CC BY
370
КОРРУПЦИОННЫЕ СХЕМЫ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ КАК УГРОЗА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. П. ЮХАЧЕВ
В данной статье предпринята попытка рассмотрения коррупционных проявлений при реализации отдельных направлений приоритетных национальных проектов в нескольких регионах России.
Ключевые слова: коррупция, экономическая безопасность, национальные проекты.
Приоритетные национальные проекты (далее -ПНП), которые были провозглашены и начали успешно реализовываться в период правления Президента России В. В. Путина, являлись формой государственного вмешательства в решение социально-экономических проблем развития отечественной цивилизации. Политическая воля руководства страны, четкая организация стратегического планирования и оценки экономической ситуации позволили сконцентрировать финансовые ресурсы на важнейших направлениях экономической модернизации Российской Федерации и решении важнейших социальных задач в области продовольственной безопасности, здравоохранения, образования, решения жилищной проблемы и др. Предварительные итоги реализации национальных проектов демонстрируют не только успешность реализации намеченных замыслов, но результаты устойчивого развития российской экономики, роста доверия населения к власти. Все же, изучение такого многоаспектного явления, как коррупция показывает, что некоторые финансовые потоки и государственные закупки и заказы по реализации национальных проектов не могли не вызвать попыток использовать государственные ресурсы в корыстных целях представителями бюрократического аппарата в регионах России.
Попытка рассмотрения коррупционных проявлений при реализации отдельных направлений приоритетных национальных проектов в нескольких регионах России носит дискуссионный характер, а полная картина экономической компоненты национальных проектов станет очевидной лишь по итогам их завершения. В тоже время, вне всякого сомнения, коррупционные схемы и попытки увести в «тень» часть ресурсов государственного
вмешательства в экономическое развитие регионов наносят ущерб безопасности Российской Федерации и способны скомпрометировать сбалансированную и продуманную политику властей в модернизирующейся России.
Одним из фундаментальных положений, задуманных ПНП, являлась их идеологическая направленность, т. е. понимание того, что они должны развиваться как неотъемлемая часть стратегического видения будущего России. Не случайно, ПНП рассматривались как пилотная идея в поиске и создании механизмов формирования экономической безопасности России. Опыт их реализации имеет огромное значение.
Идеологический фундамент нацпроектов фактически был обозначен в действующей Конституции РФ, где наше государство определено как «социальное». Не случайно, конструкция ПНП состояла в том числе в: консолидации различных общественных групп, уменьшении социального и регионального разрыва, достигшего критических величин. В геостратегическом отношении цель ПНП была сформулирована как сохранение и повышение конкурентоспособности нашей страны в условиях нарастания глобального конфликтного потенциала. По сути, речь шла об уходе от модели сырьевой экономики к «экономике знаний», единственно способной обеспечить безопасность и дальнейшее развитие России.
В первый президентский срок В. В. Путина стали разрабатываться основы стратегического планирования, а в сентябре 2005 г. была сформулирована идея приоритетных национальных проектов. Уже на первой стадии реализации ПНП стала заметна «увязка» ПНП с общим социальноэкономическим курсом правительства. Это был
проект, предназначенный дать знак, сигнал элите, обществу и бизнесу о главных приоритетах развития - образование, здравоохранение, строительство жилья, развитие сельского хозяйства. Фактически реализация ПНП должна была дать дополнительный социально-политический импульс развитию российской государственности: концентрируя усилия на росте доходов в отраслях, где преобладают бюджетники - представители креативного класса, государство одновременно решало не только социальную задачу, но и формировало современную экономику и гражданское общество. России было необходимо отказаться от инерционной модели развития, ориентированной на сохранение макроэкономической стабильности, даже в ущерб задачам развития. По сути, речь шла об отходе от устаревшей модели развития, необходимости изменения структуры бюджета как федерального, так и консолидированного в пользу отраслей, определяющих развитие экономики знаний и творческого потенциала нации. Таким образом, ПНП есть первый в постсоветское время опыт стратегического планирования в социально-экономической области. И потому отдельные просчеты и неудачи в реализации ПНП ни в коем случае не должны стать поводом для отказа от этого стратегического курса - единственно возможного в условиях XXI в.
