о законодательстве в сфере предотвращения и противодействия коррупции, учитывается и международное сотрудничество в области борьбы с коррупцией, закрепленное подписанием Украиной международных договоров и соглашений. В статье 4 дается подробный список субъектов ответственности за коррупционные правонарушения. Статья 13 называется «Кодексы поведения», в ней указываются не только государственные служащие, но и предприниматели. Особого внимания заслуживает статья 15 «Антикоррупционная экспертиза проектов нормативно-правовых актов», так как в данном случае можно провести аналогию с российским законодательством, в частности с Федеральным Законом от 17.07.2009 №172-ФЗ«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
В связи с принятием данного закона в законодательство Украины был внесен ряд изменений, коснувшихся как Уголовного кодекса Украины, так и Кодекса Украины об административных правонарушениях, соответствующий нормативно-правовой акт был принят - закон № 4711^1 «О внесении изменений в некоторые Законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины «О принципах предупреждения и противодействия коррупции».
17 мая в 2012 г. Верховной Радой Украины принят Закон Украины «О правилах этического поведения» № 4722^1. Фундаментом данного нормативно-правового акта являются положения Кодекса поведения государственных служащих стран Совета Европы, где данные правовые нормы закреплены законодательно.
18 апреля 2013 г. Верховной Радой Украины принят Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно приведения национального законодательства в соответствие
1 Закон Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» от 07.04.2011 № 3206-УІ // Kodeksy.com.ua. - URL: http://kodeksy.com.ua/ka/o_prmcipah_predotvrawemjaj_pro-tivodejstvija_korrupcii.htm.
со стандартами Криминальной конвенции о борьбе с коррупцией» (№ 221-VII). Данным законом реализуются рекомендации международных организаций в области противодействия коррупции.
Это основные законы, регулирующие противодействие коррупции на Украине. В своем исследовании мы не касались подзаконных нормативноправовых актов, вытекающих из данных норм права. Налицо обширная нормативно-правовая база по предупреждению и противодействию коррупции, которой могут позавидовать европейские государства, успешно противодействующие коррупции.
Статистические данные о предотвращении и противодействии
коррупции
В ежегодном отчете Министерства юстиции Украины по предотвращению и противодействии коррупции за 2012 год1 можно наблюдать следующую картину:
- 83% населения Украины считают факт дачи взятки нормальным явлением;
- 53% граждан сталкивались с коррупцией в государственных и коммунальных учебных заведениях.
В 2011 году органами прокуратуры и МВД было выявлено около 17 000 должностных преступлений, что 25% больше, чем в 2010 году. Самым распространённым из них является взяточничество.
При получении различных услуг с фактами коррупции сталкивается большинство граждан:
- в медицинских учреждениях - 60,3% (в 2002 году - 54,2%);
- таможня - 42,1% (в 2002 году - 38,6%);
- устройство на государственную службу - 36,2% (в 2002 году - 31%);
- социальные выплаты - 20,4% (в 2002 году - 16,3%);
- в судах - 12%.
За совершение коррупционных преступлений привлечено к ответственности 1330 человек. Из них 624 являются местными чиновниками, 385 человек относятся к категории сотрудников органов внутренних дел.
Тотальная коррупция власти
В данном аспекте формат статьи не позволяет нам в полном объеме охватить масштабы коррупции. Поэтому мы решили остановиться на ключевых, на наш взгляд, моментах и эпизодах, использовав при этом максимально сжатый формат.
Из заявления министра юстиции Украины Павла Петренко2: Государственный бюджет Украины из-за коррупции прежней власти только в 2013 г. недополучил около 300 млрд грн. ($27 млрд) доходов.
Номинальный ВВП Украины по итогам 2013 г. составил 1 трлн 455 млрд. грн., а доходы государственного бюджета - 339,2 млрд грн. Таким образом, Минюст оценил коррупционные потери бюджета Украины в 21% ВВП, или 88% бюджета.
