CC BY
22
Новый университет. 2014. № 2(36)
ISSN 2221-7347
ИННОВАЦИОННЫЙ ПУТЬ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
УДК 330.3
И.В. Новикова
КОНЦЕССИОННАЯ МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Статья рассматривает возможности внедрения концессионной модели взаимодействия государственного и частного секторов экономики в сфере повышения энергоэффективности образовательных учреждений. Данная модель анализирует возможных участников модели и проблемы ее эффективного внедрения, а также взаимодействия заинтересованных сторон в реализации политики энергоэффективности образовательных учреждений.
Ключевые слова: энергоэффективность, образовательные учреждения, концессионер, концедент, государственно-частное партнерство.
Концессионный механизм является важным инструментом партнерства государства и бизнеса (ГЧП) с точки зрения как количественных, так и качественных показателей. Он имеет общие с другими с другими формами ГЧП характеристики и черты, а также специфические особенности, актуализирующие его значительную и самостоятельную роль в системе экономических отношений государства и частного сектора.
При осуществлении концессионного договора, для повышения энергоэффективности зданий и сооружений образовательной сферы, объектом концессионного соглашения может быть система энергообеспечения, водоснабжения, отопления зданий и сооружений. При этом, обязанностью концессионера будет не просто эксплуатация этой системы, но и, в зависимости от состояния объекта концессионного соглашения, его реконструкция или модернизация с целью повышения энергоэффективности. В соответствие с ФЗ № 38, к реконструкции объекта концессионного соглашения относятся мероприятия по его переустройству на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным оборудованием, изменению технологического или функционального назначения объекта концессионного соглашения или его отдельных частей, иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта концессионного соглашения. Перечень необходимых мероприятий в каждом конкретном случае определяется концессионером исходя из
© Новикова И.В., 2014.
78
ISSN 2221-7347
Экономика и право
состояния объекта концессионного соглашения и условий финансирования концессионного соглашения.
К объекту концессионного соглашения относятся системы электроснабжения, теплоснабжения, топливоснабжения, водоснабжения и водоотведения образовательного учреждения-концедента.
В соответствие с ФЗ № 38, сторонами концессионного соглашения могут выступать на стороне концедента Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления. На стороне концессионера - индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.
По тому же закону, объекты отрасли образования могут быть предметом концессионного соглашения, однако в случае применения механизма концессии для повышения энергоэффективности эксплуатации зданий и сооружения образовательной сферы, объектом концессионного соглашения является имущество, принадлежащее на момент принятия решения о заключении концессионного соглашения государственному бюджетному учреждению на праве оперативного управления. В этом случае образовательное учреждение может выступать в качестве концедента в обязательствах по концессионному соглашению и осуществлять отдельные полномочия концедента наряду с иными лицами, которые могут их осуществлять в соответствии с ФЗ № 38, при условии, что в результате передачи этого имущества по концессионному соглашению такое учреждение не лишится возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом. Осуществляемые таким учреждением полномочия кон-цедента определяются решением о заключении концессионного соглашения.
Таким образом, концедентом в модели концессии для повышения энергоэффективности образовательной сферы выступает образовательное учреждение. Использование модели концессии позволит концеденту следующее:
- переложить функции эксплуатации и содержания объектов государственной собственности на частный сектор;
- обеспечить техническое и технологическое развитие обслуживающей инфраструктуры;
- создать предпосылки для эффективного функционирования зданий и сооружений, находящихся в государственной собственности, оптимального управления ими, рационального использования энергетических ресурсов, снижения расходов на коммунальное обслуживание;
- прерывать действие концессионного договора в случае нарушения со стороны концессионера его условий и положений и возвращать объект в государственное управление или передавать его в концессию другому хозяйствующего субъекты.
