CC BY
140
1
о ^
о
о;
s <
со s
с; <
s >
о
Концессионные соглашения как форма государственно-частного партнерства при реализации общественно значимых инновационных проектов
The Russian Federation: Introduction of Public-Private Partnerships in the Context of Concession Agreements
УДК 334.752
Скобелина Валентина Петровна
профессор Национального минерально-сырьевого университета «Горный», доктор технических наук
199106, Санкт-Петербург, 21-я линия В. О., д. 2
Skobelina Valentina Petrovna
National Mineral Resources University (Gorniy) 21-Line 2, St. Petersburg, Russian Federation, 199106
Устойчивое развитие территориальных экономических систем обусловливает необходимость формирования инновационной инфраструктуры за счет внедрения механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) в формате концессионных соглашений при реализации общественно значимых проектов. Мировой опыт формирования концессионного законодательства и практики регулирования концессионных отношений играет важную роль для совершенствования российского концессионного законодательства. Правовая система РФ имеет свой исторический путь развития, вместе с тем формирование организационно-правовой природы концессионных соглашений в РФ происходит под сильным воздействием европейского и американского концессионного механизма. Модель концессионного соглашения, установленная действующим российским законодательством, имеет двойственную правовую природу: наряду с частноправовыми положениями содержит ряд публично-правовых элементов, выходящих за рамки гражданского законодательства. Для совершенствования организационно-правовой основы концессионных соглашений в РФ необходим механизм государственного регулирования концессионных предприятий на базе развития концессионных отношений в отдельных отраслях и для различных типов объектов. В горной промышленности данный механизм может быть реализован при комплексном освоении месторождений Сибири и Дальнего Востока, а также рациональном использовании техногенных и вторичных минерально-сырьевых ресурсов.
The article describes the Russian Federation's (RF) introduction of public-private partnerships (PPPs) as a concessionary agreement belonging to an innovative infrastructure. It posits that sustainable territorial economic systems have caused these 'socially significant' projects to develop. Subsequently, the critique shifts its attention to the creation of concessions, noting the role played by RF legislation in the evolution of their statutory and regulatory practices. From an historical viewpoint, the Russian legal system has been affected by European- and US-type concessionary mechanisms. For instance, RF private law contains a number of public law provisions derived from western concepts of civil obligations. The paper posits at this stage that Russia could enhance institutional and legal frameworks by including PPP-based concessionary structures for different sorts of objects in its industrial sectors. The review, in
Любек Юлия Викторовна
доцент Национального минерально-сырьевого университета «Горный», кандидат экономических наук
199106, Санкт-Петербург, 21-я линия В. О., д. 2
Lubeck Yuliya Viktorovna
National Mineral Resources University (Gorniy) 21-Line 2, St. Petersburg, Russian Federation, 199106
conclusion, opines that these structures - fortified by state-based procedures — could be used to develop mineral deposits in Siberia and the Far East, and to define rational policies to be pursued for technogenic and secondary mineral resources.
Ключевые слова: концессионное соглашение, классическая концессия, концессионный объект, развитие инфраструктуры, концедент, концессионер
Keywords: concession agreement, classic concession, concession object, infrastructure development, grantor, concessionaire
Потребности устойчивого и социально результативного развития российской экономики обуславливают необходимость формирования современной инновационной инфраструктуры, способствующей обеспечению высоких темпов экономического роста промышленных производств и диверсификации экономики территориальных систем в целом. Создание подобных структур во многом связано с поиском организационно-правовых форм, альтернативных прямому управлению государственной и муниципальной собственностью, а также общественно значимыми проектами.
Одной из таких форм выступает государственно-частное партнерство (ГЧП), представляющее собой механизм согласования интересов государства и субъектов предпринимательской деятельности в рамках осуществления федеральных и региональных проектов, направленных на достижение общественно значимых целей. Опыт многих стран мира с различными политическими и экономическими системами, а также уровнями развития рыночных отношений свидетельствует, что действенным экономическим механизмом управления государственной и муниципальной собственностью, функционирующим на принципах ГЧП, являются концессионные соглашения. Федеральное законодательство предусматривает, что одна сторона данного соглашения (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное имущество, предназначенное для осуществления деятельности в соответствии с концессионным соглашением [5].
Базовые положения концессионных соглашений формируются в соответствии с традициями национального права конкретной страны с учетом его принадлежности к правовой семье. Последняя представляет собой определенную совокупность национальных систем права, объединенных общностью исторического формирования, структуры источников, принципов правового регулирования и понятийно-категориального аппарата юридической науки [2, а 225]. Наибольшее влияние на процесс становления правовой основы концессионных соглашений оказали две наиболее распространенные правовые семьи — континентальная европейская (романо-германская) и англо-саксонская.