За прошедшие годы термин «национальный проект» прочно вошел в повседневную жизнь россиян, стал неотъемлемой частью госуправле-ния. Государство демонстрирует способность, хотя и весьма ограниченную, доработки, совершенствования первоначальных замыслов, исправления совершенных ошибок, - и это позволяет говорить о направлениях необходимого для модернизации страны развития национальных проектов в качестве инструментов управления обществом. Вместе с тем, не вызывает сомнения недостаточность нацпроектов в их сложившемся виде. И дело не только в слабом финансовом контроле и сомнительности, а то и неадекватности одних мер и фиктивности других (которые были предусмотрены и без нацпроектов), но и в коррупционной составляющей реализации национальных проектов в отдельных регионах России [8].
Приоритетные национальные проекты - новый для России инструмент управления, позволяющий сконцентрировать ресурсы государства, бизнеса и общества на наиболее значимых для страны направлениях, требует новых подходов к своей реализации. Одним из них является мониторинг проекта с использованием массовых социологических и экспертных опросов. Это дает
возможность, во-первых, дополнить ведомственную и статистическую информацию о реализации проекта социологическими оценками; во-вторых, усилить обратную связь между органами управления и участниками проекта; в-третьих, провести дополнительную информационную кампанию среди его потенциальных участников; в-
четвертых, выявить новые риски и проблемы проекта и методы их решения. Но эти цели могут быть достигнуты лишь при достаточно широких объемах и программе мониторинговых работ.
По мнению генерального директора Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) В. Федорова, национальные проекты -это наиболее интересная населению инициатива государства за последнее время. При этом уровень информированности людей о конкретном содержании нацпроектов не слишком высок. Больше всего знают о проекте «Качественное здравоохранение». Но хотя 72 % респондентов ВЦИОМа считают, что они, в общем и целом, понимают суть этого проекта, рассказать о его деталях не могут. В лучшем случае упоминают повышение зарплат врачам общей практики, закупку современного медицинского оборудования и планы строительства высокотехнологичных медицинских центров. На втором месте по уровню информированности - «Современное образование». 69 % россиян полагают, что знают кое-что об этом нацпроекте. Вспоминают при этом план строительства новых университетов и обещание улучшить материальную базу уже существующих вузов. 62 % наших сограждан в общем понятен смысл проекта «Доступное жилье», в рамках которого государство пообещало улучшить условия ипотеки и снизить цены на квартиры. Что касается проекта «Сельское хозяйство», то, хотя 60 % респондентов и считают, что его задача им относительно ясна, они не смогли сказать ничего конкретного о действиях, осуществляемых ради реализации этой программы. «Ждать от россиян хорошего знания сути и целей нацпроектов не стоит в принципе, - поясняет ситуацию господин Федоров. - За последние полтора десятилетия наши сограждане привыкли основное внимание уделять решению своих личных, а не общегосударственных задач. И улучшение качества жизни они так же привыкли связывать со своими собственными усилиями, а не с инициативами правительства. Поэтому и к нацпроектам они относятся с интересом, но и с большой долей скепсиса». В целом, по данным социологов ВЦИОМа, уровень информированности граждан о национальных проектах достаточно высокий. 56 % россиян знают о том,
что в стране запущены четыре нацпроекта, и кое-что знают об их сути. Еще 11 % считают себя хорошо разбирающимися в данном вопросе. Однако властям стоит опасаться того, что национальные проекты могут остаться сугубо телевизионными, глянцевыми - но «на земле» позитивного эффекта от них люди так и не почувствуют. «Населению постоянно рассказывают, каких успехов удалось добиться в деле реализации нацпроектов. Но если сами граждане при этом никаких позитивных изменений в своей жизни не ощущают, то ничего путного из этой истории выйти не может, - комментирует В. Федоров. - Властям следует добиваться, чтобы плоды реализации нацпроектов рядовой россиянин мог видеть в реальной жизни, а не только по телевизору. В противном случае уровень доверия государству только упадет» [6].
