CC BY
26УДК 172.12
Борис Николаевич Нескородов
кандидат юридических наук, доцент кафедры административно-правовых дисциплин Владимирского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г. Владимир. E-mail: Neskorodov@mail.ru
КОРРУПЦИОННЫЕ РИСКИ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ, ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНЫЕ ВАРИАНТЫ ИХ РЕШЕНИЯ
Актуальность статьи обусловлена важностью осмысления причин и условий коррупционного поведения отдельных государственных должностных лиц и представителей бизнеса для формирования эффективной системы антикоррупционного государственного управления и реального противодействия коррупции. Цель статьи - проанализировать и логически обосновать особенности личности коррупционера, таких поддающихся измерению и оценке ее качеств, которые бы отличали его от рядовых граждан, готовых честно и добросовестно исполнять государственные и иные публично значимые функции. По мнению автора, это позволит сформировать определенные правовые механизмы по минимизации коррупционных рисков посредством более эффективной кадровой политики, направленной на недопущение на государственные должности профессионально непригодных лиц, свойства личности которых несут в себе высокие риски коррупционного поведения. С учетом анализа субъективной стороны коррупционного поведения, автор делает вывод, что для личности коррупционера всегда характерна деформация морального сознания, предопределяющая доминирование ее эгоцентрической направленности, поскольку у сформировавшейся личности ценностные ориентации весьма устойчивы. Это позволяет при их выявлении с достаточно высокой степенью вероятности прогнозировать поведение индивида в той или иной ситуации, затрагивающей его личные или общественные интересы. Для минимизации рисков коррупции кадровая политика должна учитывать особенности системы ценностей кандидатов на государственные должности, выражающейся в нравственно-этических качествах. В качестве профессионально непригодных определять тех, у которых доминирует эгоцентрическая направленность личности.
Ключевые слова: коррупция, нетерпимое отношение к коррупции, антикоррупционное управление, система антикоррупционных мер, коррупционные риски, эгоцентрическая направленность личности, коррупционное поведения, причины коррупции, антикоррупционная кадровая политика.
Современные реалии таковы, что абсолютное большинство опрашиваемых автором по вопросам возможной организации антикоррупционного управления в системе институтов публичной власти не могут удержаться от горькой иронии по поводу самой идеи такого управления. И это вполне объяснимо, если учесть, что последние десятилетия «постоянного усиления борьбы с коррупцией» данное явление все больше масштабировалось и в настоящее время оценивается как одна из угроз национальной безопасности [Указ Президента РФ № 537: 2009, п. 37].
Для решения любой проблемы, как известно, необходимо точно понять ее природу и истинные причины возникновения, четко определить взаимосвязи и взаимозависимости составляющих ее элементов. Выделив главные ее звенья, на которые можно было бы оказать воздействие, можно решить эту проблему с желаемым положительным результатом.
Обращаясь к анализу коррупционных проявлений в системе публичной власти и отношений власти и бизнеса, приходится признать, что живучесть их предопределяется в конечном итоге тем и в той мере, в какой существующее положение вещей удовлетворяет лиц, вовлеченных в коррупцию. Это объясняется тем, что, с одной стороны, отдельные представители бизнеса могут, используя коррупционные связи, гарантированно получить для себя определенные привилегии, конкурентные преимущества и иные преференции, а с другой стороны, носители властных полномочий получают за предоставление таковых дополнительные доходы.
Такое положение, естественно, не может удовлетворять тех, кто в результате существования коррупционных отношений в системе власти-бизнеса, чувствуют себя «обойденными», обманутыми, либо пострадавшими. Безусловно, таких абсолютное большинство, но они, как правило, не обладают необходимыми личными качествами и служебными полномочиями, которые сделали бы их востребованными для коррупционеров. Возможно поэтому они не в полной мере подвержены разлагающим сознание искушениям.
Коррупция - это сфера тщательно скрываемых отношений. Следовательно, «не посвященных», не вовлеченных в коррупционные схемы никто не информирует о коррупционных сделках. Их используют в определенных коррупционных схемах исключительно «втемную», маскируя те или иные поручения под вполне допустимые и не связанные с коррупцией деяния. Именно поэтому явных противоречий между первыми и вторыми в повседневной жизни практически не возникает. Призывы руководства страны, руководителей органов власти к необходимости усилить борьбу с коррупцией многие исполнители уже давно воспринимают как «дань времени», необходимость составления очередного антикоррупционного плана. Эти планы, как показывает жизнь, ни в коей мере реально не влияют на поведение тех, кого коррупция как явление вполне устраивает.
Из сказанного можно сделать следующие умозаключения.
1. Если в течение многих лет принимаемые в системе государственного и муниципального управления меры не разрешили проблем коррупции, значит это либо не те меры, либо неверно определены причины коррупции, либо не применяются адекватные методы противодействия коррупции, либо отсутствуют реальные и действенные правовые механизмы по борьбе с коррупцией.
