CC BY
64
Н.В. Макарейко
Макарейко Николай Владимирович — начальник кафедры общеправовых дисциплин Нижегородской академии
МВД России, кандидат юридических наук, доцент
E-mail: makareiko nik@mail.ru
Коррупциогенность законодательства как фактор эффективности применения мер государственного принуждения
В статье анализируется влияние коррупциоген-ности на эффективность применения мер государственного принуждения. Рассмотрена роль экспертизы в предупреждении коррупциогенности нормативных правовых актов.
The article analyzes the impact propensity for corruption on the effective application of state coercion. We examined the role of expertise in the prevention of propensity for corruption of normative legal acts.
Одной из значительных проблем, которая признается как официальной властью, так и гражданами, является коррупция. Не взирая на предпринимаемые в последнее время меры, ее уровень столь высок, что под угрозой находится национальная безопасность. Личная заинтересованность государственных служащих, помноженная на наличие государственно-властных полномочий, несовершенство действующего законодательства (высокий уровень коррупциогенности), неэффективность существующих механизмов контроля требует безотлагательного применения соответствующих мер государственно-правового реагирования.
Необходимость ранней профилактики коррупции объективно предполагает анализ нормативных правовых актов с позиции потенциального закрепления коррупционных рисков. Требование проверки нормативных правовых актов на предмет восприятия коррупции для зарубежного законодательства является аксиомой. Однако в России эту проблему начали обсуждать относительно недавно. В 2002—2003 годах благодаря совместным усилиям Счетной палаты Российской Федерации, Государственного университета «Высшая школа экономики», Фонда «ИНДЕМ», Национального антикоррупционного комитета был введен термин «коррупциогенность законодательства»1. Определенным итогом деятельности в данном направлении явилась выработка и принятие в 2004 году. Памятки эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательства2.
Освобождение российского законодательства от коррупциогенных положений на сегодняшний день стало практической задачей для всех, кто отвечает за его разработку. Решение этой многосложной задачи требует объединения усилий Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, местного самоуправления, а также граждан и их объединений. Следует отметить, что коррупция как мощное девиантное явление привлекало внимание руководства государства, однако его действия не всегда были логичными, последовательными.
Ратификация в 2006 году Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции3, где в статье 5 определена необходимость каждого государства — участника Конвенции проводить периодическую оценку адекватности законодательства на предмет предупреждения коррупции, стала поворотным пунктом в организации антикоррупционного мониторинга нормативных правовых актов. Это предопределено тем фактом, что в ряде случаев нормативные правовые акты создают предпосылки для коррупции. В этой связи данный вопрос нашел отражение в Национальном плане противодействия коррупции,утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 года, где в подпункте «в» пункта 8 Министерству юстиции РФ было поручено обобщить практику организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В пункте 2 части 1 статьи 6 Федерального закона от
25 декабря 2008 года № 273-ФЭ «О противодействии коррупции»4 антикоррупционная экспертиза определена в качестве самостоятельной меры профилактики коррупции. Существенную роль в правовом регулировании антикоррупционной экспертизы сферы нормотворчества и законодательства сыграли постановления Правительства РФ, принятые в 2009 году5, а в обеспечении проведения антикоррупционных экспертиз — принятие Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»6.
Анализ вышеперечисленных нормативных правовых актов позволяет заключить, что в настоящее
Макарейко Н.В. Коррупциогенность законодательства как фактор эффективности применения мер государственного принуждения
Макарейко Н.В. Коррупциогенность законодательства как фактор эффективности применения мер государственного принуждения
время сформирован институт антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Следует отметить, что это является обязательным шагом на пути нормализации ситуации в деле оценки качества нормативных правовых актов с позиции восприятия коррупции. Для результативности этой деятельности необходимо разработать соответствующие методики, вооружив ими квалифицированных экспертов. В этой связи директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Т.Я. Хабриева акцентирует внимание на проблеме организации обучения государственных служащих, независимых экспертов, а также иных лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу, и отмечает, что разработана базовая учебная программа «Коррупция: причины, проявления, противодействие»7. В августе 2009 года Министерство юстиции РФ опубликовало список независимых экспертов, которые будут давать оценку законопроектов с позиции коррупциоген-ности8.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов позволяет на более ранних этапах локализовать потенциальную возможность коррупционных проявлений за счет устранения ее условий, то есть разрушения коррупционных технологий, в основе которых положено использование недостатков нормативных правовых актов, требуется проведение мониторинга не только самих актов, но и практики их применения.