Необходимо учитывать, что в российских национальных проектах невозможно проявлять инициативу регионам, конкретным организациям, гражданам, их объединениям. Вся их возможная активность определяется решениями федеральных органов власти: Администрацией Президента РФ, Правительством РФ и профильными министерствами. В этом смысле реализация национальных проектов снижает их общественный статус: эти проекты не становятся проектами большинства или даже всего общества, а остаются проектами российской бюрократии, причем в основном федеральной, которой приходится вынуждать региональные администрации выделять финансы и организационные ресурсы для ведения собственных направлений в этих национальных проектах. Это происходит потому, что региональные администрации слабо мотивированы на участие в приоритетных национальных проектах, не склонны проявлять инициативу в их реализации.
Не склонны проявлять инициативу в реализации этих проектов и граждане. Большинство из них не ожидает от приоритетных национальных проектов решений своих проблем, но относится к ним в целом позитивно, поскольку уверено, что государство должно заниматься решениями социальных проблем. Для повышения уровня доверия и вовлечения граждан в реализацию приоритетных национальных проектов желательно бы вписывать информацию об этих проектах в контекст реальной жизни, связывать эти проекты с деятельностью не только чиновников, но и бизнесменов, и представителей общественных организаций [2].
Важно констатировать, что стратегическое значение для развития концепции ПНП имеет Совет при Президенте РФ Д. А. Медведеве по реали-
зации приоритетных национальных проектов и демографической политике. Он рассматривает концептуальные основы, цели и задачи приоритетных национальных проектов и демографической политики, определяет способы, формы и этапы их реализации. Совет проводит анализ практики реализации приоритетных национальных проектов, подготовку предложений по ее совершенствованию.
Финансирование национальных проектов остается сегодня одним из приоритетов при подготовке новой редакции федерального бюджета на текущий год. Так, Председатель Правительства РФ В. В. Путин подтвердил эту позицию исполнительной власти 25 февраля 2009 г. на заседании президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. Этому принципу должны следовать и региональные власти при внесении изменений в региональные и муниципальные бюджеты. «Это необходимо сделать потому, что нацпроекты показали свою востребованность, экономическую и социальную эффективность, - подчеркнул В. В. Путин. - Было бы ошибкой растратить сделанные заделы» [9].
В 2009 г. не только будет продолжена работа по ранее намеченным направлениям национальных проектов, но появится ряд новых.
По мнению представителей Счетной палаты РФ, в ряде субъектов РФ отмечались трудности с освоением школами выделенных средств из-за позднего перечисления средств на банковские счета, длительности процедур закупок через конкурсные комиссии, а также неподготовленности производителей и поставщиков к массовым закупкам школьного инвентаря. Проведенный нами анализ эффективности использования бюджетных средств на закупку медицинского оборудования в рамках национального проекта «Здоровье» показал, что без проведения конкурсных торгов была закуплена почти 1/3 от объема оборудования, размещенного на конкурсной основе. Ряд видов современного медицинского оборудования (например, рентгеновские аппараты) закупались с минимальным набором вспомогательных программ и устройств, что в итоге существенно снижает эффективность его использования и создает предпосылки для его быстрого морального устаревания.
Одна из проблем при реализации социальных проектов заключается в том, что принимаемые бюджетные обязательства не сопровождаются своевременной корректировкой соответствующей законодательной и нормативной базы. Именно такая ситуация сложилась при реализации проекта
«Доступное и комфортное жилье - гражданам России». В тоже время имеются проблемы системного порядка. Реализация жилищного национального проекта наталкивается на дефицит мощностей строительной индустрии, недостаточность уровня газификации. А закупка современного медицинского оборудования требует массового переобучения медицинских работников, в то время как система повышения квалификации в полной мере к этому не готова [10].
