CC BY
141
УДК 338.242.4
Н.В. Муравьев
КОНЦЕССИИ В РОССИИ И КАЗАХСТАНЕ:
БОЛЬШЕ НЕДОСТАТКОВ, ЧЕМ ПРЕИМУЩЕСТВ?
Концессии получают все большее распространение в России и Казахстане как форма государственно-частного партнерства в транспортной сфере, энергетике и при строительстве объектов инфраструктуры. В то же время существующие подходы не учитывают проблемы, такие как высокая стоимость кредитов для концессий, неоправданное использование государственных субсидий, неясные характеристики услуг. Эти и другие факторы могут существенно повысить риски государства и совокупную стоимость концессионных проектов.
Концессии, государственно-частное партнерство, государственные услуги, риск, распределение рисков
N.V. Muraviev CONCESSIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION AND KAZAKHSTAN: MORE SHORTFALLS THAN ADVANTAGES?
Concessions use as a form of public-private partnership in Russia and Kazakhstan is increasing in the transportation sector, energy sector and in the construction of various infrastructure objects. At the same time the existing approaches ignore or downplay number of problems such as high cost of loans for the concession projects, unjustified use of government subsidies, ambiguous output specifications. These and other factors may substantially increase government risks and the overall cost of concession projects.
Concessions, public-private partnership, public services, risk, risk allocation
В поиске эффективных инструментов политики в отношении государственночастных партнерств (ГЧП) Россия и Казахстан с 2005 г. по настоящее время уделяют все возрастающее внимание концессиям. Поскольку в Казахстане в качестве формы ГЧП применяются исключительно концессии, и в России также делается акцент на их использовании, представляется полезным и целесообразным выявить проблемы, общие для концессий обеих стран. Это поможет совершенствовать подходы и инструменты государственной политики в отношении ГЧП для более эффективного использования ресурсов государственного сектора.
Вначале следует остановиться на том, когда и как концессии попали в фокус государственной политики в этих странах. В России в 1990-х годах государственные органы обсуждали несколько законопроектов о концессиях. Однако Федеральный закон «О концессионных соглашениях» был принят только в июле 2005 г. Несмотря на то, что этот закон можно считать значительным шагом вперед для создания законодательной 234
базы ГЧП, концессий не существовало до 2008 г., когда были одобрены поправки к закону. С 2008 г. отмечается бурный рост числа утвержденных концессий.
Примеры концессий в России включают утвержденный в 2010 г. проект строительства платной автодороги из Москвы в Санкт-Петербург, передачу эксплуатации пассажирского аэропорта в Санкт-Петербурге в руки частной компании (проект «Воздушные ворота Северной столицы»). В Казахстане это концессии по строительству и эксплуатации железных дорог, а также проекты по дизайну, строительству и эксплуатации объектов электроэнергетики, проект по строительству пассажирского терминала международного аэропорта г. Актау и другие [9].
В дополнение к концессиям, созданным на национальном уровне, в России и Казахстане также начался процесс подготовки концессионных соглашений на региональном уровне. Например, в Казахстане активную работу проводит пока единственный в стране региональный центр ГЧП Карагандинской области. Центром подготовлены концессии на строительство и эксплуатацию комплекса детских садов в г. Караганде, реконструкцию и управление водопроводными сетями г. Балхаш, строительство и эксплуатацию мусороперерабатывающего завода в г. Караганде и др. [10].
В Казахстане закон о концессиях был принят в июле 2006 г., хотя уже в 2005 г. были одобрены и вступили в силу два концессионных соглашения, вероятно, в качестве пилотных проектов на экспериментальной основе. Эти проекты включают строительство и эксплуатацию железной дороги в Восточном Казахстане между станцией Шар и г. Усть-Каменогорск (концессия утверждена в июле 2005 г. на 23 года), а также строительство и эксплуатацию межрегиональной линии электропередачи «Северный Казахстан -Актюбинская область» (концессия утверждена в декабре 2005 г. на 17 лет) [9].
Преимущества концессий
Главным преимуществом концессий является то, что вместо бюджетных средств на капитальное строительство или реконструкцию объекта используются средства частных инвесторов, которые затем в течение срока концессии получают компенсацию от населения (потребителей) и/или государства [2].
Среди других преимуществ концессий можно отметить следующие. Во-первых, долгосрочный характер соглашений позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей работы. Во-вторых, частный партнер обладает высокой степенью самостоятельности и гибкости в принятии решений, что может существенно повысить эффективность проекта. В-третьих, в рамках концессионного соглашения и полномочий, определенных законодательством, регулирующим различные аспекты ГЧП и концессий, государство имеет возможность оказывать воздействие на частную компанию, если она нарушает условия концессии. Это может быть особенно полезным для защиты государственных интересов в плане предоставления определенного объема услуг населению, регулирования цен, параметров качества и т. д. В-четвертых, концессия предполагает лишь временное использование государственных активов частной компанией, тогда как право собственности остается у государства [3, 7, 8].