В странах континентальной правовой семьи (Франции, Италии, Бельгии, Испании, Германии, Австрии, Венгрии, Швейцарии, Греции, Португалии и др.) концессионные объекты относятся к публично-правовому государственному и муниципальному имуществу. Правовой статус таких объектов объединяет «вещи в обороте» (объекты частной собственности) и «вещи вне оборота», которые в силу особого положения не могут быть предметом имущественных сделок (имущество общего пользования). Основные положения правового режима подобных объектов определяются их общественной природой и невозможностью присвоения в частную собственность. Имущество общего пользования составляет часть публично-правового имущества; к другой его части относится группа объектов, обладающих свойствами предметно-индивидуального присвоения и отчуждения (имущество, возводящееся волевым решением на уровень неотчуждаемого) [4, а 61].
Состав объектов концессионных соглашений не ограничивается имущественными объектами: предметом договора может являться деятельность концессионера (строительство, хозяйственная эксплуатация, управление и т. п.) или осуществление публичных функций органов государственного и муниципального управления. При этом регламентирующие условия концессионных договоров публичной службы1 возникают из полномочий администрации по ее организации. Концессионер же остается частным предпринимателем, действующим с целью извлечения прибыли и подвергающим себя обычным предпринимательским рискам [1].
В государствах англо-саксонской правовой семьи (Англии, США, Канаде, Австралии и др.) законодательство не выделяет публично-правовое государственное и муниципальное имущество. Вместе с тем концессионные объекты являются неотчуждаемой и неотъемлемой государственной и муниципальной собственностью. При этом концессии публичной службы и общественных работ формализованы с учетом особенностей пользования объектами государственной и муниципальной собственности в странах данной правовой семьи. Вследствие этого концессионному соглашению на осуществление публичной службы или ведение общественных работ соответствует система особых контрактов концессионного типа, которые заключаются преимущественно между местными органами власти и частными компаниями на оказание разного рода услуг государственным структурам [4, а 75].
1 В общем толковании концессия публичной службы — это договор, заключаемый административным органом (конце-дентом) с частным лицом на оказание общественных услуг населению и ведение общественных работ, направленный на удовлетворение общественно необходимых или полезных потребностей [4, с. 74].
Мировой опыт становления концессионного за- ^
конодательства и регулирования концессионных от- ^
ношений играет важную роль в формировании рос- о
сийского законодательства о концессиях и формах о
соответствующих отношений. ^
Формирование правовой природы концессионных ^
соглашений в РФ происходит под сильным воздей- и
<
ствием европейского и американского концессион- ™ ных механизмов. В современном российском праве ^ отсутствуют категории публично-правовой и частно- х правовой собственности государства и муниципальных > образований, которые в странах континентальной пра- ^ вовой семьи предопределяют подразделение пред- о принимательских договоров, заключаемых публично- ^ правовыми образованиями с частными лицами, на концессионные и гражданско-правовые. В силу этого модель российского концессионного соглашения максимально приближена к модели гражданско-правового договора. При этом государство или иное публично-правовое образование (одна из сторон соглашения), вступая в договорные отношения с частным инвестором, имеет в монопольном обладании объекты договорных отношений и выступает в соглашении как субъект гражданского права. Другая сторона соглашения (частное лицо) принимает на себя определенные обязательства в обмен на предоставляемые ему права. Поэтому в отличие от обычного гражданско-правового договора, в котором стороны обмениваются правами и обязанностями, концессионное соглашение выступает как акт наделения со стороны государства правами, недоступными или ограниченно доступными в гражданском обороте [3]. Тем самым правовая квалификация российского концессионного соглашения является неоднозначной, что выражается в его особой правовой природе, когда частно-правовые положения дополняются публично-правовыми элементами. Выступая как модель гражданско-правового договора, концессионное соглашение утрачивает свое целевое назначение и игнорирует особенности статуса кон-цедента как субъекта-носителя публичной власти. Кроме того, действующая модель концессионного соглашения характеризуется минимизацией публично-правовых элементов, что выражается в ограничении односторонних прав и преимуществ концедента, предоставляемых для защиты и обеспечения публичных интересов (сохраняя лишь за концедентом право осуществления контроля за исполнением концессионных соглашений) [5]. Регулируя деятельность концессионера, концедент закладывает основы концессионного механизма управления государственной собственностью:
• разрабатывает стратегию, цели и принципы, на которых основаны концессионные отношения;
• занимается организацией и управлением концессионным процессом;
• участвует в формировании конкретных механизмов реализации концессионных схем и институциональной среды для разработки и реализации инвестиционных проектов по разным уровням, отраслям и направлениям.
