CC BY
196
6. КОРРУПЦИЯ, ТЕРРОРИЗМ, УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС
6.1. АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Ботнев Владимир Константинович, кандидат юридических наук, доцент кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы факультета МИГСУ Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Место работы: Российская академия народного
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Аннотация: В данной статье рассмотрены актуальные проблемы антикоррупционнной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в сфере образования Российской Федерации. Отмечены наиболее характерные признаки коррупциогенности современного российского законодательства. Подробно исследованы вопросы коррупционной составляющей Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Даны предложения по снижению коррупциогенности нормативных правовых актов.
Ключевые слова: нормативные правовые акты,
коррупция, образование, экспертиза, правила, контроль, компетенция, профилактика.
ANTI-CORRUPTION EXAMINATION OF REGULATIONS AND THEIR PROJECTS IN EDUCATION
Botnev V. K., Doctor of Law, Associate Professor of Legal Support of state and municipal service of MIGSU under the The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
Place of employment: The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
Annotation: In this article actual problems of anti-corruption examination of regulations and their projects in education of the Russian Federation are considered. The most characteristic signs of corruptibility of the modern Russian legislation are noted. Questions of a corruption component of the Federal law "About education in the Russian Federation" are in detail investigated. Offers on decrease in corruptibility of regulations are given.
Keywords: regulations, corruption, education, examination, rules, control, competence, prevention.
Проблема качества правовых актов - одна из ключевых в юридической доктрине и практике. В настоящее время интерес к этой проблеме возрастает, но надо признать, что пока не сложилась адекватная система оценок качества правовых актов. Особое значение здесь приобретает экспертиза правовых актов, которая все больше утверждается в практике правотворчества и является основным инструментом выявления правотворческих ошибок [2, C. 440]. При этом следует отметить, что легального определения термина «экспертиза правовых актов и проектов правовых актов» в действующем законодательстве не содержится.
Как указывает Т.Я. Хабриева, антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом
обеспечения качества актов, их большей эффективности [2]
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [6] определил рассматриваемую экспертизу в качестве меры по профилактике коррупции. Правовые и организационные основы проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на предмет наличия в них положений, создающих условия для проявления коррупции, заложены специальным законодательным актом - Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [7]. В частности, законодательно установлены основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов):
- обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
- оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
- обоснованность, объективность и проверяемость
результатов антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
- компетентность лиц, проводящих
антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
- сотрудничество федеральных органов
исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
В целях реализации данного Федерального закона Правительством РФ были утверждены правила проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и их проектов [5], правовое регулирование получило свое дальнейшее развитие на федеральном, региональном и
муниципальном уровнях власти.
Отметим, что коррупциогенности законодательства присущи следующие признаки.
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле «вправе», «могут» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
Ботнев В. К.
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
в) выборочное изменение объема прав -возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества
- наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур -
закрепление административного порядка
предоставления права (блага);
и) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
к) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) -отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
л) юридико-лингвистическая неопределенность -употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера [1].
Рассматривая вопросы антикоррупционной экспертизы нормативных актов в сфере образования, необходимо отметить следующее.
В Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» [8], вступившем в силу 1 сентября 2013 года, не предусмотрены конкретные меры ответственности образовательных учреждений различного уровня и их работников за нарушение прав воспитанников, школьников, студентов и других категорий обучающихся, а также не создан эффективный механизм неотвратимости
дисциплинарной ответственности за правонарушения.
В данном законе значительное число норм делегировано Правительству Российской Федерации на принятие подзаконных актов (п. 9 ст. 11, п. 28 ст. 92 и ряд других). Отдельные нормы предоставляют нормотворческие полномочия федеральным органам исполнительной власти, субъектам Российской Федерации, а также органам местного самоуправления (п. 1 ст. 6, п. 4 ст. 7, п. 8 ст. 18, п. 13 и 16 ст. 36, п. 4 ст. 37, п. 5 ст. 59, п. 3 и п. 12 ст. 91).
Решение довольного большого круга вопросов отнесено также к компетенции учредителей образовательных учреждений. Такое значительное количество отсылочных и бланкетных норм позволяет характеризовать указанный закон как рамочный и декларативный. В данном законе компетенция органов исполнительной власти и должностных лиц достаточно часто определяется через формулировки «может», «могут» и «вправе».
Так, например: федеральные государственные
органы вправе обеспечивать в федеральных государственных образовательных организациях организацию предоставления общедоступного и бесплатного общего и среднего профессионального образования (п. 2. ст. 6); федеральный орган
исполнительной власти вправе устанавливать целевые прогнозные показатели осуществления переданных полномочий (п. 6 ст. 7); за содержание детей в образовательной организации с наличием интерната учредитель образовательной организации вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (п. 8 ст. 66); к мерам социальной поддержки, предоставляемым гражданину в период обучения органом или организацией, с которой гражданин заключил договор о целевом обучении, могут относится меры материального стимулирования (п. 6, ст. 56); в образовательной организации могут быть созданы условия для проживания обучающихся в интернате, а также для осуществления присмотра и ухода за детьми в группах продленного дня (п. 7 ст. 66).