Учитывая новизну данной деятельности, перед учеными и юристами-практиками стоит сложная задача совершенствования технологии антикоррупционных экспертиз, в особенности в экономической сфере, где в наибольшей мере осуществляется комплексное нормативное правовое регулирование общественных отношений, как с точки зрения использования норм различных отраслей права, так и компетенции субъектов правотворчества, в том числе значительную роль играет подзаконное нормативное правовое регулирование. В связи с этим следует акцентировать внимание на использование адекватного правового инструментария, где следует соединить качественно новые инструменты, провести модернизацию традиционно применяемых юридических средств. Это предопределено высоким динамизмом современной сферы правотворчества.
Важность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов во многом возрастает, когда речь идет о правовой регламентации государственного принуждения. Это предопределено теми пра-воограничениями, которые заключают в себе названные меры. В связи с этим перед субъектами правотворчества стоит задача принятия таких нормативных правовых актов, в которых была бы минимизирована возможность для злоупотреблений.
В статье 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определены такие меры по профилактике коррупции, как:
— установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;
— устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности.
Очевидно, что детальная реализация названных положений в значительной мере позволит нормализовать ситуацию по снижению коррупционных рисков в правотворческой сфере. В связи с этим следует обратить внимание на ряд общих проблем формулирования нормативных правовых актов. Очевидно, что почва для злоупотреблений предопределена отсутствием точности, аморфности формулировки правовых предписаний, непродуманно-стью и алогичностью структурной организации нормативного материала, противоречиями между правовыми нормами одного нормативного правового акта, так и между нормами различных нормативных правовых актов, то есть нормативного закрепления конкуренции правовых норм.
Сложность в закреплении правовых норм заключается в том, что наряду с правилами юридической техники необходимо учитывать нормы русского языка, стилистические и конструкционные особенности, а также особенности общественных отношений, которые являются объектом правового регулирования. Особенно остро стоит проблема в экономической сфере, что обусловлено следующими факторами. Во-первых, неразвитостью советского законодательства, регламентировавшего экономические отношения и, как результат, невозможность обеспечения качественной преемственности в данной области законодательства. Во-вторых, высокая динамика экономических отношений, появление новых видов экономической деятельности, которые объективно предполагают правовое опосредование и ранее не выступали в качестве объекта правового регулирования. В-третьих, экономический кризис, который требует незамедлительной превентивной реакции со стороны государства с целью защиты прав, свобод и законных интересов участников экономических отношений.
Находясь во многом на периферии научных исследований, вопросы юридической техники, в том числе техники законотворчества, не оказывали должного влияния на формирование качественной нормативной правовой базы. Это породило на рубеже ХХ—XXI столетий серьезные проблемы. Слабое владение юридическим языком, злоупотребление правилами языка, неумелое обращение с ним при конструировании нормативных предписаний создает условия для коррупции, то есть выступают теми условиями, которые порождают коррупциогенность текста нормативного правового акта.
Известный специалист в области экспертизы нормативных правовых актов профессор Е.И. Га-ляшина отмечает, что синонимическая вариативность и многозначность языковых формул, наличие семантических лакун создают предпосылки для
инотолкования, «вычитывания» из текста документа таких лексико-семантических категорий, которые используются в качестве лазеек в законе. Поэтому текст закона должен быть не только юридически грамотным, но и лингвистически выверенным9.
Коррупциогенность нормативных правовых актов во многом предопределена тем, что государственные служащие и другие субъекты наделяются необоснованными дискреционными полномочиями, которые позволяют совершать коррупционные деяния. Важную роль в определении качества нормативного правового акта играет использование понятийного инструментария. Увеличение риска коррупции связано с использованием двусмысленных или неустоявшихся терминов, оценочных категорий, которые допускают свободную неоднозначную интерпретацию. Закрепляя меры государственного принуждения, необходимо в максимальной мере минимизировать возможность правоприменительного усмотрения, использование оценочных понятий, устранить неопределенные санкции.
В связи с этим в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от
26 февраля 2010 года № 96, юридико-лингвистическая неопределенность отнесена к числу корруп-циогенных факторов, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Следует отметить, что в названном постановлении юридико-лингвистическая неопределенность обозначена довольно узко — как употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Юридическая терминология должна носить точный, детальный характер, исключающий двусмысленность, недосказанность, особенно когда речь идет о нормативном правовом закреплении мер государственного принуждения. Интеграция Российской Федерации в систему международных политических, экономических, социальных отношений создает дополнительную нагрузку на ее правовую сферу, так как необходимо обеспечить соответствующую взаимосвязь, возможность единообразного или, по меньшей мере, схожего правового регулирования отношений в различных государствах.
Возникает закономерный вопрос о создании словаря коррупционных терминов, использование которого позволяло бы в автоматическом режиме диагностировать и своевременно устранять коррупционные проявления. Вместе с тем, следует более детально проанализировать этот вопрос. При внешней привлекательности такого решения практическая его реализация не представляется возможной. Это связано с тем, что сам термин, при наличии указанных погрешностей, далеко не всегда свидетельствует о коррупциогенности и возникает потребность комплексного анализа текста норматив-
ного правового акта, а также нормативных правовых актов, к которым делается отсылка10.
