CC BY
251
ПРАВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
УДК 347.963(47) В.Н. АНДРИЯНОВ
ББК 67.72(2Рос) проректор по учебной работе
Байкальского государственного университета экономики и права, кандидат юридических наук, доцент, г. Иркутск e-mail: [email protected]
НОВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Рассмотрены новые направления и проблемы деятельности органов прокуратуры России в современный период. Проанализировано законодательство о прокуратуре за несколько последних лет, а также его влияние на характеристику правового статуса прокуратуры.
Ключевые слова: прокуратура, Следственный комитет РФ, реформа, коррупция, контрольные функции, координация.
V.N. ANDRIYANOV
Vice-Rector for Curriculum Development, Baikal State University of Economics and Law, PhD in Law, Associate Professor, Irkutsk e-mail: [email protected]
NEW ACTIVITIES OF RUSSIAN PUBLIC PROSECUTION OFFICE IN PRESENT-DAY CONDITIONS: PROBLEMS AND PROSPECTS
The article deals with the new areas and problems of the activities of the Prosecution Office authorities of Russia. The author analyzes the Law on Public Prosecution for the last few years and its influence on the characteristic of the legal status of the Public Prosecution Office.
Keywords: Public Prosecution Office, Investigative Committee of the RF, reform, corruption, control functions, coordination.
Прошло свыше трех лет со дня принятия федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон "О прокуратуре РФ"» от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ [17], в соответствии с которым был создан Следственный комитет при прокуратуре РФ. Более полу-года Следственный комитет РФ работает в самостоятельном режиме [1; 11]. В структуре правоохранительных органов появился новый субъект, что не только открыло новые перспективы, но и обусловило возникновение новых проблем.
Проблемы, которые вскрылись в течение истекшего срока работы Следственного комитета РФ, связаны с сокращением объема
полномочий прокуратуры и передачей их в этой части вновь образованному Следственному комитету РФ. Такие проблемы можно разделить на несколько групп. В первую очередь необходимо обратить внимание на законодательное регулирование деятельности Следственного комитета РФ и связанные с этим проблемы правоприменительной практики. Недооценка работниками прокуратуры изменений законодательства, касающихся статуса и полномочий Следственного комитета РФ, которые предусматриваются Федеральными законами № 87-ФЗ и № 403-Ф3, негативно влияет на взаимоотношения между прокуратурой и Следственным комитетом РФ, оказывает воздействие
© В.Н. Андриянов, 2011
на процесс организации предварительного следствия. Нужно согласиться с В.В. Олейником: можно сожалеть об изменении статуса прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, вносить предложения по расширению полномочий, направленных на совершенствование его деятельности, однако следует признать, что идея разделения процессуальных функций является концептуально выверенной и подлежит исполнению в практической деятельности. Но пока срабатывают стереотипы, имеют место попытки прокуроров навязывать свое влияние при осуществлении деятельности в досудебном производстве, которые не вписываются в общую концепцию разделения процессуальных функций (см. подробнее: [14]). И, как следствие, мы наблюдаем фактическое противостояние Генеральной прокуратуры и Следственного комитета РФ, наиболее ярким примером которого стали череда непонятных для обывателя постановлений о возбуждении следственными подразделениями уголовных дел в отношении работников прокуратуры, а затем их отмене органами прокуратуры в так называемом деле «о крышевании подмосковных казино», последовавшие затем увольнения и аресты прокурорских работников [15]. Изложенное, безусловно, не повышает авторитет правоохранительных органов. Фактически мы явились свидетелями ситуации, когда идет поиск ответа на вопрос: кто главнее?
Рассматривая вопрос о соотношении полномочий прокуратуры и Следственного комитета РФ, необходимо учитывать два важных момента. Во-первых, работники Следственного комитета РФ в соответствии с полномочиями, возложенными на них уголовно-процессуальным законодательством, осуществляют производство предварительного следствия и дознания по подследственным им уголовным делам. Данное направление деятельности Следственного комитета является законной процессуальной формой осуществления функции уголовного преследования. Во-вторых, единство задач, стоящих перед органами предварительного следствия и прокуратуры по обеспечению конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве, вызывает необходимость поиска новых форм взаимодействия, направленных на улучшение организации расследования и
надзора в условиях несовершенного правового регулирования уголовно-процессуальной деятельности. При этом концепция разделения процессуальных функций расследования и надзора за ним должна развиваться и совершенствоваться [14].
Изменение в результате проведенной в соответствии с Федеральным законом № 87-ФЗ реформы полномочий и направлений деятельности органов прокуратуры, высвобождение функций возбуждения и расследования уголовных дел, а также принятие в последние годы соответствующих законодательных актов способствовали появлению новых направлений деятельности прокуратуры в современных условиях, усилению ее надзорно-контролирующих функций.
