CC BY
93
УДК 316.343.656
Шедий М.В. Корпоративная культура
государственной службы: ретроспектива и перспектива
Что унаследовала современная корпоративная культура государственной службы в России и каковы факторы ее оптимизации - об этом настоящая статья.
Ключевые слова: государственная служба, бюрократия, корпоративные традиции, корпоративная культура.
Shediy M.V. State service corporative culture in
Russia: difficult stages of coming into being
This article is about state service modern corporative culture in Russia and the factors of its optimization.
Key words: state service, bureaucracy, corporative traditions, corporative culture.
В силу исторических особенностей возникновения государственной службы на Руси исходным ее типом была авторитарная система. В своей основе она представляла собой групповую властную структуру с несколькими относительно независимыми субъектами управления, каждый из которых выступал как властная корпорация, то есть как относительно закрытая группа людей, объединившихся для реализации своих особых интересов.
Дальнейшее развитие авторитарной государственной службы сопровождалось "размыванием" корпоративного порядка -нарушением целостности корпоративной структуры власти, ее распадением на множество "местных" корпоративных структур, формирующих свои групповые нормы и преследующих свои интересы, их обособлением, разрушением общих корпоративных норм.
В результате авторитарная организация власти Киевской Руси породила кня-
жескую раздробленность и на закате своего существования не смогла противостоять военному давлению внешней среды -монголо-татарскому игу. После освобождения от татарского нашествия начался процесс собирания русских земель, поглощения Москвою других княжеств, подчинения великим князем самостоятельных русских князей. Этот процесс придал формированию государственной службы Руси тоталитарную направленность, определяющим элементом которой являлся харизматический лидер, устанавливающий господство личной зависимости, отождествляющий цели русских князей со своей личной целью. В России утверждение такого лидера происходило по мере превращения великого московского князя в царя.
Пожалуй, первым, наиболее ярким периодом реформирования государственного управления является время правления Петра Великого. Петровские реформы обеспечили создание высших и централь-
Мария Владимировна Шедий - кандидат социологических наук, преподаватель кафедры теории и практики государственной службы и региональной кадровой политики Орловской региональной академии государственной службы.
ных учреждений нового типа, положили начало переходу к бюрократической системе, основанной на рациональном принципе. На смену медлительной Боярской думе, вечеобразным и не имевшим строгого регламента Земским соборам, сети приказов с нечетко выраженными функциями и дублирующими, параллельными в своих обязанностях тогдашними служащими были учреждены по передовым шведским образцам девять отраслевых коллегий. В результате реформ была создана бюрократическая корпорация с особой корпоративной культурой, для которой были характерны однотипное организационное устройство, более четкое распределение функций, строгое соподчинение на основе жесткого централизма.
Однако это само по себе вполне прогрессивное дело с самого начала подверглось существенному искажению, так как попытка бюрократизации государственной службы привела лишь к ее "канцеля-ризации", то есть обюрокрачиванию в негативном смысле слова. Эффективность управления, правда, на первых порах несколько повысилась, но смысл его бюрократической перестройки так и не был усвоен ни чиновничьим, ни обывательским сознанием. В итоге она, не решив своей главной задачи, создала побочный негативный эффект, так как "государство, загораживаемое канцелярией, отдалялось от народа, как что-то особое, ему чуждое"1.
В результате введения Табели о рангах всех чинов чувства чести, личного достоинства, уважения подменил чин. Один из западных путешественников, посетивших Россию в царствование Павла I, метко заметил: "Здесь все зависит от чина... Не спрашивают, что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин. Положение в обществе, измеряемое классами чинов, получило значение главной жизненной ценности"2.
Человек при поступлении на службу становился как бы казенной собственностью, так и оставался ею на протяжении всей своей жизни. Данный процесс не привел к уменьшению злоупотреблений и произвола чиновников, к возникновению честной и эффективной администрации, а, напро-
тив, "злоупотребления росли с необыкновенной быстротой. Они были практически неискоренимы, так как государство хотя и боролось с ними, но, по существу, само же их и порождало"3.