По данным «Рейтинга тендерных чемпионов», созданного «Forbes-
1 Проект річного звіту про реалізацію в Україні Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» // Міністерство юстиції України. - URL: http://www.minjust.gov.ua/43275.
2 Минюст Украины: в 2013 г. из-за коррупции власти бюджет потерял около $27 млрд // РБК. -URL: http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20140401151517.shtml.
Украина», структуры Александра Януковича (старший сын Виктора Януковича) за два последних года получили от государства на конкурсной основе 62,5 млрд гривен (261,6 млрд рублей). Сюда входят угольная промышленность, железные дороги, строительство и энергетика.
Параллельно его банк (он является 100%-ным владельцем «Всеукраинского банка развития») имеет мощную динамику развития, и на начало 2013 года его активы выросли на 750%. Состояние «Януковича старшего» оценивается в 510 млн долл. А ведь до прихода в качестве президента своего отца этот человек был скромным донецким стоматологом и ничем выдающимся не отличался. Не налицо ли конфликт интересов и элитарная коррупция?
В 2011 году Украину потряс крупный коррупционный скандал. Государственная компания «Черноморнефтегаз» покупает у британской фирмы-посредника буровую платформу за 400 млн долл. После поверхностных экспертных и журналистских расследований1 выяснился резонансный факт - стоимость этой платформы на заводе-производителе
- 250 млн долл. Откат составил 150 млн долл., а это 60% от номинальной стоимости продукции. Эксперты уверенны в том, что одному министру энергетики Юрию Бойко провернуть такого рода операцию без поддержки президента Януковича было бы невозможно. А как же правовое регулирование государственных закупок? Двойные стандарты?
О незаконной приватизации объектов различного назначения (заводы, фабрики, порты) в эпоху правления Януковича можно написать множество научных статей и трудов. Мы остановимся на «приватизации» тех объектов, где их хозяин мог отдохнуть, выкроив при этом минутку свободного от столь напряженного рабочего графика времени, принять друзей, поохотиться или просто подумать о будущем Украины.
К сомнительной приватизации «владений Януковича» можно отнести:
- Резиденцию «Межигорье». Владения, разместившиеся в лесном массиве площадью 137 га, имеющее зоопарк с различными животными, искусственное озеро и гараж на 70 единиц техники. В 2010 году на трассе, ведущей к резиденции, был уложен асфальт, это обошлось казне Украины 50 млн грв., практически столько, сколько было потрачено на ремонт всех дорог в Киеве в том же 2010 году. Хочется отметить, что с 1935 по 2007 г данный объект являлся государственной правительственной резиденцией.
- Базу отдыха «Мыс Айя». Представляет собой четырехэтажный дом с номерным фондом на 86 апартаментов, а также комплекс из 45 деревянных коттеджей, расположенных на Южном берегу Крыма. База соседствует с лесным заказником и имеет собственный пляж на побережье. Сомнительная приватизация прошла в 2007 году, после реконструкции базы из бюджетных средств, через Фонд госимущества Украины. В сделке фигурировали 800 тыс. долл., и кроме недвижимости под приватизацию угодил парк в 3,5 га.
- Охотничье угодье «Сухолучье». Охотничье угодье создано в 1967 г. Общая площадь - 37,9 га, в том числе покрытая лесом - 17,4 га,
1 Николов Ю., Шалайский А. Вышка для Бойко // ZN.UA. - URL: http://gazeta.zn.ua/POLITICS/ vyshka_dlya_boyko.html.
занято водными угодьями 9 га. В 2007 году данный заповедник был взят в долгосрочную арену семьей Януковича и на данный момент, по плану новых хозяев, частично огорожен рвом (ширина рва 7 м, глубина 5 м), наверное, от посягательств на частную жизнь слуг народа.
