CC BY
21Научная статья Original article УДК 332.12
doi: 10.55186/2413046X_2022_7_6_340
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ КАРКАС СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ИНДУСТРИАЛЬНОГО ТИПА ТРАДИЦИОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО РЕГИОНА CONCEPTUAL FRAMEWORK FOR STRATEGIC PLANNING OF MUNICIPALITIES OF INDUSTRIAL TYPE OF TRADITIONAL-INDUSTRIAL REGION
Ь й московский
■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ^Jj ЖУРНАЛ
Джалилов Эльвин Вахидович, ассистент кафедры региональной, муниципальной экономики и управления Уральского государственного экономического университета, Екатеринбург, Россия, Email: [email protected]
Dzhalilov Elvin Vakhidovich, assistant of department of Regional, Municipal Economics and Management, Ural State University of Economics, Yekaterinburg, Russia Аннотация. В статье проводится комплексный анализ документов стратегического планирования муниципальных образований индустриального типа Свердловской области. Автор рассматривает выделяемые отечественными исследователями трудности в рамках стратегического планирования. Также в работе проводится анализ стратегических документов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в разрезе муниципальных образований индустриального типа, образованных на основе горнозаводских городов Свердловской области. По мнению автора документы стратегического планирования являются одним из важнейших факторов территориального развития, однако на уровне регионов и муниципалитетов существует ряд трудностей, связанных с низким качеством документов стратегического планирования и отсутствием учета особенностей социально-экономического развития рассматриваемых территорий, а также отсутствие должного уровня проработки в документах стратегического планирования промышленной компоненты. Далее в работе подробно рассматриваются стратегии 18 муниципальных образований, в их число входят: город Алапаевск;
Верхнесалдинский городской округ; городской округ Верхняя Пышма; Каменск-Уральский городской округ; Кировградский городской округ; городской округ Красноуральск; городской округ Краснотурьинск; Кушвинский городской округ; Невьянский городской округ; городской округ Нижняя Салда; Нижнетуринский городской округ; город Нижний Тагил; городской округ Первоуральск; Полевской городской округ; городской округ Ревда; Режевской городской округ; Североуральский городской округ; Серовский городской округ и выделяются особенности документов данных территорий. Автором отмечается, что из всех рассматриваемых муниципальных образований стратегические программы направленные на развитие промышленности разработаны у 61% муниципалитетов. Итогом работы автор выделяет необходимость создания перечня муниципальных образований, куда входят рассматриваемые муниципалитеты как «приоритетные», и в отношении которых будет проводиться политика, учитывающая особенности социально-экономического развития данных территорий.
Abstract. The article provides a comprehensive analysis of strategic planning documents for municipalities of industrial type in the Sverdlovsk region. The author considers the difficulties identified by domestic researchers in the framework of strategic planning. The paper also analyzes strategic documents at the federal, regional and municipal levels in the context of industrial-type municipalities formed on the basis of mining cities in the Sverdlovsk region. According to the author, strategic planning documents are one of the most important factors of territorial development, however, at the level of regions and municipalities, there are a number of difficulties associated with the low quality of strategic planning documents and the lack of consideration of the characteristics of the socio-economic development of the territories under consideration, as well as the lack of an adequate level of elaboration in the documents strategic planning of industrial components. Further, the paper discusses in detail the strategies of 18 municipalities, including: the city of Alapaevsk; Verkhnesaldinsky urban district; urban district Verkhnyaya Pyshma; Kamensk-Uralsky urban district; Kirovgrad city district; city district Krasnouralsk; city district Krasnoturinsk; Kushvinsky urban district; Nevyansk city district; city district Nizhnyaya Salda; Nizhneturinsky urban district; the city of Nizhny Tagil; city district Pervouralsk; Polevskoy urban district; city district of Revda; Rezhevsky urban district; Severouralsky urban district; Serov urban district and highlights the features of the documents of these territories. The author notes that of all the municipalities under consideration, strategic programs aimed at the development of industry have been developed in 61% of municipalities.
As a result of the work, the author highlights the need to create a list of municipalities, which include the considered municipalities as «priority ones», and in respect of which a policy will be carried out that takes into account the peculiarities of the socio-economic development of these territories.