Впрочем, было бы несправедливым считать, что Табель о рангах не принесла совсем уж ничего хорошего. К положительным чертам можно отнести расширение возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов. При этом Табель с приоритетом принципа выслуги лет, в сущности, поддерживала обстановку бюрократической спячки и господства вялой, боящейся любых перемен геронтократии.
Таким образом, образование корпорации гражданских служащих, среди которых решающим влиянием пользовался значительный слой потомственных чиновников, их отдаленность от народа,озабоченность только собственными интересами обусловили утверждение в чиновном мире своих корпоративных законов, которые зачастую расходились с государственными.
Академик А.В. Никитенко весьма точно и убедительно показал негативные последствия, порождавшиеся бюрократической атмосферой гражданских служащих. Одним из самых тяжких ее пороков являлось, по его мнению, превращение государственных служащих в механических исполнителей воли вышестоящего "начальства". "Отчего у нас так мало способных государственных людей? - спрашивал А.В. Никитенко. - Оттого, что от каждого из них требовалось одно: не искусство в исполнении дел, а повиновение и так называемые энергические меры, чтобы все прочие повиновались... Всякий, принимая на себя важную должность, думал об одном, как бы удовлетворить лично господствовавшему требованию, и умственный горизонт его невольно суживался в самую тесную рамку. Тут нечего было рассуждать и соображать, а только плыть по течению"4. Эта, безусловно, парадоксальная ситуация была вполне закономерна, так как корпоративная культура бюрократии была запрограммирована на слепую исполнительность.
Полная зависимость продвижения по службе от начальства вынуждала чиновников искать протекции, порождала угодничество, превращала в традицию богатые именинные и юбилейные дары от подчиненных, рождала "бумажное" благополучие на вверенных участках работы и пр. О нравах в чиновничьей среде свидетельствуют негласные правила поведения для начинающих чиновников, которые имели хождение в кругу служащих:
- "заучите хорошенько выражения: ваше превосходительство и ваше сиятельство; с этих слов начинайте, этими словами заканчивайте фразу, когда вы обращаетесь к милостивому начальству";
- "кланяйтесь начальству вашему тем ниже, чем выше стоит оно в порядке чиноначалия";
- "не надейтесь столько на способности свои, сколько на протекцию; несмотря на все ваши достоинства, старайтесь укрыться под крылышко этой благодетельной волшебницы";
- "никогда не делайте того, что нужно делать, а делайте то, что желает высшее начальство";
- "откажитесь от собственного взгляда на вещи, усвойте себе взгляд начальников ваших, не имейте мыслей своих, развивайте только мысли начальников и постарайтесь все, даже почерк ваш, сделать как можно более похожим на их почерк";
- "если у вас есть предложение... по усовершенствованию закона или судопроизводства, не старайтесь... привести его в исполнение... вы прослывете... беспокойным и неудобным человеком"5.
Подтверждением распространенности данных негласных законов поведения может служить цитата из воспоминаний И. Дмитриева, близкого друга М. Сперанского, который так описывал существовавшую нравственную атмосферу гражданской службы того времени: "Со вступлением моим в гражданскую службу я будто вступил в другой мир, совершенно для меня новый. Здесь и знакомства, и ласки основаны по большей части на расчетах своекорыстия; эгоизм господствует во всей силе; образ обхождения непрестанно изменяется наравне с положением каждого.
Товарищи не уступают кокеткам: каждый хочет исключительно прельстить своего начальника. Нет искренности в ответах: ловят, помнят и передают каждое неосторожное слово"6.
Для чиновничества того времени были характерны атмосфера деспотизма более высокого начальника, насаждение безоговорочного послушания, преследование любой свободной мысли. Недостатки в работе чиновника нередко влекли за собой наказания, являющиеся плодом субъективного решения начальника. Все это порождало рост очковтирательства, лицемерия, подхалимства, взяточничества и протекционизма.