Практика правотворчества объективно нуждается в языковых средствах, которые бы детально определяли правовые явления и процессы, адекватно доводили мнение законодателя. Язык является весьма динамичным явлением, который развивается, наполняется новым содержанием. В этой связи и язык нормативных правовых актов постоянно совершенствуется. Очевидно, что законодатель должен быть в курсе происходящих изменений, постоянно совершенствовать познания в данной области, что является неотъемлемым элементом культуры правовотворчества. Очевидно, что использование неустоявшихся, двусмысленных терминов, оценочных категорий свидетельствуют о низкой правовой культуре, искажают смысл нормативных правовых актов, являются почвой для коррупции.
В настоящее время отсутствует нормативное закрепления понятий большинства мер и даже видов мер государственного принуждения, а существующие не всегда реально отражают их правовую природу. В связи с этим возможно говорить о двух проблемах. Во-первых, о пробельности российского законодательства. Во-вторых, о дефектах существующих дефиниций.
Проблема пробельности дефинитивного регулирования весьма значима, но следует отметить, что юридическая наука не предложила критериев, ориентирующих субъектов правотворчества на необходимость либо ненужность нормативного правового закрепления в том или ином нормативном правовом акте. В то же время, отсутствие определения понятий нормативных правовых актов, регламентирующих государственное принуждение, является не только формально-юридическим дефектом, ошибкой субъекта правотворчества, но и влечет серьезные отрицательные экономические, политические, социально-культурные последствия, в ряде случаев может выступать в качестве фактора коррупциогенности нормативного правового акта.
В законодательстве об административных правонарушениях отсутствует определение понятия «административная ответственность», хотя глава 2 КоАП РФ «Административное правонарушение и административная ответственность» регламентирует возраст административной ответственности, особенности административной ответственности должностных лиц, военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания, иностранных граждан и лиц без гражданства, юридических лиц.
В главе 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»11 (далее — ФЗ «О полиции») регламентируется применение полицией отдельных мер государственного принуждения, в частности задержание, вхождение (проникновения) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений,
Макарейко Н.В. Коррупциогенность законодательства как фактор эффективности применения мер государственного принуждения
Макарейко Н.В. Коррупциогенность законодательства как фактор эффективности применения мер государственного принуждения
строений и других объектов. Вместе с тем, отсутствует определение названных мер. Имеет место ряд неточностей и противоречий в названных статьях. Например, продекларированный в части 1 статьи 14 ФЗ «О полиции» максимальный срок административного задержания в 48 часов может быть превышен, что предопределено частями 2—4, 6—9, 13 названной статьи.
Нельзя понять, в чем различие между «вхождением» и «проникновением» в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории, что говорит не просто о технико-юридическом дефекте, но и о серьезной опасности ограничения прав и свобод граждан в случае применения названной меры государственного принуждения12. Очевидно, нельзя признать оправданным невнимание законодателя к закреплению и разграничению понятий «оцепление», «блокирование»13. Отнесение этих вопросов на уровень подзаконного нормативного правового регулирования нельзя признать обоснованным.
Особенно остро эта проблема стоит в уголовно-правовом законодательстве, что предопределяется правоограничительным потенциалом уголовно-правовых норм. Аналогичная ситуация и с определением понятия «уголовная ответственность». Закрепление оснований уголовной ответственности (преступления), последствий привлечения к уголовной ответственности (наказания) логически предполагают закрепление понятия уголовной ответственности. Примером для потенциального злоупотребления являются отдельные положения Общей части УК РФ, регламентирующие применение судами условного осуждения (ст. 73 УК РФ) и назначение наказания ниже низшего предела (ст. 64 УК РФ).
Здесь будет уместным использование зарубежного опыта. Так, в США с 1 ноября 1987 года в качестве элементов формализации при назначении наказания за совершение преступления используется специальная шкала наказаний, содержащая абсолютно определенные санкции (например, от 132 до 146 месяцев лишения свободы). Это дает возможность достижения должного баланса в соблюдении публичных интересов в области реализации государственно-правовой политики при реализации уголовных наказаний.
Для нормализации ситуации в уголовном законодательстве Российской Федерации следует детально прописать обстоятельства, которые суды должны учитывать при назначении наказания в пределах санкции соответствующей уголовно-правовой нормы, исключив возможность «выхода» судьи за границы санкции статьи Особенной части УК РФ, назначения наказания ниже низшего предела (ст. 64 УК РФ). Необходимо закрепить императивный механизм учета смягчающих и отягчающих вину подсудимого обстоятельств, исключающий возможность свободы усмотрения.