Ключевые слова: стратегия, муниципальное образование индустриального типа, традиционно-промышленный регион, территориальное развитие
Keywords: strategy, municipality of industrial type, traditional industrial region, territorial development
В условиях различных политических и экономических нестабильностей муниципальные образования выступают главной опорой регионального развития. Муниципальные образования индустриального типа Свердловской области играют ключевую роль в социально-экономическом развитии региона, соответственно они особенно остро нуждаются в качественных документах стратегического планирования, это усиливается ещё и тем, что рассматриваемые муниципалитеты в основном являются моногородами и старопромышленными территориями.
Ранее проведенное исследование демонстрирует, что последние годы происходит снижение масштаба присутствия муниципальных образований индустриального типа в воспроизводственном процессе Свердловской области в части промышленного производства, что характеризуется нами как снижение качества экономического пространства региона [1].
В основе стратегического планирования муниципальных образований индустриального типа лежит Федеральный закон N 172-ФЗ О стратегическом планировании в Российской Федерации. Данный документ разделяет нормативную базу стратегического планирования на три уровня: федеральный, региональный, муниципальный. На наш взгляд документы стратегического планирования являются одним из важнейших факторов территориального развития, однако на региональном и муниципальном уровне они имеют определенные недостатки:
— низкое качество документов стратегического планирования;
— отсутствие учета особенностей социально-экономического развития традиционно-промышленных территорий и отсутствие должного уровня проработки в документах стратегического планирования промышленной компоненты.
Дорошенко С.В. в своём исследовании отмечает, что теоретическая база муниципального стратегического планирования представляет собой обобщение и
сравнение зарубежного и российского опыта. Документы стратегического планирования в разных странах имеют определенные модели, которые можно объединить в три концепции: «снизу-вверх» свойственна странам ЕС, где финансовые возможности муниципалитетов лучше и круг полномочий достаточно широк; модель «общественного договора» свойственен больше для малых и средних городов США; «сверху-вниз» модель централизованного планирования свойственна Китаю [2].
Российская модель стратегического планирования имеет свои особенности, на наш взгляд её можно отнести к модели «общественного договора», но местами проявляются признаки отношений «сверху вниз».
Как отмечает Дорошенко С.В. «власти субъектов сами выходят с предложениями и даже требованиями к органам местного самоуправления об обязательном наличии «необязательной» стратегии социально-экономического развития муниципального образования» [2]. Некоторые присутствующие элементы модели «общественного договора» позволили муниципальным образованиям самим определять направления развития, что вызвало ряд трудностей, связанных с разработкой стратегий муниципальных образований.
Антипин И.А., Власова Н.Ю., Иванова О.Ю. утверждают «позволив муниципальным образованиям, в процессе разработки стратегий сконцентрироваться на собственных приоритетах, но, с другой стороны, отсутствие единой методики в этой сфере породило огромное разнообразие подходов (далеко не всегда удачных), что не могло не сказаться на качестве документов стратегического планирования» [3]. Авторы отмечают, что из проанализированных методических рекомендаций ряда регионов касательно стратегического планирования только в методических рекомендациях Свердловской области подробно описана процедура разработки стратегии социально-экономического развития муниципальных образований.
В другой работе Антипин И.А., Власова Н.Ю. проводят комплексный анализ стратегий субъектов РФ и предлагают инкрементальный подход в региональном стратегировании, особенностью которого является «непрерывное совершенствование», позволяющее постоянно корректировать стратегические действия [4].
Дорошенко С.В. в своём исследовании анализирует методические рекомендаций 11 субъектов РФ, в число которых входит Свердловская область. Анализ методических рекомендаций Свердловской области осуществляется в два параллельных этапа, используя компаративный метод и проводя анкетный опрос с интервьюированием
представителей муниципальных образований данного региона относительно методических рекомендаций муниципалитетам. Автор отмечает, что «методические рекомендации этой области существенно отличаются от рекомендаций других субъектов Федерации» [2].
Исследователи Жихаревич Б.С., Прибышин Т.К. также в своей работе проводят анкетирование и интервьюирование работников местного самоуправления и отмечают, что одной из трудностей является недостаток опыта и знаний о процессе стратегического планирования, сюда же добавляется отсутствие юридической квалификации у разработчиков стратегий и финансовые возможности муниципалитетов [5].