Наличие в данных нормах формулировок «вправе» и «могут» обусловливает возможность произвола коррупционного характера как в отношении образовательных учреждений, так и в отношении обучающихся.
В законе «Об образовании...» не предусматривается ряд существенных параметров и условия осуществления деятельности по оказанию платных образовательных услуг, таких как: порядок
осуществления платной образовательной
деятельности, характер платных образовательных услуг, основные условия договора, на основании которого данная деятельность осуществляется. Механизм оказания платных образовательных услуг регулируется на подзаконном уровне -постановлением Правительства Российской
Федерации от 15 августа 2013 г. № 706 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» [3]. При этом данные правила регламентируют вопросы предоставления платных образовательных услуг в самом общем плане, допуская те же пробелы, которые были и в Правилах оказания платных образовательных услуг от 5 июля 2001 года № 505.
Причем в действующих Правилах существует пробел о порядке осуществления контроля за оказанием платных образовательных услуг. При этом основной коррупционный фактор в названных Правилах -заполнение законодательного пробела при помощи нормативно-правового акта исполнительной власти.
Выдача лицензий на право ведения образовательной деятельности подробно не регламентирована на уровне исследуемого закона. Данный пробел восполняется также на подзаконном уровне - Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. № 174 «Об
утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности» [4]. Представляется, что главные вопросы, связанные с лицензированием образовательной деятельности должны быть закреплены непосредственно в самом Законе «Об образовании в Российской Федерации», что значительно снизит коррупционную составляющую в процессе лицензирования образовательных учреждений.
Представляется, что для повышения эффективности экспертизы нормативных правовых актов в ближайшее время необходимо:
а) ускорить принятие Федерального закона «О
нормативных правовых актах в Российской
Федерации», который уже несколько лет стоит на повестке дня Государственной Думы РФ;
б) внести изменения в Регламенты обеих Палат Федерального Собрания РФ в части антикоррупционных требований к законопроектам и подготовить общие правила законодательной техники;
в) внести изменения в постановление Правительства
РФ от 2 августа 2001 года «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов
федеральных законов» с целью детального
определения антикоррупционных требований в перечне элементов концепций законопроектов как на стадии их подготовки, так и в части прогнозных оценок возможных проявлений коррупционности в процессе реализации законов.
Список литературы:
1. Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики // «http://goo.gl/qua4Pf».
2. Коррупция: Природа. Проявления. Противодействие / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2012.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от
15 августа 2013 г. № 706 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг" // Российская газета, 23 августа 2013 г., Федеральный выпуск № 6163.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от
16 марта 2011 г. № 174 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности" // Российская газета, 25 марта 2011 г., Федеральный выпуск № 5439.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // Российская газета, 05.03.2010. Федеральный выпуск № 5125.
6. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета, 30.12.2008. Федеральный выпуск № 4823.
7. Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета, 22.07.2009. Федеральный выпуск № 4957.
8. Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" // Российская газета, 31.12.2012, Федеральный выпуск № 5976.
Reference list:
1. Aleshkova N.P. Antikorruptsionnaya ekspertiza normativnykh pravovykh aktov i ikh proektov: voprosy teorii i praktiki // «http://goo.gl/qua4Pf».
2. Korruptsiya: Priroda. Proyavleniya. Protivodeistvie / otv. red. T.Ya. Khabrieva. M., 2012.
3. Postanovlenie Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 1б avgusta 201З g. № 706 "Ob utverzhdenii Pravil okazaniya platnykh obrazovatel'nykh uslug" // Rossiiskaya gazeta, 2З avgusta 201З g., Federal'nyi vypusk № 616З.
4. Postanovlenie Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 16 marta 2011 g. № 174 "Ob utverzhdenii Polozheniya o litsenzirovanii obrazovatel'noi deyatel'nosti" // Rossiiskaya gazeta, 2б marta 2011 g., Federal'nyi vypusk № б4З9.
б. Postanovlenie Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 26 fevralya 2010 g. № 96 "Ob antikorruptsionnoi ekspertize normativnykh pravovykh aktov i proektov normativnykh pravovykh aktov" // Rossiiskaya gazeta, 0б.0З.2010. Federal'nyi vypusk № б12б.
6. Federal'nyi zakon ot 2б dekabrya 2008 g. № 27З^ «O protivodeistvii korruptsii» // Rossiiskaya gazeta, З0.12.2008. Federal'nyi vypusk № 482З.
7. Federal'nyi zakon Rossiiskoi Federatsii ot 17 iyulya 2009 g. № 172-FZ «Ob antikorruptsionnoi ekspertize normativnykh pravovykh aktov i proektov normativnykh pravovykh aktov» // Rossiiskaya gazeta, 22.07.2009. Federal'nyi vypusk № 49б7.
8. Federal'nyi zakon Rossiiskoi Federatsii ot 29 dekabrya 2012 g. N 27З^ "Ob obrazovanii v Rossiiskoi Federatsii" // Rossiiskaya gazeta, З1.12.2012, Federal'nyi vypusk № б976.