Вместе с тем, практика правотворческой деятельности свидетельствует о том, что проведение
проверки проектов нормативных правовых актов на предмет восприятия коррупции не осуществляется должным образом. В июне 2009 года Верховный Суд РФ реализовал право законодательной инициативы и внес в Государственную Думу РФ законопроект о внесудебном взыскании налогов с граждан. Необходимость его принятия разработчик мотивировал большой загруженностью судов, которые рассматривают дела, связанные с взысканием недоимок по мизерным суммам. На первый взгляд, реализация данной законодательной инициативы сможет позитивным образом сказаться на обеспечении экономической безопасности государства, так как позволит налоговым органам оперативно взыскивать недоимки по налогам.
Вместе с тем, данный законопроект породил большое число вопросов. Так, по мнению сопредседателя Ассоциации юристов России П. Крашенинникова, их можно свести в четыре группы: «во-первых, не определена сумма недоимки, при которой применяется упрощенный порядок. При отсутствии денежных средств у должника предусмотрено внесудебное взыскание недоимки, что противоречит Конституции РФ; во-вторых, списание денежных средств с банковских счетов должников породит недоверие к банковской системе; в-третьих, сотрудники налоговых органов не обладают должной юридической квалификацией, что приведет к юридическим ошибкам; в-четвертых, налогоплательщик будет ограничен в праве на защиту. Было также отмечено, что при недобросовестном использовании коррупционный потенциал законопроекта (курсив наш. — Н.М.) (в случае его принятия) весьма велик»14.
Особенно важным на этапе нормативного закрепления мер государственного принуждения является предупреждение и пресечение фактов лоббирования интересов соответствующих субъектов в ущерб прав, свобод и законных интересов общества, государства и отдельно взятой личности. Предложенный выше материал свидетельствует, что в настоящее время проводится существенная работа по формированию нормативной правовой базы антикоррупционных экспертиз. Вместе с тем, эта деятельность должна осуществляться систематически.
Примечания
1. См.: Антикоррупционная политика / Под ред. Г.А. Сатарова. — М., 2004; Головщинский К. Диагностика коррупциогенности законодательства. — М., 2004; Тихомиров Ю.А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. — 2004. — № 5.
2. См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. — М., 2004.
3. Национальный план противодействия коррупции: утв. Президентом РФ 31 июля 2008 года № Пр-1568 // Российская газета. — 2008. — 5 августа.
4. СЗ РФ. — 2008. — № 52 — Ст. 6228.
5. Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 года № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // СЗ РФ. — 2009. — № 10. — Ст. 1240; Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 года № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // СЗ РФ. — 2009. — № 10. — Ст. 1241. В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. — 2010. — № 10. — Ст. 1084.
6. СЗ РФ. — 2009. — № 29. — Ст. 3609.
7. См.: Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных пра-
вовых актов // Журнал российского права. — 2009. — № 10.
8. См.: Орлов П. Свежий взгляд на взятку // Российская газета. — 2009. — 20 августа.
9. См.: Галяшина Е.И. Актуальные вопросы разработки научно-методической базы проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность // Материалы научной конференции. — М., 2008.
10. См.: Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы: Материалы Международного круглого стола (Черновцы, 21—23 сентября 2006 г.) / Под ред. В.М. Баранова и др. — Н. Новгород, 2007.
11. Российская газета. — 2011. — 8 февраля.
12. Статья 15 ФЗ «О полиции».
13. Статья 16 ФЗ «О полиции».
14. Тимофеев С. Изъять — и точка // Российская газета. — 2009. — 25 июня.
Е.А. Малышев, А.М. Субботин
Малышев Евгений Александрович — докторант кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент
E-mail: e_malishev31@rambler.ru
Субботин Антон Михайлович — старший преподаватель Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук
E-mail: sam1981@yandex.ru
Организационно-правовые проблемы иммиграционного контроля
в современной России
В статье рассматриваются современные организационные и правовые проблемы эффективности осуществления иммиграционного контроля в Российской Федерации и пути их решения.
The paper reviews current organizational and legal problems the implementation of immigration control in
the Russian Federation and their solutions.
В современном мире все больше внимания уделяется проблеме незаконной миграции. Незаконная миграция — серьезная проблема и для сегодняшней России. В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года1 незаконная миграция определяется как перемещение в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществление ими трудовой деятельности.
Несовершенство действующей системы управления миграционными процессами проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов.
Ежегодно в стране от 3 до 5 млн иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения. Незаконная миграция, питающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения Российской Федерации (ст. 12 Концепции).
Рассматривая миграцию населения с позиций административного права в ее взаимосвязи с экономическим эффектом от внешней трудовой миграции в Российскую Федерацию, исследователи справедливо отмечают, что «неконтролируемая государством миграция населения актуализирует проблемы, связанные с социально-экономичес-
Малышев Е.А., Субботин А.М. Организационно-правовые проблемы иммиграционного контроля в современной России