Вполне очевидно, что ПНП «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье -гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса» должны вынести российскую экономику в новое качественное состояние - устойчиво-ускоренное развитие на базе массового освоения высоких инновационных технологий. Однако контроль над использованием средств, выделенных на реализацию приоритетных национальных проектов, показывает, что финансовые ресурсы попадают, куда следует. Так, из предусмотренных на реализацию национальных проектов в 2006 г. 156,6 млрд руб. первоначально утверждены были только 116 млрд руб., а из них -только 78,6 млрд руб. (70 % расходов) отражены по отдельным кодам бюджетной классификации. Всякий, кто имел дело с бюджетными расходами, знает, какие теневые возможности открывает чиновникам отсутствие бюджетной кодировки (может, поэтому эти расходы и не были «закодированы»?). Исполнение же расходов на реализацию национальных проектов в 2006 г. составило 81,5 % годовых бюджетных назначений, что на 14,3 % ниже среднего уровня исполнения расходов федерального бюджета [5].
Не случайно в специальной литературе высказываются опасения о том, что бюджетные преступления и коррупция при реализации приоритетных национальных проектов могут дать прямо противоположный результат - вырасти в угрозу национальной безопасности страны [7].
Печальный опыт поколений отразился и при выборе вариантов ответа на вопросы социологического исследования, проведенного Аналитическим центром Ю. Левады (16-19 марта 2007 г.). «Как вы думаете, деньги, направленные на реализацию "национальных проектов", будут потрачены ..?»: в 2006 г. 74 % опрошенных выбрали варианты «малоэффективно и будут просто разворованы», а в 2007 г. эта немыслимая цифра умудрилась возрасти еще больше - до 78 %!» [11].
Комитет по безопасности Госдумы РФ провел в марте 2009 г. совместное заседание с Комиссией по законодательному обеспечению противодейст-
вия коррупции на тему: «О мерах законодательного характера, направленных на снижение уровня коррупции в сфере образования, а также о ходе реализации приоритетного национального проекта "Образование"», на котором отмечено, что противодействие коррупции в сфере образования следует рассматривать не только как неотъемлемую составную часть общей антикоррупционной стратегии страны, но и как основу для выработки специальных стратегий, призванных минимизировать проявления коррупции при реализации конкретных направлений государственной политики в сфере образования. Представители Генеральной прокуратуры сообщили, что по данным прокуратуры за 2008 г. в сфере реализации приоритетного национального проекта «Образование» выявлено более 27,5 тыс. нарушений законодательства. В целях снижения коррупционных проявлений в сфере образования в период с 6 июня по 10 сентября 2008 г. был организован и проведен комплекс специальных оперативно-профилактических мероприятий «Образование-2008». По результатам проведенных мероприятий выявлено 1438 должностных преступлений, из них 597 связаны со взяточничеством, 869 - с хищением и нецелевым использованием бюджетных средств [12].
Наиболее распространенными формами коррупционных преступлений в образовании являются: нецелевое использование и хищение бюджетных средств, злоупотребление и превышение должностных полномочий, получение и дача взятки, изготовление и сбыт поддельных дипломов, использование заведомо подложных дипломов о высшем образовании, совмещение государственной и муниципальной службы с учредительством и замещением должностей в коммерческих организациях.
В различных регионах России отмечались случаи внимания правоохранительных органов к коррупционным схемам в реализации национальных проектов. Так, за последние два года правоохранительными органами Республики Татарстан были пресечены преступления коррупционной направленности и направлены в суд уголовные дела в отношении 167 лиц федеральных, республиканских или муниципальных органов власти. Каждое второе такое лицо уличено во взяточничестве (90 чел.). Благодаря усилиям, направленным на пресечение фактов присвоения и нецелевого использования денежных средств, выделенных в рамках приоритетных национальных проектов «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Развитие АПК», в 2008 г. выявлено 233 экономических
и налоговых преступлений, связанных с мошенничеством при распределении субсидий, нецелевым использованием кредитов, уклонением от уплаты налогов, хищением денежных средств путем завышения объемов выполненных работ, а также вывод денежных средств через «анонимные» структуры [13].