Любопытной особенностью корпоративной культуры российского чиновничества было развитое чувство самоиронии. Как писал, например, М.Е. Салтыков-Щедрин в "Благонамеренных речах": "...еще на глазах у начальства она и туда и сюда, но как только начальство за дверь - она сейчас же язык высунет и сама над собою хохочет. Представить себе русского бюрократа, который относился бы к себе самому яко к бюрократу без некоторого глумления, не только трудно, но даже почти невозможно. А между тем бюрократствуют тысячи, сотни тысяч, почти миллионы людей"7. В этой самоиронии, впрочем, есть изрядная доля цинизма, подразумевающего, что человек не уважает, не воспринимает всерьез ни свои обязанности, ни свою социальную роль как представителя государства, а относится к ним отчасти как к игре, отчасти как к возможности поживиться под прикрытием якобы соблюдения государственного интереса, выполнения законов и начальственных предписаний.
"Всякий знает, что такое чиновник русский, из тех особенно, которые имеют ежедневно дело с публикою: это нечто сердитое и раздраженное ... - писал Ф.М. Достоевский в "Дневнике писателя за 1876 год". - Это нечто высокомерное и гордое, как Юпитер. Особенно это наблюдается в самой мелкой букашке, вот из тех, которые сидят и дают публике справки, принимают от вас деньги и выдают билеты и проч. Посмотрите на него, - характеризует
дальше современного ему чиновника писатель, - вот он занят делом, "при деле": публика толпится, составился хвост, каждый жаждет получить свою справку, ответ, квитанцию, взять билет. И вот он на вас не обращает никакого внимания. Вы добились, наконец, вашей очереди, вы стоите, вы говорите - он вас не слушает, он не глядит на вас, он обернул голову и разговаривает с сзади сидящим чиновником... Вы, однако, готовы ждать и - вот он встает и уходит. И вдруг бьют часы, и присутствие закрывается - убирайся, публика!" Сцена эта более чем столетней давности, но вряд ли она устарела, так как нравы и повадки бюрократии меняются крайне медленно.
Постепенно роль чиновников в государстве все более увеличивалась. Николай I говорил, что на самом деле его империей "управляют двадцать пять тысяч столоначальников"8. Маркиз Астольф де Кюстин в своих знаменитых записках о России так описал эту ситуацию: "Здесь имеется особый класс людей, соответствующий нашей буржуазии, но не имеющий ее твердого характера - следствия независимости и ее опытности - следствия свободы мысли и образованности ума; это класс низших чиновников, как бы второе дворянство... Они самые жестокие деспоты в этом деспотическом государстве; выходцы из народных училищ, вступившие в статскую службу, они правят империей вопреки императору". И далее: "Из своих канцелярий эти незаметные тираны, эти деспотичные пигмеи безнаказанно угнетают страну, даже императора, стесняя его в действиях; тот хоть и понимает, что не столь всемогущ, как о нем говорят, но, к удивлению своему (которое желал бы сам от себя скрыть), порой не вполне знает, насколько ограничена его власть. Болезненно ощущая этот предел, он даже не осмеливается сетовать. А ставит ему этот предел бюрократия, страшная всюду, но в России более страшная, чем где-либо. Видя, как тирания чиновников подменяет собою деспотизм императора, содрогаешься от страха за эту страну".
Но в начале второй половины века в корпорации чиновничества стали вливаться люди совсем иных ориентаций. Перелом-
ным моментом послужил конец царствования Николая I. Именно сверху были осуществлены мероприятия, стимулировавшие изменения в рядах бюрократической корпорации, созданы условия, при которых на государственной службе появились фигуры нового типа. Реформы того периода в области управления имели явно выраженную либерально-демократическую направленность, поскольку в них делался совершенно очевидный акцент на расширение общественного самоуправления. Поэтому в подобных условиях чиновничество было просто вынуждено меняться, причем изменения затронули не только уровень бюрократической иерархии. Однако данный период продолжался недолго, и изменения не успели пустить глубоких корней.