Концессионером могут выступать любые частные юридические или физические лица, заинтересованные в получении в долговременную эксплуатацию государственных активов, ему не принадлежащих, для получения прибыли. Прибыль концессионера должна зависеть от уровня достигнутой экономии энергетических ресурсов. При этом инвестиции, осуществленные концессионером в ходе реконструкции, эксплуатации или модернизации системы энергообеспечения, водоснабжения, отопления зданий и сооружений образовательного учреждения, обслуживание долга и стоимость услуг по обслуживанию постепенно возвращаются за счет полученной экономии расходов в денежном выражении, которая, в свою очередь, является следствием достигаемого сокращения потребления энергоресурсов в течение периода действия концессионного соглашения.
При заключении концессионного соглашения перед концессионером будут стоять следующие задачи:
•Сократить нерациональное расходование ресурсов;
•Прекратить безучетное потребление ресурсов концедента;
79
Новый университет. 2014. № 2(36)
ISSN 2221-7347
•Снизить финансовые затраты концедента на потребленную тепловую и электрическую энергию;
•Снизить удельное потребление энергии концедента;
•Вывести из работы оборудование, не соответствующее современным требованиям энергоэффективности и энергосбережения ресурс;
•Повысить КПД действующих установок;
•Снизить потери энергоносителей в инженерных сетях;
•Оптимизировать систему теплоснабжения концедента;
•Повысить теплозащиту зданий и сетей;
•Снизить зависимость концедента от стоимости поступающих энергетических ресурсов;
•Уменьшить негативное воздействие на окружающую среду;
•Повысить качество предоставляемых услуг;
•Проводить подготовку и переподготовку персонала в области энергосбережения.
Концессионером может выступать и любая проектная компания. Она ответственна за привлечение заемных средств инвесторов для создания и последующей эксплуатации объекта концессионного соглашения. Обычно проектная компания несет ответственность перед своими учредителями (инвестиционные фонды, банки), а также перед концедентом в течение срока концессионного соглашения, который обычно определяется исходя из срока окупаемости инвестиций.
Помимо непосредственных участников концессионного соглашения - концедента и концессионера, которыми в модели повышения энергоэффективности образовательных учреждений, являются само образовательное учреждение и бизнес, необходимо создание организационно-экономической модели управления партнерскими отношениями, в которую должны входить следующие участники:
- органы законодательной и исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы ГЧП и концессий, выдачи соответствующих контрактов, надзора и контроля за деятельностью концессионных предприятий;
- главный распорядитель бюджетных средств;
- Фонд поддержки концессий;
- финансово-экономические институты, обеспечивающие финансирование концессии;
- независимые организации, осуществляющие экспертизу концессионных проектов;
- управляющие компании (Теплосеть, Водоканал и пр);
- строительные организации;
- общественные организации и некоммерческие партнерства.
На наш взгляд, целесообразно создание специального органа, который бы объединил усилия ученых-экономистов, политиков, юристов, хозяйственников, практиков современного бизнеса. Такой орган должен быть самостоятельной и полномочной структурой по проведению комплекса мероприятий в области введения концессионных форм управления государственной собственностью, например, Государственного концессионного комитета. При нем должен быть создан Фонд поддержки концессий. Это связано с тем, что существуют определенные проблемы во внедрении механизма концессий в образовательных учреждениях. по российскому законодательству государственные и муниципальные унитарные предприятия ограничены в своих возможностях распоряжения имуществом, совершения сделок и привлечения заемных средств. В образовательных бюджетных учреждениях не они являются главными распорядителями бюджетных средств, поэтому, несмотря на то, что концедентами по концессионному соглашению являются образовательные учреждения, оплачивать концессионные платежи по нему будет главный распорядитель бюджетных средств, а не образовательное учреждение. Поэтому в модель финансирования концессионного соглашения необходимо включить и главного распорядителя бюджетных средств, а также Фонд поддержки концессий.