В ходе проверок исполнения законодательства в сфере реализации приоритетных национальных проектов прокурорами Калужской области выявляются многочисленные нарушения закона, для устранения которых принимается широкий спектр мер прокурорского реагирования, в том числе используется право на обращение в суды с исками и заявлениями. Всего с начала 2009 г. горрайпрокурорами направлено в суды 159 исков (заявлений) в сфере реализации приоритетных национальных проектов на сумму 275 тыс. руб., в том числе 102 иска на сумму 160 тыс. руб. в связи с реализацией нацпроекта «Образование», 52 заявления на сумму 94 тыс. руб. в целях устранения нарушений в сфере реализации нацпроекта «Здравоохранение», три нацпроекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и два проекта «Развитие АПК» [14].
В Воронежской области в 2008 г. в исполнение инициатив Президента России Д. А. Медведева велась работа по контролю за расходованием бюджетных денежных средств, связанных с приоритетными национальными проектами, было выявлено 89 преступлений экономической направленности, связанных с незаконным использованием средств бюджетов, выделяемых на приоритетные национальные проекты.
По мнению министра внутренних дел РФ генерала армии Р. Нургалиева, проблема коррупции при реализации национальных проектов достаточно серьезна, хотя в так называемых разговорах «о разворовывании» достаточно немало эмоций и журналистских сенсаций. Реализация национальных проектов находится под президентским контролем, она входит в число главных приоритетов деятельности МВД России, других правоохранительных органов. За последнее время были предприняты и необходимые меры по совершенствованию законодательства. Работа по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений, совершаемых в ходе реализации приоритетных национальных проектов, осуществляется в области здравоохранения, образования, жилищного
строительства, агропромышленного комплекса. За 2008 г. в результате проведенных оперативнорозыскных мероприятий правоохранительными органами выявлено 3661 преступление. Окончены
расследованием уголовные дела по 2995 преступлениям. Размер причиненного материального ущерба по оконченным и приостановленным уголовным делам из числа находящихся в производстве составил 1,422 млрд руб. Наложен арест и изъято имущества, денег и ценностей, добровольно погашено на общую сумму 640,5 млн руб. [1].
В Тамбовской области Общественной палатой организовано взаимодействие с общественными организациями в сфере борьбы с коррупцией, в том числе Региональным отделением Общероссийской общественной организации «Общественная комиссия по борьбе с коррупцией» по Тамбовской области и автономной некоммерческой организацией «Антикоррупционный центр».
По мнению члена Общественной палаты А. Кучерены, для многих наших сограждан национальные проекты - это просто очередные социальные программы, подкрепленные, в отличие от предыдущих, более солидным бюджетным финансированием. Однако национальный проект - это четко определенная и приоритетная по отношению к другим последовательность действий государства и общества, направленных на достижение всем понятной стратегической цели. При их воплощении в жизнь крайне важна эффективная обратная связь власти с обществом. Граждане России должны знать, что предпринимает их правительство, которое, в свою очередь, обязано слышать то, что желает ему сказать народ. Наше общество должно участвовать в оценке результативности и качества национальных проектов и обладать механизмом предотвращения действий, направленных преимущественно на достижение тех или иных экономических показателей в ущерб социальным. При этом главная роль принадлежит институтам гражданского общества. В Общественной палате РФ сформирована Комиссия по вопросам развития гражданского общества и участия общественности в реализации национальных проектов, которая занимается решением таких задач, как:
- создание системы постоянного взаимодействия с федеральными органами власти и с консультативными органами, к компетенции которых относится контроль над реализацией приоритетных национальных проектов;
- организация взаимодействия с региональными органами общественного контроля и содействие созданию таких органов в субъектах РФ;
- сбор и анализ информации о реализации национальных проектов в регионах;
- подготовка предложений по содержательной, финансовой и организационной составляющим национальных проектов и др. [4].