Гибкость и самостоятельность частного партнера в концессии повышает его мотивацию, склонность к инновациям и иным способам повышения собственной эффективности с целью роста прибыльности проекта.
Проблемы и ограничения, связанные с концессиями
Наряду с преимуществами концессиям присущи и недостатки. В России и Казахстане часть недостатков вытекает из несовершенства законодательства. В частности, российское законодательство устанавливает ограничение на форму концессии, а именно строительство-эксплуатацию-передачу собственности (по-английски ВОТ: ЬшЫ-орега1е-1хап8Гег). Это предполагает, что частная компания, участвующая в ГЧП, должна осуществить строительство или реконструкцию объекта за свой счет, затем после определенного срока эксплуатации объекта компания должна передать его государству, поскольку право собственности всегда остается за государством. Некоторые ученые
полагают, что лучшей формой концессии может быть строительство-владение-эксплуатация-передача собственности государству (BOOT: build-own-operate-transfer), что позволит создать более сильные стимулы для эффективной работы частного партнера [8].
Другая проблема заключается в том, что в обеих странах для заключения концессионных соглашений законодательство требует использования типовых контрактов, в которых многие условия заранее определены без учета специфики конкретного сектора экономики. В связи с этим возникают закономерные вопросы о том, насколько целесообразно использовать те же самые условия для соглашений о ГЧП в совершенно различных секторах, таких как железнодорожный транспорт и водоснабжение.
Еще одной проблемой, связанной с законодательством, является то, что по российским законам у частной компании, желающей участвовать в ГЧП, должно быть не менее десяти лет опыта в осуществлении концессий. В настоящее время это дискриминирует российских инвесторов по сравнению с зарубежными фирмами из-за весьма небольшого опыта работы по концессиям.
Кроме того, есть черты, которые делают концессию особой формой ГЧП [11]. Это такие черты, которые могут превратиться в проблемы в ходе реализации партнерских проектов.
Одна из них - это то, что соглашение о партнерстве означает для частной компании долгосрочную ответственность, которая, в свою очередь, связана с жизненным циклом активов проекта ГЧП. Как правило, в концессии частная фирма отвечает за проектирование, дизайн, строительство объекта, его последующую эксплуатацию, содержание и ремонт. Это может привести к потенциальной проблеме: если объект требует, например, значительных затрат на содержание или реконструкцию на заключительной стадии проекта ГЧП, то частная компания может быть заинтересована в том, чтобы ограничиться косметическим ремонтом с целью сократить издержки. Однако после завершения концессии весь объем затрат на содержание объекта будет перенесен на государство. Это может привести к весьма существенному повышению совокупных государственных издержек по проекту ГЧП.
Следует считать естественным, когда в ходе реализации партнерского проекта взаимное сотрудничество ослабевает и сокращается по мере приближения к окончанию ГЧП. Представляется, что это один из серьезных рисков для государства: вскоре после окончания проекта ГЧП оно может столкнуться с необходимостью понести затраты, гораздо большие, чем издержки частной компании в заключительные годы концессии. С точки зрения формального соблюдения контракта проблемы не существует, поскольку эти затраты будут понесены после завершения концессионного соглашения. Очевидно, что на самом деле издержки перенесены с частной компании на государство с того времени, когда проект ГЧП еще был в стадии реализации. Разумеется, государственные интересы требуют минимизации совокупных издержек государства, состоящих из расходов как в период работы партнерства, так и после завершения ГЧП.
Вторая потенциально проблемная черта концессии это определение характеристик конечного результата (output specification). Государственный партнер должен сформулировать все детали того, что он ожидает и требует от частного партнера: объем товаров и услуг, требования к качеству, а также все иные детали (как, например, время оказания услуг и пр.). Несомненно, характеристики конечного результата должны быть важной частью концессионного соглашения. Эти характеристики тесно связаны с концепцией «максимальной выгоды за потраченные деньги» (value-for-money concept): чем тщательнее и точнее определены характеристики конечного результата, тем больше польза от ГЧП. Следует учесть, что речь идет об услугах, предоставляемых государством населению. Однако население в России и Казахстане практически не участвует в разработке стандартов, которые могли бы использоваться для оказания государственных услуг. Трудно найти примеры того, как население вовлечено в работу над такими
стандартами, или примеры публичных дискуссий по любым иным вопросам, связанным с концессиями.