Революционные события 1917 года и гражданская война кардинально изменили основы российской государственности. На месте прежней консервативной корпорации государственной службы начала формироваться корпорация с командно-административной системой управления пролетарского государства, которая не являлась продуктом одной лишь Октябрьской революции или следствием сталинской эпохи, так как своими корнями она глубоко уходила в российское прошлое.
Большевистская партия, став правящей, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволюционной ("старой") бюрократии и чиновников вообще, заменив их выборными от народа. Декрет ВЦИК от 24 ноября 1917 г. ликвидировал прежнюю иерархию госслужащих и зафиксировал, что "все гражданские чины упраздняются" и "наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются"9. Однако мечта о государстве-коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии, где все станут управленцами, где "каждая кухарка будет управлять государством", осталась нереализованной. Очень скоро выяснилось, что в распадающейся, охваченной гражданской войной странедля овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления.
Становление жестко централизованной государственной власти происходило на
базе аппарата партии большевиков. Кадровый состав государственной службы формировался прежде всего из членов РКП(б), и постепенно был создан четкий механизм отбора в новую бюрократическую корпорацию советской России. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры, которая представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственной службе и в общественных организациях. Характерными чертами корпоративной культуры номенклатурной бюрократии были секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности коммунистической партии, военизированный характер (долгое время номенклатура в буквальном смысле была вооружена - имела личное оружие).
В результате всего этого упор в воспитании новых кадров для государственной власти делался на развитие исполнительских качеств. В чести не были личности со своей позицией, достоинством, способные отстоять свою точку зрения. Компетентность работника нередко подменялась верностью руководителям и директивам.
В 1922 г. В.И. Ленин пишет: "Самый худший у нас внутренний враг - бюрократ. Это коммунист, который сидит на ответственном (а затем и на неответственном) советском посту и который пользуется всеобщим уважением как человек добросовестный"10.
Моральные принципы новой советской корпоративной культуры госслужбы были довольно просты и функциональны, что обеспечило ему устойчивость и живучесть. Во-первых, принцип безжалостности. Во-вторых, принцип нерассуждающего повиновения сильному, то есть обладающему в данный момент реальной властью, которая сосредоточивалась в руках двух политических сил - партийного аппарата и политической полиции (ГПУ-НКВД). В-третьих, принцип расчетливого использования идеологических клише в качестве оружия в борьбе за власть и жизненные блага.
Из определяющих социально-психологических параметров корпоративной культуры госслужащих прежде всего следует назвать одномерность восприятия мира, неприятие его антиномичности, возможности
существования "разных правд". С этим связано полное отсутствие потребности и в самоанализе, в "самокопании". Это были люди действия, постоянно настроенные на борьбу, причем любыми средствами.
Однако путь наверх по номенклатурной лестнице был сопряжен с постоянным риском. При И.В. Сталине за злоупотребление властью, промашки следовала суровая кара. Чиновник мог быть уволен со службы за то, что не читает газет и не знает очередных лозунгов, за неправильное поведение жены и детей, за отказ от сотрудничества с репрессивным аппаратом в качестве осведомителя и т.д. Все это развивало защитные инстинкты и чисто корыстные интересы.
Так, массовые репрессии порождали и усиливали у государственных служащих такие отрицательные качества, как вождизм, возвеличивание своей личности, некритическое восприятие реальных процессов, бюрократическое насилие, социальная демагогия, вседозволенность, подозрительность и страх. Культ подавил инициативу и самостоятельность кадров. Вокруг "вождей" формировались не лидеры, а исполнители, преданные не делу, а своему патрону.