2. Системный характер коррупционных проявлений, их масштаб и живучесть в первую очередь определяются осознанным принятием их участниками коррупционных отношений, их мировоззрением и субъективной системой ценностей. Следовательно, они заинтересованы в сохранении имеющихся коррупционных возможностей, поскольку это соответствует их интересам.
3. Допускать мысль, что в системе отношений публичной власти можно создать такие особые правовые механизмы, которые бы сделали для данной категории лиц невозможным их коррупционное поведение - абсолютная утопия. Как правило, именно эти лица являются носителями достаточных властных полномочий, чтобы предопределять работу любых правовых механизмов, либо находятся вне их действия или могут их дезавуировать.
4. Коррупционные правонарушения невозможно совершать по неосторожности. Это всегда осознанно принимаемые конкретным лицом решения и его последующие действия, которые базируются на присущей ему специфической системе ценностей,
делающих коррупционное поведение приемлемым для него. Он понимает, что совершает предательство публичных интересов, не исполняет должным образом свой служебный долг, проявляет нечестность, причиняет вред государству и обществу ради удовлетворения своей корысти и жажды наживы, но принимает это, считает для себя допустимым. Следовательно, предпосылкой для совершения коррупционных действий является прежде всего деформированное моральное сознание, внутреннее неприятие таких понятий как порядочность, долг, ответственность перед государством и обществом, честность, совесть, честь и достоинство.
Таким образом, единственной реальной защитой от коррупции во власти может служить только полное внутреннее отрицание коррупционного поведения конкретными участниками публичных правовых отношений, их способность не поддаваться искушению получения личной выгоды за счет предательства публичных интересов и злоупотребления властью.
Однако совершенно очевидно, что для достижения такого морально-психологического климата в служебных коллективах, формирования личных нравственных качеств государственных должностных лиц, следует кардинальным образом пересмотреть и перестроить кадровую политику в системе государственного и муниципального управления. Необходимо создать такие управленческие отношения и механизмы их реализации, чтобы в системе публичной власти сложился и утвердился культ честности, высокой нравственной, правовой культуры, беззаветного служения публичным (государственным) интересам и т.д.
Возникает вопрос: а это возможно?
Представляется, что да. Этого можно добиться, если систе-матическиосуществлятьэффективнуюидейно-воспитательную работу, формировать в обществе (особенно в органах публичной власти) систему высоких нравственных ценностей. При отборе кадров на государственную или муниципальную службу, а также при организации процедур замещения выборных должностей в системе публичной власти, необходимо устанавливать такие требования к кандидатам, которые бы исключали проникновение во власть людей с низкими нравственными качествами, с деформированным моральным сознанием.
Кроме того, формируя структуру органов власти и выстраивая систему управленческих отношений, следует учитывать,
что вопросы, которые потенциально несут в себе «конфликт интересов», но имеют при этом серьезное публичное значение, нельзя отдавать «на откуп», на «усмотрение только одного исполнителя». Следует понимать, что по своей природе люди в определенных условиях могут проявлять слабость, поддаваться искушениям, идти на компромисс с совестью. Для таких случаев должны быть нормативно предписанные процедуры принятия решений, включающие в себя несколько относительно независимых участников, обеспечивающих взаимный контроль и персональную ответственность за последствия принятого решения.
Решая проблему отбора и подготовки кадров на государственные должности и на должности государственной и муниципальной службы, следует нормативно закрепить в характеристиках лиц, претендующих на данные должности, таких нравственных качеств, которые в конечном итоге определяют принятие ими решений в ситуации конфликта интересов только в публичном интересе, в пользу общественного, а не частного блага, не в интересе только личной выгоды.
Автор предлагает в характеристике личности претендентов на государственные и муниципальные должности выделить такой показатель как «социальная направленность личности». Поведение любого человека, выбор им того или иного решения в ситуации конфликта интересов всегда определяется его социальной направленностью, которая отражает доминанту его ценностных ориентаций, концентрируемых либо «на себе любимом», на своих личных интересах («эгоцентрическая доминанта направленности личности»), или направленных на общество, на достижение общего блага, на публичный интерес («социоцентрическая доминанта направленности личности») [Нескородов: 2012, с. 147-152].
При этом нельзя забывать, что у сформировавшейся личности данные ценностные ориентации и доминанты являются весьма устойчивыми. Это позволяет при определении их качественной составляющей с достаточно большой точностью прогнозировать поведение индивида в той или иной ситуации, затрагивающей его личные или общественные интересы.