- «Чайный дом Януковича» - именно так называют в простонародье четырехэтажный дворец, сравнимый по красоте внутренних и внешних убранств с дворцом восточного шейха. Расположен данный объект на территории санатория «Черноморский» на берегу моря, в 7 км от Ялты, в живописном парке с эксклюзивными дизайнами и виноградником, площадью 6,5 га. «Приватизирован» санаторий был сразу после оранжевой революции и формально оформлен на юридическое лицо «Дельфин 2001». По другой информации, юридически к объекту имеет отношение близкий друг Януковича Антон Пригодский1.
Все вышеперечисленные объекты фигурировали в многочисленных уголовных делах, связанных с незаконной приватизацией и мошенничеством, и при неоспоримых доказательствах и фактах, объективных решений суда вынесено не было, а в большинстве случаев дела до суда и вовсе не доходили. Связано это в первую очередь с коррупцией в законодательной и судебной власти и с тем, что в данных уголовных процессах фигурируют люди, занимающие самые высокие посты и должности в государстве. На сегодняшний день следствия по «приватизированным» объектам возобновлены, и будем надеяться на справедливые и объективные судебные разбирательства.
Выводы
Ключевую роль политического кризиса на Украине сыграла тотальная коррупция власти, метастазировав при этом все ветви государственного управления. Конфликт интересов в области государственных закупок, астрономические откаты бюджетных средств, умелая «приватизация» принадлежавших раньше государству объектов различного назначения стали для Украины обыденном явлением - и это при экономическом кризисе государства? Нормативно-правовая база, регулирующая область противодействия коррупции, приближена к европейским стандартам, но работает она избирательно, а где-то и вовсе не работает. По международным стандартам в области оценки коррупции и предпринимательского климата в мире, украинские рейтинговые показатели приближены к странам Таможенного союза и сильно отстают от изучаемых стран Европейского союза. Страны ЕС показывают топовые результаты во всех рейтинговых показателях, этому способствует четкое, независимое друг от друга разделение ветвей власти, независимая судебная система, исключение двойных стандартов в вопросах правосудия, удобный предпринимательский климат и антикоррупционная политика. Стремиться надо всегда к лучшему.
Библиографический список
1. Ведение бизнеса - 2013: разумный подход к регулированию деятельности малых и средних предприятий // DOING BUSINESS: оценка
1 Чивокуня В. З життя біло-блакитної еліти: маєток Януковича-Пригодського // Українська правда. - URL: http://www.pravda.com.Ua/articles/2007/07/3/3253561/.
бизнес регулирования. - URL: http://russian.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2013.
2. Закон Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» от 07.04.2011 № 3206-VI // Kodeksy.com.ua. - URL: http://kodeksy. com.ua/ka/o_principah_predotvrawenija_i_protivodejstvija_korrupcii.htm.
3. Индекс восприятия коррупции // Трансперенси Интернешнл Россия: Центр антикоррупционных исследований и инициатив. - URL: http://www. transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii.
4. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г Страсбурге 27.01.1999) // Консультант-плюс. - URL: http://base.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=121544.
5. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Организация Объединенных Наций. - URL: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/corruption.shtml.
6. Минюст Украины: в 2013 г. из-за коррупции власти бюджет потерял около $27 млрд // РБК. - URL: http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20140401151517. shtml.
7. Николов Ю., Шалайский А. Вышка для Бойко // ZN,UA. - URL; http:// gazeta.zn.ua/POLITICS/vyshka_dlya_boyko.html.
8. Проект річного звіту про реалізацію в Україні Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» // Міністерство юстиції України. - URL: http://www.minjust. gov.ua/43275.
9. Совет Европы. - URL: http://www.coe.ru/main/agreement/greco/.
10. Чивокуня В. З життя біло-блакитної еліти: маєток Януковича-Пригодського // Українська правда. - URL: http://www.pravda.com.ua/ articles/2007/07/3/3253561/.
11. Compliance Report on Ukraine. - URL: http://www.coe.int/t/dghl/ monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)14_Ukraine_EN.pdf.