Третья потенциально проблемная черта концессий (и ГЧП в целом) это перераспределение рисков из государственного сектора частному партнеру. Традиционная точка зрения состоит в том, что проект ГЧП будет обладать существенными преимуществами при условии, что государственный сектор получит больше стабильности и эффективности в результате меньшего использования бюджетных средств.
Реалии проектов ГЧП, в частности в Казахстане, показали, что некоторые из них требуют государственных субсидий, чтобы повысить финансовую привлекательность для частного партнера. Этот тезис находит и косвенное подтверждение в одобренных в Казахстане поправках к закону о концессиях, разрешающих предоставление государственных субсидий частным компаниям в ГЧП. На практике это означает, что в ряде случаев государство может оплатить часть расходов по проекту. Другими словами, государство может принять на себя часть риска, и чем больше субсидия, тем больше риск государства. Например, существует вероятность того, что частная компания может использовать субсидию неэффективно, либо субсидия может оказаться недостаточной для финансирования целей, на которые она выдана. Использование субсидий может напрямую понизить выгоду, которое партнерство должно принести за потраченные деньги. Более того, субсидии прямо противоречат изначальной идее о том, что привлекательность ГЧП в значительной мере объясняется возможностью использования частных средств для оказания государственных услуг.
Другие факторы, ограничивающие эффективность концессий
Проблемы и ограничения, связанные с концессиями:
A) Как в России, так и в Казахстане чрезвычайно трудно получить долгосрочный кредит (на 10 лет или более длительный срок). Это серьезно ограничивает финансовые возможности частных фирм и приводит к значительному удорожанию частных средств (из-за высоких процентных ставок на долгосрочные кредиты), используемых в концессиях, по сравнению со средствами государственного бюджета.
Б) Возможности получить кредиты в рублях (в России) и в тенге (в Казахстане) весьма ограничены из-за риска изменения обменного курса между долларом США или евро, с одной стороны, и национальными валютами двух стран, с другой. Например, в феврале 2009 г. в Казахстане произошло резкое изменение курса тенге со 120 тенге за 1 доллар США до 150 тенге. Хотя в России изменение курса рубля происходило более плавно с августа 2008 г., тем не менее в течение нескольких месяцев рубль потерял около 30% своей стоимости по отношению к доллару.
B) Из-за обеих вышеуказанных причин часто выдвигаются предложения, чтобы государственные органы предоставляли гарантии по кредитам, которые коммерческие банки могут выдать частным партнерам в ГЧП. Иными словами, никакое другое агентство или организация просто не в состоянии выступить в качестве гаранта по кредитам. Это может значительно увеличить риски государства.
Г) Всегда существует вероятность неоптимального распределения рисков в дополнение к разного рода финансовым рискам. Это означает, что в результате подписания концессионного соглашения определенный вид риска может быть передан партнеру, который может оказаться не в состоянии эффективно им управлять. Вопрос об оптимальном либо неоптимальном распределении рисков между партнерами в каждом конкретном случае требует доказательств: простое перенесение рисков из государственного сектора в частный с помощью контракта вовсе не означает, что достигнуто наилучшее распределение рисков между партнерами.
Д) Другой вид риска в концессиях, так же как и в иных формах ГЧП, связан со спросом на услуги. Например, в случае платной автомобильной дороги существует вопрос, будет ли спрос достаточным для того, чтобы обеспечить возврат инвестиций, а также прибыль частной компании. Если спрос окажется невысоким, то частный партнер
будет настаивать на повышении цен и тарифов или может сократить объем услуг, либо может найти другие способы сократить свои издержки, чтобы повысить прибыльность проекта.
Проблемы и ограничения, присущие концессиям, говорят о том, что подходы государства к концессиям в России и Казахстане слишком оптимистичны. В этих подходах делается акцент на преимуществах и выгодах, которые могут принести концессии, в то время как потенциальные проблемы обычно не являются предметом обсуждения и их значение, таким образом, занижается. В значительной части русскоязычной научной литературы вплоть до настоящего времени не затрагивались многочисленные виды рисков, которым могут подвергаться концессии, а также не рассматривались вопросы внутреннего менеджмента в ГЧП и проблемы взаимоотношений между партнерами.
Заключение
В России и Казахстане наблюдается ярко выраженное стремление соответствовать международным подходам, применяемым к ГЧП в целом и концессиям, в частности. Две причины привели Россию и Казахстан к выбору концессии в качестве главной формы ГЧП: нехватка бюджетных средств и недостаточные достижения собственной политики в отношении ГЧП. За последние пять-шесть лет (с 2005 г.) в обеих странах была создана законодательная база для применения концессий, а также государственные агентства на национальном уровне - центры ГЧП, наделенные полномочиями по отбору проектов, их экспертизе и мониторингу в ходе выполнения, а также по координации усилий по распространению ГЧП в целом. Кроме того, ведется работа по созданию региональных центров: в Казахстане действует региональный центр ГЧП Карагандинской области, Внешэкономбанк России активно работает над созданием целого ряда региональных центров ГЧП [2].