Следующий блок концессионной модели повышения энергоэффективности образовательных учреждений - управляющие компании, которые являются поставщиками электроэнергии, тепла, занимаются вопросами водоснабжения и водоотведения в образовательных учреж-
80
ISSN 2221-7347
Экономика и право
дениях. Концессионером напрямую заключаются договора об обеспечении электроэнергией, водой и теплом объекта концессионного соглашения. На масштаб и направления договоров с управляющими компаниями влияет содержание ТЭО концессионера по выполнению концессионного соглашения по эксплуатации, реконструкции или модернизации объекта концессионного соглашения. Так, например, в ТЭО могут содержаться следующие направления инвестиционной деятельности по повышению энергоэффективности объекта концессионного соглашения:
• установка приборов учета электрической энергии, тепловой энергии, горячего и холодного водоснабжения, газа;
• внедрение энергосберегающих светильников, в том числе на базе светодиодов (включая наружное освещение);
• установка СУ О и датчиков освещенности;
• регулировка (реконструкция) систем отопления (СО), включая трубопроводную часть, текущий ремонт СО;
• перевод отопления на дежурный режим в нерабочее время;
• ремонт теплотрасс, электрооборудования;
• восстановление теплоизоляции;
• ремонт холодного и горячего водоснабжения, канализации;
• оптимизация режима работы источников освещения, электрооборудования.
В зависимости от ТЭО выполнения концессионного соглашения, концессионер заключает договора с управляющими компаниями, которые могут предусматривать не только поставку энергоресурсов, воды и водоотведение, но и определенные ремонтные работы обеспечивающей инфраструктуры, своевременное устранение неисправностей инженерных систем здания, постоянную реализации их потенциала энергосбережения.
Для эффективной энергосберегающей эксплуатации объекта концессионного соглашения образовательного учреждения может потребоваться ремонт зданий и сооружений. В этом случае концедент заключает договор со строительными организациями на выполнение определенных видов ремонтных и других работ. К таким работам для обеспечения выполнения концессионного соглашения могут относиться следующие:
• замена и утепление входных дверей, оконных блоков (стеклопакеты);
• утепление чердачных и подвальных помещений и фасадов;
• модернизация вентиляционной системы;
• ремонт кровель, фасада и пр.
Компания-концедент напрямую заинтересована в качественном выполнении комплекса работ, так как окупаемость концессионного проекта и полученная прибыль напрямую зависит от размера сэкономленных заказчиком средств. Поэтому она будет выбирать наиболее надежные строительные организации, обеспечивающие проведения всего комплекса необходимых строительных и ремонтных работ в сжатые сроки с высоким уровнем качества и наименьшими издержками при существующих требованиях к качеству.
Таким образом, модель концессии для образовательных учреждений в области повышения энергоэффективности включает следующие блоки: образовательное учреждение (конце-дент), частное предприятие (концессионер), органы законодательной и исполнительной власти, финансово-экономические институты, независимые экспертные организации, управляющие компании, строительные организации, главный распорядитель бюджетных средств, Фонд поддержки концессий (рисунок 1).
По данной схеме (рисунок 1), предприятия частного бизнеса, желающие получить в концессию системы электроснабжения, теплоснабжения, топливоснабжения, водоснабжения и водоотведения образовательного учреждения-концедента, проводят энергосервисное обследование образовательного учреждения для подготовки энергосервисного проекта и его ТЭО. В результате устанавливаются объем работ, необходимых для повышения энергоэффективности образовательного учреждения и пути увеличения концессионной платы, которая, согласно принятым законодательно-правовым актам, может состоять из размера экономии энергетических ресурсов образовательного учреждения-концедента минус 3% от общего размера экономии ежегодно. После этого осуществляется подготовка проекта концессионного соглашения и ТЭО,
81
Новый университет. 2014. № 2(36)
ISSN 2221-7347
которые затем проходят экспертизу в независимых экспертных организациях. Экспертиза должна установить, насколько подготовленное технико-экономическое обоснование концессионного проекта соответствует принятым нормативно-правовым актам по повышению энергоэффективности образовательных учреждений. Затем все желающие подают свои заявки на конкурс концессионным проектов. Конкурсная комиссия, образованная при органах власти муниципального образования или региона, оценивает поданные заявки и проводит их конкурс. Представители бизнес-сообщества, подавшие самые эффективные проекты, получают право на заключение концессионного соглашения с образовательным учреждением.