Кроме того, следует учитывать, что для должностных лиц роль внутренних регуляторов поведения, предопределяемых их социальной направленностью, вытекающей из их индивидуальной духовно-нравственной системы ценностей, повышается
по мере роста должностного статуса, а роль внешних, правовых регуляторов, соответственно, снижается. Следовательно, риск коррупционных проявлений среди должностных лиц высокого ранга при их преимущественно «эгоцентрической доминанте направленности личности», возрастает кратно. Как показывает практика, воздействие правовых ограничений по мере роста их должностного и социального статуса ослабевает.
С последним никак не хотелось бы соглашаться, ибо формально мы все равны перед законом. Но нельзя лукавить, если мы действительно хотим разобраться в причинах коррупционного поведения лиц, которых общество уполномочило действовать в публичном интересе. Именно эти лица, как правило, осуществляют правоприменение, это они определяют эффективность действия тех или иных правовых механизмов в системе управления, это от их воли во многом зависит содержание материальных норм права. Статус этих служителей закона таков, что они практически недостижимы для внешнего контроля, главным регулятором их поведения становится только личная совесть. Понятие общественного долга, представление о справедливости по отношению к другим людям, к своему отечеству, национальной культуре и т.д. правом неконтролируемо. Безусловно, предписать только нормами права кому бы то ни было стать честным, ответственным, порядочным, самоотверженным абсолютно невозможно. В вопросах предписания нравственности право бессильно. Нужны другие меры по формированию социально ответственной личности, а также отбор, выделение и воспитание достойных государственных должностных лиц.
Для лиц, наделенных властью, требуется высокий уровень интеллекта, образования и опыта, когнитивные и волевые качества, физическое и психическое здоровье, выраженная социальная «направленность личности».
Совершенно очевидно, что определяется «социальная направленность личности» не тем, что человек говорит о себе сам, а тем, как он проявляет себя в конкретных ситуациях, в поступках, в обычной жизни. Можно выделить следующие показатели жизнедеятельности претендента:
- отношение к себе (проявляется в предпочтениях в одежде, во внешности, в отношении к своему здоровью, к условиям быта, в манере и характеру питания, к своей безопасности и пр. У лиц с
выраженной эгоцентрической доминантой личности это приобретает формы явного отклонения от нормы, «нарциссизма»);
- отношение к другим людям (пренебрежительное или уважительное, в оценке других через призму «средства достижения своих целей» или восприятия их как личностей, также требующих уважения достоинства и пр.);
- отношение к труду или службе (доминирует только личная выгода или заинтересованность в общем деле, в общественно полезном результате);
- отношение к материальным условиям бытия (видит только в них смысл или материальные блага это всего лишь средство для всестороннего развития личности, себя и своих близких);
- отношение к социальным условиям бытия (главное в жизни добиться высокого общественного положения, сделать карьеру любой ценой, достичь вершин власти, славы, стать известным или все это для него не важно, мало интересует, а главным является то дело, которому он служит, тот общественно полезный результат, который достигается благодаря его усилиям).
Оценивая, а затем суммируя, данные по каждому показателю, мы можем определить эгоцентрическую или социальную доминанту в структуре личности.
Таким образом, зная и учитывая эгоцентрическую или социальную доминанту в социальной направленности личности конкретного лица, можно достаточно точно определить и понять мотивы его поведения, на чем было или будет основано принятие им того или иного решения, в чью пользу оно, с большой долей вероятности, будет направлено. Именно личностная социальная направленность деятельности должностного лица в конечном итоге определит, будет ли он «торговать влиянием», злоупотребляя своим служебным положением, или проявлять непримиримость к любым коррупционным формам поведения и всегда действовать в интересах общественного блага [Нескородов: 1997].
Безусловно, каждый, кто определяет кадровую политику, должен осуществлять непосредственное противодействие коррупционным проявлениям во власти. Свойства их личностей должны быть по своей социальной направленности преимущественно «социоцентрическими». В деятельности руководителя, работника кадрового аппарата, сотрудника правоохранительного органа должна превалировать система ценностей, ориен-
тированная на достижение общественного блага, на поведение исключительно в публичном интересе.
Добиться такого положения - это крайне сложная задача. Для этого требуется полностью пересмотреть систему отбора и подготовки сотрудников данной категории. Любые проявления нечестности, неблагонадежности и на службе, и в быту должны быть предметом тщательнейшего изучения, поскольку речь идет об их профессиональной пригодности или непригодности.
Всем работникам кадровых аппаратов необходимо проходить специальную подготовку, в рамках которой они должны получать знания и навыки по применению соответствующих методик изучения и оценки личности кандидатов на государственные или муниципальные должности. Требуется обязательное определение их личных качеств, таких как особенности социальной направленности личности по шкале: «эгоцентризм»-«социоцентризм» (при доминировании социоцентризма), реальный образовательный уровень, опыт, когнитивные свойства, волевые качества, состояние физического и психического здоровья. При этом лица, имеющие преимущественно «эгоцентрическую доминанту направленности» личности, должны признаваться профессионально непригодными к государственной и муниципальной службе, к замещению государственных должностей или выборных должностей в системе муниципальной власти.