Также созданы некоторые механизмы (или по крайней мере элементы механизмов) финансирования проектов ГЧП. В России Внешэкономбанк осуществляет финансирование крупномасштабных проектов ГЧП при общей стоимости проекта не менее двух миллиардов рублей. При этом минимальное участие Внешэкономбанка в финансировании проекта должно быть не менее одного миллиарда рублей, а срок окупаемости проекта - более 5 лет [2]. В Казахстане утвержденные поправки к закону о концессиях позволяют государственным органам оплатить часть издержек по проекту. Существует общее понимание того, что в России и Казахстане приведенные выше примеры действий в рамках политики ГЧП привели к созданию надежной платформы для партнерских проектов в форме концессии, и растут ожидания позитивных результатов, ожидаемых от концессий.
В то же время подходы в России и Казахстане в значительной мере игнорируют ряд проблем или занижают их значение. К этим проблемам относятся часто неоправданное использование типового концессионного соглашения без учета специфики сектора экономики; потенциально высокие издержки государства в случае, если частный партнер не осуществляет адекватное финансирование на заключительной стадии концессии, или требуется государственная субсидия; нечеткие подходы к разработке характеристик и стандартов услуг, которые планируется оказывать в рамках концессии; высокая стоимость заемных средств для частного партнера из-за ограниченной практики долгосрочного кредитования в России и Казахстане и высоких инфляционных ожиданий.
Кроме того, вызывает вопросы польза, которую может принести для концессии частный партнер в плане инноваций и эффективного менеджмента (а это еще один часто звучащий аргумент в пользу партнерств). Как правило, в России и Казахстане создается новая компания специально для выполнения функций частного партнера и выполнения проекта; опыт и знания этой фирмы в любой области бизнеса, менеджмента или технологий не могут не вызывать сомнения.
Таким образом, совокупные риски и издержки концессий могут оказаться значительно выше, чем они оцениваются в настоящее время. Существующие подходы могут вступить в противоречие с главной целью ГЧП, включая концессии: в то время как один из весомых аргументов в пользу партнерств - это увеличение объема и улучшение качества и способов предоставления государственных услуг, публичные дискуссии о стандартах этих услуг не проводятся. Идеальная модель ГЧП включает не две стороны, а три: государство - частная компания - население [12]. В этой модели потребители должны иметь обширные возможности для внесения предложений об услугах, которые они будут получать в результате концессионных и иных соглашений между партнерами из государственного и частного секторов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Азизов A. Возможности использования концессионных соглашений в условиях кризиса / A. Азизов // Корпоративный юрист. 2009. № 5 май.
2. Баженов А. Государственно-частное партнерство и «качество денег» / А. Баженов. http://www.ideg.ru/oez5.php.
3. Варнавский В. Государственно-частное партнерство в России: проблемы
становления / В. Варнавский // Отечественные записки. 2004. № 6.
4. Внешэкономбанк. www.veb.ru.
5. Глумов Е. Закон о государственно-частном партнерстве: необходимость
принятия и предмет регулирования / Е. Глумов // Корпоративный юрист. 2009. № 5 май.
6. Государственно-частное партнерство в России. 2010. База данных действующих проектов ГЧП. http://www.ppp-russia.ru.
7. Гусев И. ГЧП в условиях экономического кризиса: новые тенденции развития / И. Гусев // Юрист. 2009. № 1 апрель.
8. Зусман Е. Концессии - перспективная форма приватизации / Е. Зусман // Слияния и поглощения. 2008. № 7-8 июль.
9. Казахстанский Центр государственно-частного партнерства. 2010. Проекты. http://www.ppp-center.kz/rus/activity/projekt/
10. Региональный центр государственно-частного партнерства Карагандинской области. http://www.karaganda-ppp.kz.
11. Bult-Spiering M. Strategic issues in public-private partnerships. An international perspective / M. Bult-Spiering, G. Dewulf. Oxford: Blackwell Publishing, 2006.
12. Sadran P. 2004. Public-private partnership in France: a polymorphous and unacknowledged category of public policy / P. Sadran // International Review of Administrative Sciences. № 70 (2). Р. 233-251.
Муравьев Николай Васильевич - Muraviev Nikolay Vasiliyevich -
кандидат экономических наук, преподаватель Candidate of Economic Sciences, кафедры «Г осударственное управление» Lecturer of the Department
Казахстанского института менеджмента, of «Public Administration»
экономики и прогнозирования of Kazakhstan Institute of Management,
Economics and Strategic Research Статья поступила в редакцию 22.07.10, принята к опубликованию 30.11.10