Оценивая по качеству состава советскую номенклатуру сталинских времен, необходимо отметить, что в ней преобладали люди малокультурные. Те же из них, кто отвечал общепринятым критериям культурности и образованности, либо на удивление быстро умерли (Чичерин, Красин, Луначарский), либо были оттеснены на периферию, либо уничтожены (Литвинов, Бухарин, Вознесенский). Таким образом, режим наибольшего благоприятствования в целом действовал отнюдь не в интересах выдвижения наиболее способных и достойных, а атмосфера эпохи способствовала процветанию людей иного сорта. Через шесть лет после Октябрьской революции, на XII съезде РКП(б), И. В. Сталин отмечал: "Мы хотели иметь государственный аппарат как средство обслуживания народных масс, а некоторые люди этого госаппарата хотят превратить его в статью кормления. Вот почему аппарат в целом фальшивит. Если мы его не исправим, то с одной стороны лишь правильной политической линией мы не уйдем далеко. Получится то, что хотя мы и у руля, но машина не будет подчиняться. Выйдет крах"11.
Хрущевская оттепель окончательно превращает номенклатуру в "класс в себе", где традиции при помощи идеологии закрепляются как незыблемые процедуры, создавая тем самым обязательные рамки для всех. В указанных рамках продвижение вверх по иерархической лестнице формализуется, причем при возрастании объективных критериев, таких как социальное происхождение, образовательный уровень и т.п., субъективные качества претендента начинают играть меньшую роль. В результате действия этого механизма отбора структура государственных служащих становится более однородной и ее психологическая общностьусиливается.
Таким образом, советская государственная служба все больше обособляется в особую партийно-государственную бюрократическую корпорацию, стремящуюся закрепить за собой государственную власть. При этом чиновник уже относится к своей должности как к собственности, пытаясь всеми силами закрепить ее лично за собой навсегда и, по возможности, передать ее по наследству. Подолгу не сменяемое руководство утрачивает вкус к новому, отгораживается от людей, и его естественной реакцией становится недоверие к подчиненным, особенно к тем из них, кто стремился к нововведениям.
С приходом Л.И. Брежнева на высший пост в государстве роль госаппарата во всех сферах жизни возросла, список номенклатурных должностей расширился, увеличились сроки пребывания в должности. Сформировались устойчивые группы управленцев, которые консолидировались вокруг чиновников, занимавших более высокие должности и выступавших в роли покровителей. Система личного патронажа, сформировавшаяся в 60-80-е годы XX века, охватывала всю бюрократию сверху донизу и строилась на основе личной преданности. Решение того или иного государственного вопроса, занятие важного поста зависели от исхода борьбы между группами-кланами и степени влияния патрона. Некоторые министры ставили рекорды пребывания в должности - 20 лет и более. Коррупция среди чиновников приобрела значительные масштабы, государственная бюрократия смыкалась с мафи-
озными группировками,появились черты, свидетельствующие о превращении бюрократии в наследственную, возросла роль родственных связей. Так, под некоторых членов семьи Генерального секретаря ЦК КПСС Л.И. Брежнева создавались министерства, которые они должны были возглавить.
Ю.В. Андропов, став Генсеком, в начале 80-х годов попытался приостановить процессы разложения в государственной службе. Громкую огласку получили дела о взяточничестве, вымогательстве на высоком уровне, были проведены показательные процессы над взяточниками из разных министерств. Однако в стране назревал глубокий системный кризис, охватывавший все сферы: экономическую, социально-политическую, духовную, власть и управление.
По мнению профессора Е.В. Охотского, основными чертами советской правящей элиты того времени явились: "оторванность от народа, приверженность кабинетному стилю руководства и корпоративным интересам властвующей бюрократии. Люди элиты привыкли к комфортабельности бесконфликтного политического пространства, авторитарного режима, к удобству закрытой системы кадровой работы".12
М.С. Горбачев стал тем лидером, который в ходе перестройки своими действиями дал толчок процессам разрушения авторитарного порядка корпоративной культуры государственной службы России. Действия М.С. Горбачева в существенной степени способствовали переходу авторитарного порядка государственной службы в неустойчивое состояние вследствие размывания и разрушения старых корпоративных норм советской власти.