Мы поддерживаем Дорошенко С.В., что подходы к процессу разработки стратегий должны быть дифференцированы внутри регионов, исходя из типа муниципального образования, также согласны с тем, что неправильно предъявлять одинаковые требования к стратегиям мегаполисов и небольших муниципалитетов [2]. Также согласны с Жихаревич Б.С., Прибышин Т.К., которые в своей работе отмечают, что «одними из существенных характеристик стратегии являются полнота и качество отражения в ней аспектов пространственного развития» [6].
Предлагаемая в работе Антипиным И.А., Казаковой Н.В. стратегия пространственного развития сегодня является элементом структуры методических рекомендаций региона и реализована в виде отдельного раздела в стратегиях социально-экономического развития. С одной стороны, это помогает избежать излишнего бюрократизма в виде двух отдельных документов и не вызывает вопросов, связанных с приоритетностью одного из документов на другим и возможных противоречий между собой. Однако это не снимает трудностей, которые возникают у представителей муниципальных образований по поводу понимания сущности пространственного развития. Авторы в своей работе делают четкое разграничение содержания стратегии социально-экономического развития, и что должен содержать документ пространственного развития, который теперь можно отнести к разделу стратегии социально-экономического развития муниципалитета [7].
Перечисленные ранее проблемы отражаются на качестве стратегических документов, что в свою очередь оказывает отрицательный эффект на развитие муниципальных образований индустриального типа.
На сегодняшний день стратегии социально-экономического развития на федеральном уровне нет, но существует ряд концептуальных подходов, сформулированных в Указе
Президента РФ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [8], которые определяют основные направления данного документа.
Также на федеральном уровне в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу разработана Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 [9], где определены направления укрепления.
На региональном уровне разработан Закон Свердловской области N 45- ОЗ О стратегическом планировании в Российской Федерации, осуществляемом на территории Свердловской области [10], содержание которого детализирует прописанные в Федеральном законе N 172-ФЗ О стратегическом планировании в Российской Федерации требования.
Помимо требований Федерального закона N 172- ФЗ О стратегическом планировании в Российской Федерации в Свердловской области разработаны Методические рекомендации по разработке (актуализации) стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области [11], в которых устанавливается структура стратегий муниципальных образований.
В отношении муниципальных образований индустриального типа в Свердловской области также существует ряд дополнительных нормативных документов.
В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 29.07.2014 N 1398-р «Об утверждении перечня монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)» [12] из анализируемых муниципальных образований индустриального типа 11 относятся к монопрофильным. В отношении данных муниципальных образований существует перечень поручений Президента Российской Федерации по вопросам государственной поддержки монопрофильных населенных пунктов Российской Федерации, а также разработан комплекс мероприятий по повышению инвестиционной привлекательности территорий монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов).
Разработано Постановление Правительства Свердловской области от 31.07.2015 N 692-1111 (ред. от 11.02.2021) «Об утверждении Порядка принятия решений о разработке, порядка формирования, утверждения и реализации комплексных программ развития муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» [13]. Данный документ является инициатором разработки в ряде муниципальных образований программ комплексного развития.
Федеральный закон N 172-ФЗ также устанавливает перечень документов стратегического планирования на уровне муниципалитета, к ним относятся: стратегия социально-экономического развития муниципального образования; план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования; прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период; бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период; муниципальная программа [14].
Проанализировав стратегии социального-экономического развития муниципальных образований (таблица 1), четко прослеживается их уклон на развитие сферы услуг и привлечение инвестиций.
Как и в региональной стратегии в стратегиях муниципальных образований в рамках направления развития экономического потенциала определяются стратегические программы. Из всех рассматриваемых муниципальных образований стратегические программы направленные на развитие промышленности на своей территории разработаны у 61% муниципалитетов (таблица 1).
Как ранее было отмечено на федеральном уровне разработана Стратегия пространственного развития в виде отдельного документа, на уровне субъекта такого документа нет, однако Стратегия пространственного развития реализована в виде раздела в Стратегии социально-экономического развития Свердловской области. По такому же принципу разработаны стратегии муниципальных образований Свердловской области.