Одной из новых функций органов прокуратуры стало возложение на органы прокуратуры обязанностей по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, назначение которой состоит в выявлении и устранении правовых предпосылок коррупции, так называемых коррупциогенных факторов, что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы или содержащейся в ней правовой формулы. Правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов заложены в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., участницей которой Российская Федерация стала с 8 марта 2006 г. [10]. В соответствии с п. 3 ст. 5 Конвенции ООН каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. В целях реализации положений Конвенции ООН был принят федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 [9], а также внесены изменения в действующее законодательство, которыми установлены правовые основы противодействия коррупции в России. В развитие федерального закона «О противодействии коррупции» были приняты специальные законы, направленные на регулирование порядка проведения антикоррупционной экспертизы: федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ [12] и федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с принятием Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"» от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ [5], в соответствии с которыми Закон о прокуратуре дополнен ст. 9.1 («Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»).
Органы прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы должны руководствоваться Методикой проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 [13] и приказом Генерального прокурора РФ «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» от 28 декабря 2009 г. При выявлении в ходе проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов коррупциогенных факторов прокуроры обязаны принять необходимые меры прокурорского реагирования. Содержание новой функции прокуратуры составляет деятельность по проведению органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых в тех сферах общественных отношений, которые специально определены в ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ. Это вопросы, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых РФ на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы (см. подробнее: [3]).
Другим новшеством в функциях прокуратуры в новых реалиях стало наделение
ее полномочиями по урегулированию проведения внеплановых проверок организаций и предприятий в сфере бизнеса и предпринимательства со стороны контролирующих органов. Это новое для прокуратуры управленческое направление деятельности возникло в связи с принятием федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ [8]. Закон возложил на прокуроров выполнение функций по согласованию проведения внеплановых контрольных мероприятий в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. Принятие данного закона расширило сферу прокурорской деятельности и возможности органов прокуратуры по воздействию на деятельность контролирующих органов. Реформирование порядка организации и проведения контрольно-надзорной деятельности привело к резкому сокращению количества незаконных проверок со стороны контролирующих органов. Как отмечал Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка, за девять месяцев 2010 г. прокурорами рассмотрено 34 тыс. заявлений контролирующих органов о проведении проверок. При этом в проведении каждой второй проверки было отказано — более 17 тыс. случаев отказа [2]. Позиция прокуроров в значительной степени способствовала снижению административного давления на мелкий и средний бизнес. С учетом положительного опыта взаимодействия органов прокуратуры и контролирующих органов в рамках Федерального закона № 294-ФЗ Федеральным законом РФ от 26 апреля 2010 г. № 66-ФЗ действие апробированного на субъектах малого и среднего предпринимательства механизма проведения органами контроля (надзора) внеплановых проверок по согласованию с органами прокуратуры распространено на все без исключения организации [6]. В настоящее время рассматривается вопрос о разработке проекта федерального закона о контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации.
Еще в одной важной сфере прокурорской деятельности, координационной, произошли серьезные изменения функций прокуратуры. Координация призвана обеспечивать
необходимый уровень согласованности действий. Считается, что координация — это функция прокуратуры. Надзирая за исполнением законов, прокуратура может выявлять недостатки в деятельности органов, которые осуществляют оперативно-розыскные мероприятия, дознание и предварительное следствие, и принимать меры, направленные на устранение этих недостатков. При проведении проверок органы прокуратуры могут устанавливать среди прочих и такие нарушения закона, которые создают условия для совершения преступлений. Кроме того, именно прокуратура, выполняющая роль связующего звена в отношениях с органами власти как по вертикали, так и по горизонтали, в силу своих полномочий обоснованно считается наиболее подходящей государственно-правовой структурой для организации координационной деятельности по борьбе с преступностью [4].
Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» от 11 декабря 2010 г. № 1535 [18] организация взаимодействия территориальных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также организация взаимодействия указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными коммерческими организациями, обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка, оценка эффективности деятельности территориальных органов МВД и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка, разработка мер, направленных на его обеспечение, возложены на высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов
Федерации и создаваемые ими постоянно действующие координационные совещания. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка"» от 20 декабря 2010 г. № 445 постоянными членами координационных совещаний стали прокуроры субъектов Федерации. Имеется ли необходимость загруженному решением иных неотложных задач руководителю субъекта Российской Федерации (губернатору, президенту республики, главе администрации) заниматься в полном объеме выполнением и таких специфичных функций, как обеспечение правопорядка и борьба с преступностью, при наличии действующего указа Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» от 18 апреля 1996 г. [16], который прямо возлагает на прокуроров осуществление данной деятельности? Ответ на этот вопрос во многом видится все в том же статусе вновь образованного Следственного комитета РФ и в сложившихся у последнего непростых отношениях с Генеральной прокуратурой РФ.
Все изложенное свидетельствует об определенных тенденциях по законодательному изменению подхода к правовому статусу прокуратуры России: наблюдается, образно говоря, дрейфование прокуратуры России как независимого органа государственной власти, одной из главных задач которого является выполнение функций сдержек и противовесов между триадой власти, в сторону исполнительной ветви власти. Хорошо это или плохо? Скорее — возвращение к истокам: ведь в указе Петра I «О должности Генерал-прокурора России» от 27 апреля 1722 г. говорилось: «Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных» [7].