В начале 90-х годов началось создание правового социального государства: внедряется принцип разделения властей, изменяется система государственного управления, отделяется партийная деятельность от государственной службы и т.д. В то же время становление новой демократической корпоративной культуры государственной службы происходило скачкообразным путем, так как старая советская бюрократическая модель утратила свои стратегические цели, вследствие чего
возникла неопределенность в деятельности госслужбы, средствах и методах ее работы, организации и функционировании. Свидетельством хаотичного состояния являлись постоянные реорганизации государственных органов, бесконечные сокращения кадров государственной службы, крупные отклонения в поведении и деятельности государственных служащих от существующих правил, норм, стандартов, широкое распространение в их среде коррупции, бюрократизма, равнодушия к работе, массовые уходы госслужащих в коммерческие, иные негосударственные структуры и пр.
Современная корпоративная культура государственной службы России унаследовала ряд отрицательных черт, присущих как дореволюционной, так и советской госслужбе. К ним можно было бы отнести такие черты, как личная зависимость служащих от вышестоящих должностных лиц, пресечение неформальных связей среди служащих, их материальная зависимость от клиентов и в связи с этим высокий уровень коррупции, отсутствие гарантий против произвольных увольнений, личная система всех назначений и другие.
Формирование нового типа корпоративной культуры государственной службы должно, по нашему мнению, превратить госслужбу из средства исполнения полномочий государственных органов в эффективный социально-организационный институт. В этих условиях возрождается доверие к государственной власти со стороны общества и, соответственно, повышается престиж государственной службы в общественном сознании. Факторами становления современной корпоративной культуры могут стать, как представляется:
- личный пример руководителей, соблюдающих принятые организацией нормы поведения, поддерживающих ценности и нормы государственной службы;
- отбор и продвижение кадров государственной службы в соответствии с ценностями государственно-служебных отношений;
- стимулирование разработки и освоения служащими новых организационных технологий;
- введение в программы обучения служащих учебных курсов по организационной и корпоративной культуре;
- помощь новым работникам в адаптации на государственной службе и замещение вакантных должностей только по конкурсу;
- совершенствование нормативно-правовой базы государственной службы и др.
Следовательно, становление государственной службы России в условиях административной реформы сопровождается зарождением ее новой корпоративной культуры. Этот процесс происходит под сдерживающим влиянием социогенети-чески воспроизводимых и укрепившихся в результате дестабилизации государственных устоев элементов административно-бюрократических государственно-служебных отношений.
Безусловно, в истории развития российской корпоративной культуры государственной службы немало интересных и содержательных фактов, в связи с чем ее оценка не может быть однозначной. Тем не менее многочисленные данные свидетельствуют о том, что чиновничество зарекомендовало себя больше консервативной, чем прогрессивной, силой ввиду его корпоративных традиций, закрытой системы, отсутствия подотчетности и подконтрольности.
1 Ключевский В.О. Курс русской истории. М., 1989. Т. 4. С. 139.
2 Лотман Ю.М. Люди и чины //Беседуя о русской культуре. СПб., 1994. С. 35.
3 Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена. Л., 1991. С. 131.
4 Томсинов В.А. Светило российской бюрократии. Исторический портрет М.М.Сперанского. М., 1991. С.15.
5 Катаев И.М. Дореформенная бюрократия. СПб., 1994. С. 161-162.
6 Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX века. М., 1998. С. 44.
7 Салтыков-Щедрин М.Е. Соч.: в 10 т. М., 1988. Т. 5. С. 47.
8 Государственная служба (комплексный подход). М., 1999. С. 64.
9 Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 72.
10 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. М., Т. 45. С. 486.
11 Сталин И.В. Соч.: в 13 т. М., 1953. Т. 5. С. 206.
12 Охотский Е.В. Политическая элита и российская действительность. М., 1996. С. 57.