Следует отметить, что в настоящее время в арсенале кадровых подразделений вообще отсутствуют какие-либо методики, которые бы ставили своей целью определение особенностей социальной направленности личности кандидатов на государственную и муниципального службы.
Не менее важным представляется и правовое положение лиц, определяющих кадровую политику. В настоящее время сложилось такое положение, что кадровая политика полностью доверена высшим должностным лицам органов власти. При этом не учитывается, что они могут быть лично заинтересованы в формировании аппарата только из преданных сотрудников, которые ориентированы не на публичный интерес, а на служение именно руководителю.
Совершенно очевидно, что правильным следует считать создание такого механизма подбора кадров и зачисления их на государственную или муниципальную службу, который бы минимизировал данные риски.
Например, подбор и изучение кандидатов может осуществлять кадровое подразделение органа власти, а проверку качества данной работы, в том числе и по антикоррупционным требованиям, контролировать специальная комиссия по честности и этике на государственной или муниципальной службе. Она не должна подчиняться лично руководителю органа власти. В плане контроля ее деятельностью занимается представительный орган власти, перед ним она отчитывается за свою работу (на высших уровнях федеральной власти это может быть Президент РФ или Государственная Дума РФ).
Такой порядок повышает роль представительного органа во влиянии на кадровую политику в системе исполнительных органов государственной и муниципальной власти, а также минимизирует опасность злоупотреблений в кадровой политике со стороны руководителя органа, и в итоге снижает опасность конъюнктурного подбора кадров, протекционизма, «блата», кумовства и пр.
Создание независимых комиссий по честности и этике на государственной и муниципальной службе позволяет решать и ряд других задач, направленных на минимизацию коррупционных проявлений. Комиссии могли бы рассматривать и принимать кадровые решения по любым фактам, связанным с нечестностью при исполнении служебных обязанностей, конфликтом интересов, злоупотреблениями на службе и т.д.
Как представляется автору, в совокупности предлагаемых мер при наличии политической воли, направленной на борьбу с коррупционными проявлениями в системе государственного и муниципального управления, возможно постепенное нравственное оздоровление публичной власти и восстановление к ней общественного доверия.
Последнее, в свою очередь, создаст дополнительные благоприятные условия для более эффективного социального сотрудничества институтов гражданского общества с институтами публичной власти, особенно в вопросах противодействия коррупции, поскольку для этого появятся реальные идеологические, правовые и организационные предпосылки.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Нескородов Б.Н. Оценка управленческой деятельности руководителей органов и оперативных подразделений ФСБ России в войсках : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. 122 с.
2. Нескородов Б.Н. Структурно-функциональная оценка управленческой деятельности руководителей муниципальных органов власти при организации управления, ориентированного на результат : моногр. Владимир : Изд-во Владимир. фил. РАНХиГС, 2012. 168 с.
3. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537 «Об утверждении Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20. Ст. 2444.
Boris N. Neskorodov, Candidate of Law, Associate Professor, Department of Administrative and Legal Disciplines, Vladimir Branch, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Vladimir. E-mail: Neskorodov@mail.ru
CORRUPTIONS RISKS IN THE SYSTEM OF PUBLIC POWER: PROBLEMS AND WAYS TO SOLVE THEM
Abstract: The article is relevant due to the importance of understanding causes and conditions of corruption behavior of certain public servants and business representatives in order to form an effective anti-corruption system of public administration and counteracting corruption. Purpose of the article is to review and rationalize the corrupt personal traits, which are measurable and evaluative, that would distinguish such person from the citizen who is really intolerant towards corruption and ready to honestly and conscientiously fulfill the state and other important public functions. According to the author, it would create legal mechanisms to minimize the risk of corruption through more effective human resource policies aimed at avoiding hiring for public office persons with high risk of corrupt behavior. Analyzing the subjective side of corrupt behavior, the author concludes that a corrupt person is characterized, in varying degrees, by deformation of moral consciousness, which predetermines the dominance of egocentric orientation of the individual. Since the individual value orientations are very stable, their knowledge allows to predict with a high degree of probability the behavior of an individual in a particular situation affecting his personal or public interests. In order to minimize the risks of corruption, personnel policy has to take into account the peculiarities of the system of values of candidates for public office expressed in their moral and ethical qualities, considering as professionally unsuitable those ones, which dominates egocentric orientation of the person.
Keywords: corruption; intolerance towards corruption; anticorruption management system of anti-corruption measures; risk of corruption; egocentric orientation of personality; corrupt behavior; cause of corruption; anti-corruption personnel policy.