Рис. 1. Графическая модель концессионного соглашения на энергоэффективное обслуживание
После заключения концессионного соглашения между концессионером и образовательным учреждением, концессионер обращается за кредитом на проведение всех работ по реконструкции, модернизации и обновлению объекта концессионного соглашения, в Фонд поддержки инвестиций, который финансируется и администрируется властями региона и финансовыми организациями. После получения кредита концессионер заключает договора с управляющими компаниями - поставщиками коммунальных услуг и строительными организациями на проведение всего комплекса работ по повышению энергоэффективности концедента.
После окончания работ и установления эффекта экономии, главный распорядитель бюджетных средств осуществляет перевод денег концессионеру в размере затрат на содержание образовательного учреждения за минусом 3% запланированной ежегодной экономии по коммунальным услугам.
При определении размера экономии, достигнутого в результате исполнения контракта, в натуральном выражении используется значение объема потребления энергетического ресурса
82
ISSN 2221-7347
Экономика и право
до начала реализации концессионером перечня мероприятий за календарный период, соответствующий календарному периоду достижения предусмотренного концессионным соглашением размера экономии. Если период достижения предусмотренного контрактом размера экономии составляет более одного года, то значение объема потребления энергетического ресурса до начала реализации концессионером перечня мероприятий может определяться с учетом признания равенства значений объема потребления энергетического ресурса в каждом году до начала реализации концессионером перечня мероприятий значению объема потребления энергетического ресурса в году, предшествующем началу реализации концессионером перечня мероприятий.
Для того, чтобы концессионер получил необходимую прибыль и окупил свои затраты, необходимо принять изменения в бюджетном законодательстве, которые связаны с планированием затрат на содержание бюджетных образовательных учреждений по снижающимся нормативам. В настоящее время расчет объема денежных средств на оплату энергетических ресурсов осуществляется на основе нормативного объема потребления ресурсов для конкретного образовательного учреждения и действующих (планируемых) тарифов на электрическую и тепловую энергию. Нормативы энергопотребления для конкретного образовательного бюджетного учреждения рассчитываются, в том числе, и на основании данных о фактическом энергопотреблении данного учреждения в предыдущие периоды. Соответственно, если образовательным учреждением сокращено потребление энергетических ресурсов в результате проведения энергосберегающих мероприятий, то при расчете объема финансирования энергопотребления на планируемый период нормативы энергопотребления будут сокращены, соответственно объем финансирования расходов на энергопотребление уменьшится. Таким образом, необходимо внести поправки в бюджетное законодательство, которые регламентировали бы недопущение снижения финансирования расходов более чем на 3 % в год.
После получения оплаты расходов на содержание объекта концессионного соглашения концессионер возвращает Фонду поддержки концессий полученный кредит. В данной схеме Фонд поддержки концессий призван обеспечивать концессионерам льготные условия кредитования и государственные гарантии по кредитам, получаемым у финансово-кредитных организаций для кредитования концессий.
Статья поступила в редакцию 08.12.2013. * I.
НОВИКОВА Ирина Владимировна - доктор социологических наук, профессор, СевероКавказский федеральный университет.
UDC 330.9
I. V. Novikova
CONCESSION MODEL OF THE STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE SPHERE OF INCREASE OF ENERGY EFFICIENCY EDUCATIONAL INSTITUTIONS
Article considers possibilities of introduction of concession model of interaction of the state and private sectors of economy in the sphere of increase of energy efficiency of educational institutions. This model analyzes possible participants of model and a problem of its effective introduction, and also interaction of interested parties in realization ofpolicy of energy efficiency of educational institutions.
Keywords: energy efficiency, educational institutions, concessionaire, concessor, state-private partnership.
83