В целом реализация приоритетных национальных проектов открывает широкие возможности для взаимодействия власти и общества, позволяет преодолеть то печальное для России положение, когда власть в лучшем случае действовала «для народа, но без народа», а в худшем и вовсе игнорировала его права и интересы [3]. При этом конкретная и всем понятная цель - повышение качества жизни наших граждан - выступает в неразрывном единстве со стратегической задачей государства - обеспечением лидерства России в современном мировом сообществе, где главная ценность - человек, его таланты, его энергия и трудолюбие, его права и свободы.
В условиях мирового экономического кризиса Правительство России наметило к реализации ответственную макроэкономическую политику, направленную как на поддержание макроэкономической стабильности, так и на создание необходимых условий, стимулов для роста сбережений населения, повышения инвестиционной привлекательности экономики, на формирование качественно иной модели экономического развития, в том числе по ПНП. Принимаемые меры должны привести к повышению доверия к национальной валюте, увеличению уровня монетизации экономики, снижению инфляции, обеспечивая тем самым необходимые условия для восстановления устойчивого экономического роста. Федеральный бюджет на 2009 г. имеет ярко выраженный антикризисный характер. В условиях падения прогнозируемых доходов бюджета более чем на 1/4, по сравнению с 2008 г., планируемые расходы будут сохранены на уровне не ниже расходов прошлого года, что само по себе является важнейшей антикризисной мерой. Будут поддержаны важнейшие инновационные процессы, включая повышение энергоэффективности экономики. Инвестиции в человеческий капитал - образование и здравоохранение - будут ключевым приоритетом бюджетных расходов. Запланированные инфраструктурные объекты, необходимые для повышения эффективности экономики, также должны быть построены, но за меньшие средства. При этом решения о сокращении значительного объема текущих расходов, носящих необязательный характер, дают возможность реализации дополнительных антикризисных мер, а также реализации
в полном объеме тех обязательств бюджета, которые позволят обеспечить стабильность экономики и развитие социальной сферы. Продолжение финансирования ПНП является важным залогом динамичного развития российской экономики в современных условиях.
Литература
1. Аргументы недели. 2009. 26 февр.
2. Деловая пресса // иЯЬ: ЬйрУМтс^.Ьиєіпеззргезє. ru/newspaper/article_mId_40_aId_389848.html
3. Кайманаков С. С. Стратегия безопасного развития России и приоритетные национальные проекты // Приоритетные национальные проекты: первые итоги и перспективы реализации: сб. науч. работ. М., 2007. С. 36.
4. Кучерена А. Правомочность действия власти под общественный контроль // Национальные проекты. 2008. № 1/2.
5. Мамедов О. Ю. Три «квадриги» российской экономики // Экономический вестник Ростовского государственного университета . 2007. Т. 5. № 4.
6. Особенности национального понимания проектов. 2007 // иКЬ: http://wciom.ru
7. Хабибулин А. Бюджетные преступления и коррупция при реализации приоритетных национальных проектов как угроза национальной безопасности // иЯЬ: http://www.c-society.ru/main.php
8. иКЬ: www.nasledie.ru
9. иКЬ: http://www.rost.ru
10. иКЬ: http://www.ach.gov.ru/
11. иКЬ: http://www.c-society.ru
12. иКЬ: http://www.pravo.ru
13. иЯЬ: http://www.tatar-inform.ru/news/2009/03/12/ 157641/
14. иЯЬ: http://www.regnum.ru/
* * *
CORRUPTION SCHEMES IN NATIONAL PROJECTS' REALIZATION AS THE THREAT FOR ECONOMIC SAFETY OF THE RUSSIAN FEDERATION
S. P. Yukhachyov
In this article an attempt to analyse corruption displays in the process of realization of some directions of priority national projects in several Russian regions is done.
Key words: corruption, economic safety, national projects.