Внедрение концессионных отношений в создание (реконструкцию) объектов инфраструктуры, необходимых для экономического роста в территориальных системах, способствует формированию благоприятной правовой и рыночной среды для развития инновационного предпринимательства.
Анализ инфраструктурного потенциала регионов РФ (табл. 1) позволяет выделить территории, перспективные для строительства, реконструкции (модерни-
Таблица 1
Анализ состояния и развития инфраструктуры федеральных округов России
Территории Анализ состояния инфраструктуры (рейтинг фондонасыщенности**) Анализ развития инфраструктуры
Внедряемые проекты*
Федеральные проекты, % Региональные проекты, %
1. Центральный федеральный округ (ЦФО) 8,9 13,82 47,58
2. Северо-Западный федеральный округ (СЗФО) 0,9 9,11 0,60
3. Южный федеральный округ (ЮФО) 2,5 3,84 8,03
4. Приволжский федеральный округ (ПФО) 2,6 13,52 19,11
5. Уральский федеральный округ (УФО) 1,7 — 11,48
6. Сибирский федеральный округ (СФО) 0,3 52,52 13,20
7. Дальневосточный федеральный округ (ДФО) 0,1 7,19 —
Итого 100 100
Примечания: * — в рамках концессионных соглашений; ** — для оценки инфраструктурного потенциала территории (ФО) использован рейтинговый показатель региональной статистики — рейтинг фондонасыщенности, рассчитанный на основе относительных величин структуры от универсальной общей базы (отношение относительной величины основных фондов к относительной величине территории). В анализе использовались данные на конец 2010 г. по материалам Федеральной службы госстатистики [6].
зации) инфраструктурных объектов, необходимых для развития горной промышленности.
Рейтинговый показатель оценки инфраструктурного потенциала территорий РФ (рейтинг фондонасыщенности) свидетельствует о неравномерности размещения объектов инфраструктуры по территории страны. Выделяются территории, обладающие достаточно высоким уровнем развития инфраструктуры (территории ЦФО, ЮФО, ПФО) и низкими значениями инфраструктурного потенциала (СЗФО, СФО, ДФО), что влияет на интенсивность экономического развития территорий и предопределяет различные перспективы использования концессионного механизма в процессе создания и реконструкции объектов инфраструктуры, необходимых для развития горной промышленности.
В границах территорий Европейской части России (прежде всего СЗФО, рейтинг фондонасыщенности — 0,9) перспективность использования концессионного механизма при внедрении инвестиционных проектов в объекты производственной и социальной инфраструктуры обусловлена необходимостью их обновления вследствие высокого физического износа и технологического устаревания в основном за счет внедрения региональных проектов (свыше 60%) и в меньшей степени за счет федеральных.
Значительные возможности для развития малоосвоенных территорий Сибири, Дальнего Востока (рейтинг фондонасыщенности — в среднем 1 по Восточной части страны) сдерживаются недостатком бюджетных средств, высокими рисками инвестирования в объекты инфраструктуры, необходимые для освоения комплексных месторождений. Поступление в инфраструктурные отрасли долгосрочных частных отечественных и иностранных инвестиций посредством внедрения механизма концессионных соглашений (свыше 60% всех поступлений по федеральным проектам и около 30% от всех региональных проектов) послужит импульсом развития горнометаллургических агломераций Сибири и Дальнего Востока, гарантируя экономическую безопасность страны и обеспечивая поступления средств в бюджеты разных уровней.
Обобщая изложенное, можно заключить.
• Модели концессионных соглашений в законодательстве разных стран мира являются механизмом эффективного использования государственной собственности на договорной основе при реализации общественно значимых проектов за счет возложения выполнения публичных работ (услуг) на частных предпринимателей с передачей им части организационных и управленческих функций, но с сохранением за государством административно-контрольных полномочий.
• Модель концессионного соглашения, установленная действующим российским законодательством, имеет двойственную правовую природу: наряду с частноправовыми положениями в ней содержится ряд публично-правовых элементов, выходящих за рамки гражданского законодательства. Концессионному соглашению присущи все базовые признаки административно-правовой модели, используемой в законодательстве континентальных европейских стран. При этом модель характеризуется минимизацией публичных прерогатив концедента, которому предоставляются лишь административно-контрольные полномочия.
• В целях совершенствования организационно-правовой основы концессионных соглашений в РФ необходимо создание механизма государственного регулирования концессионных предприятий, замкнутой правовой базы, устанавливающей законодательные основы для развития концессионных отношений в отдельных отраслях и для различных типов объектов. В горной промышленности данный механизм может быть реализован при комплексном освоении месторождений Сибири и Дальнего Востока, а также в целях рационального использования техногенных и вторичных минерально-сырьевых ресурсов.