Список использованной литературы
1. Вопросы Следственного комитета Российской Федерации: указ Президента РФ от 27 сент. 2010 г. № 1182 // Российская газета. 2010. 28 сент.
2. Генеральный надзор // Российская газета. 2011. 12 янв.
3. Кудашкин А., Козлов Т. Реализация прокуратурой новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы // Законность. 2010. № 7. С. 33—37.
4. Мыцыков А. Координация борьбы с преступностью — новый поворот / / Законность. 2011. № 3. С. 6-8.
5. О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов»: федер. закон от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3608.
6. О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: федер. закон от 26 апр. 2010 г. № 66-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2010. № 18. Ст. 2142.
7. О должности Генерал-прокурора России: указ Петра I от 27 апр. 1722 г. // Человек и право. 1997. № 1 (92).
8. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [Электронный ресурс]: федер. закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. О противодействии коррупции: федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.
10. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: федер. закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.
11. О Следственном комитете Российской Федерации: федер. закон РФ от 28 дек. 2010. № 403-Ф3 // Российская газета. 2010. 30 дек.
12. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
13. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26 февр. 2010 г. № 96 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
14. Олейник В.В. Следственный комитет при прокуратуре РФ: проблемы и перспективы развития // Закон и право. 2010. № 1. С. 75-77.
15. Российская газета. 2011. 29 апр.
16. Собрание законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.
17. Собрание законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
18. Собрание законодательства РФ. 2010. № 50. Ст. 6656.
Referenses
1. Voprosy Sledstvennogo komiteta Rossiiskoi Federatsii: ukaz Prezidenta RF ot 27 sent. 2010 g. № 1182 // Rossiiskaya gazeta. 2010. 28 sent.
2. General'nyi nadzor // Rossiiskaya gazeta. 2011. 12 yanv.
3. Kudashkin A., Kozlov T. Realizatsiya prokuraturoi novykh polnomochii pri provedenii antikorruptsionnoi ekspertizy // Zakonnost'. 2010. № 7. S. 33-37.
4. Mytsykov A. Koordinatsiya bor'by s prestupnost'yu — novyi povorot // Zakonnost'. 2011. № 3. S. 6-8.
5. O vnesenii izmenenii v Federal'nyi zakon «O prokurature Rossiiskoi Federatsii» v svyazi s prinyatiem Federal'no-go zakona «Ob antikorruptsionnoi ekspertize normativnykh pravovykh aktov i proektov normativnykh pravovykh aktov»: feder. zakon ot 17 iyulya 2009 g. № 171 -FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2009. № 29. St. 3608.
6. O vnesenii izmeneniya v stat'yu 10 Federal'nogo zakona «O zashchite prav yuridicheskikh lits i individual'nykh
predprinimatelei pri osushchestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i munitsipal'nogo kontrolya»: feder.
zakon ot 26 apr. 2010 g. 66-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2010. 18. St. 2142.
7. O dolzhnosti General-prokurora Rossii: ukaz Petra I ot 27 apr. 1722 g. // Chelovek i pravo. 1997. № 1 (92).
8. O zashchite prav yuridicheskikh lits i individual'nykh predprinimatelei pri osushchestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i munitsipal'nogo kontrolya [Elektronnyi resurs]: feder. zakon ot 26 dek. 2008 g. № 294-FZ // Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
9. O protivodeistvii korruptsii: feder. zakon ot 25 dek. 2008 g. № 273-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2008. № 52. St. 6228.
10. O ratifikatsii Konventsii Organizatsii Ob'edinennykh Natsii protiv korruptsii: feder. zakon ot 8 marta 2006 g. № 40-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2006. № 12. St. 1231.
11. O Sledstvennom komitete Rossiiskoi Federatsii: feder. zakon RF ot 28 dek. 2010. № 403-FZ // Rossiiskaya gazeta. 2010. 30 dek.
12. Ob antikorruptsionnoi ekspertize normativnykh pravovykh aktov i proektov normativnykh pravovykh aktov: feder. zakon ot 17 iyulya 2009 g. № 172-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2009. № 29. St. 3609.
13. Ob antikorruptsionnoi ekspertize normativnykh pravovykh aktov i proektov normativnykh pravovykh aktov: postanovlenie Pravitel'stva RF ot 26 fevr. 2010 g. № 96 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2010. № 10. St. 1084.
14. Oleinik V.V. Sledstvennyi komitet pri prokurature RF: problemy i perspektivy razvitiya // Zakon i pravo. 2010. № 1. S. 75-77.
15. Rossiiskaya gazeta. 2011. 29 apr.
16. Sobranie zakonodatel'stva RF. 1996. № 17. St. 1958.
17. Sobranie zakonodatel'stva RF. 2007. № 24. St. 2830.
18. Sobranie zakonodatel'stva RF. 2010. № 50. St. 6656.