Литература
1. Варнавский В. Г. Концептуальные экономические и правовые основы концессионной деятельности: [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://www.irex.ru/press/pub/po-1етнка/13/уаг.
2. Марченко М. Н. Теория государства и права. М.: Проспект, 2012. 656 с.
3. Сосна С. А. Концессионное соглашение — новый вид договора в европейском праве: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.concession.ru/parseDocument. php?DocFName=76.
4. Сосна С. А. Концессионное соглашение: теория и практика. М., 2002. 256 с.
5. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 06.07.2005 г. № 115-ФЗ (с последующими изменения и дополнениями): [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=LAW;n=117209;fld=134;dst=4294967295; ^т=73152-0.
6. Федеральная служба государственной статистики: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/ wcm/connect/rosstat/rosstatsite/.
References
1. Varnavskiy V. G. Conceptual economic and legal basis of 5 concession activities. Available at: http://www.irex.ru/press/ ° pub/polemika/13/var. (in Russ.). o
2. Marchenko M. N. Teoriya gosudarstva i
state and law]. Moscow, Prospekt Publ., 2012. 656 p. k
3. Sosna S. A. Concession agreement - a new type of contract =r in the European law. Available at: http://www.concession.ru/ ^ parseDocument.php?DocFName=76. (in Russ.). ^
4. Sosna S. A. Kontsessionnoe soglashenie: teoriya i praktika < [Concession agreement: Theory and practice]. Moscow, Nestor Academic Publ., 2002. 256 p. >
5. RF Federal Law of July 06.2005 № 115-Fz "On Concession Agree- ^ ments" (with subsequent amendments and additions). Available o at: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=L x AW;n=117209;fld=134;dst=4294967295;from=73152-0. (in Russ.).
6. Official website of the Federal State Statistics Service. Available at: http://www.gks.ru/. (in Russ.).
Издания СПбУУиЭ
Журнал «Экономика и управление» признан лучшим периодическим изданием
Российский научный журнал «Экономика и управление» награжден дипломом IV Сибирского межрегионального конкурса изданий высших учебных заведений «Университетская книга — 2013» в качестве лучшего периодического издания, выпускаемого отечественными вузами.
Конкурс проводился издательским домом «Университетская книга» и Восточно-Сибирским государственным университетом технологий и управления (ВСГУТУ) (г. Улан-Удэ, Республика Бурятия) на базе научной библиотеки последнего. Целью конкурса является поддержка авторов и авторских коллективов, поощрение современных издательских проектов вузов (включая электронные издания), повышение уровня редакционно-издательской подготовки, полиграфического, дизайнерского и программно-технического исполнения и художественного оформления учебных изданий, а также научных, научно-популярных, справочных и других видов вузовских изданий, предназначенных для студентов и аспирантов.
Участие в этом наиболее представительном из проводимых в нашей стране и ближнем зарубежье мероприятий подобного характера и масштаба нашего Университета стало доброй традицией. Начиная с 2009 г. издания СПбУУиЭ регулярно отмечались дипломами конкурса «Университетская книга», который проводится в разных городах на базе ведущих учебных заведений. IV Сибирский межрегиональный конкурс в текущем году проводился по 23 номинациям. На конкурс прислали свои издания издательства 34 вузов России, а также иные издательства, выпускающие книги для высшей школы. Всего было получено 342 учебных и научных издания из следующих городов: Москва, Санкт-Петербург, Брянск, Сыктывкар, Казань, Ставрополь, Тюмень, Челябинск, Чебоксары, Иваново, Йошкар-Ола, Рязань, Киров, Якутск, Барнаул, Кемерово, Новосибирск, Елабуга, Ир-бит, Иркутск, Томск, Омск, Чита, Хабаровск, Оренбург, Улан-Удэ и др. Выставочный этап конкурса организовала научная библиотека университета.
Издания, представленные на конкурс, оценивала экспертная комиссия, в которой участвовали проректоры других вузов, директора ведомственных и вузовских издательств.
Итоги IV Сибирского межрегионального конкурса изданий высших учебных заведений «Университетская
книга — 2013» были подведены 24 октября. В этот день в Научной библиотеке ВСГУТУ состоялась церемония награждения победителей конкурса. В номинации «Лучшее периодическое издание» дипломом отмечен российский научный журнал «Экономика и управление», выпускаемый Санкт-Петербургским университетом управления и экономики.
Наш журнал не в первый раз получает награды авторитетных конкурсов и признается одним из лучших в своей области. Победа на «Университетской книге — 2013» стала результатом общих усилий коллектива издательства, его научной редакции и редакции научной периодики, в очередной раз подтвердив высокий научный статус издания, неизменное качество его издательской подготовки и полиграфического исполнения. Мы искренне поздравляем с этой победой авторов, редакторов, читателей и партнеров журнала.