В стратегии социально-экономического развития Свердловской области на 2016-2030 годы выделяются 3 приоритета социально-экономической политики, промышленный аспект затрагивает приоритет «создание условий для повышения конкурентоспособности промышленного, инновационного и предпринимательского потенциала экономики Свердловской области» [15], в рамках данного приоритета выделяется 5 направлений, одним из которых выступает «Повышение конкурентоспособности промышленного комплекса Свердловской области». На наш взгляд такое определение направления носит некоторую размытость так как нет четких механизмов и мер по развитию данного направления.
Федеральный закон N 172-ФЗ делает обязательным разработку и реализацию документов стратегического планирования на федеральном и региональном уровнях, на муниципальном уровне разработку данных документов делает обязательным Закон Свердловской области от 15 июня 2015 года N 45-ОЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации, осуществляемом на территории Свердловской области.
Для моногородов аналогом стратегии стала разработка в 2009 году Комплексных инвестиционных планов, по мнению автора, благодаря принудительной разработке данных документов после событий в Пикалеве Ленинградской области, у большого количества муниципальных образований появились документы стратегического планирования [5].
На муниципальном уровне первым документом стал федеральный закон N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 года, который обязывал органы местного самоуправления принимать планы
и программы, а также утверждение отчетов об исполнении данных планов, которые направлены на развитие муниципальных образований [3].
Помимо указанных выше документов, в отношении муниципальных образований индустриального типа в Свердловской области существует ряд дополнительных нормативных документов. В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 29.07.2014 N 1398-р «Об утверждении перечня монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)» [16] из анализируемых муниципальных образований индустриального типа 11 относятся к монопрофильным. В отношении данных муниципальных образований существует перечень поручений Президента Российской Федерации по вопросам государственной поддержки монопрофильных населенных пунктов Российской Федерации, а также разработан комплекс мероприятий по повышению инвестиционной привлекательности территорий монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов).
Также в отношении монопрофильных муниципальных образований разработана приоритетная региональная программа «Моногорода», которая обеспечивается следующими документами: Федеральный паспорт приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов», утвержденный президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 30 ноября 2016 г. № 11); Комплексные программы развития монопрофильных муниципальных образований Свердловской области, утвержденные на заседании проектного офиса Министерства инвестиций и развития Свердловской области по приоритетной региональной программе «Комплексное развитие моногородов Свердловской области» (протокол от 31.05.2017 № 11) и ряд других.
Таким образом, несмотря на обширную нормативно-правовую базу, содействующую территориальному развитию муниципальных образований индустриального типа, существуют некоторые трудности, которые остаются за горизонтом возможностей данных документов. На основе вышеизложенного, на наш взгляд необходимо решить следующие задачи:
— разработка перечня муниципальных образований индустриального типа, сформированных на основе горнозаводских городов, а также включение этого переченья в методические рекомендации как «приоритетных территорий», в отношении которых будут разработаны дополнительные документы, учитывающие особенности данных территорий;
— разработка государственной программы субъекта и комплексных муниципальных программ, направленных на развитие и поддержку традиционных для данных территорий видов экономической деятельности.
Список источников
1. Джалилов Э.В. Муниципальные образования индустриального типа в развитии традиционно-промышленного региона // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2021. № 4 (68). - 10 С.
2. Дорошенко С.В. Региональные подходы к разработке муниципальных стратегий // Ars Administration (Искусство управления). 2019. Том 11, №1. С. 96-118.
3. Антипин И.А., Власова Н.Ю., Иванова О.Ю. Методология муниципального стратегирования: сравнительный анализ и унификация // Управленец. Т.12, №6. С. 33-48.
4. Antipin I. A., Vlasova N. Yu. (2020). Incremental approach to regional strategising: Theory, methodology, practices. Journal of New Economy, vol. 21, no. 3, pp. 73-90
5. Жихаревич Б.С., Прибышин Т.К. Стратегическое планирование на уровне поселений: факты и мнения, 2016. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. №1. С. 47-67.
6. Жихаревич Б.С., Прибышин Т.К. Стратегии развития городов: российская практика 2014-2019 гг.// Пространственная экономика. 2019. Т. 15. №4. С. 184-204.
7. Антипин И.А., Казакова Н.В. Концептуальные основы разработки стратегии пространственного развития в муниципальным образовании // Российское предпринимательство. - 2016. -Т.17. -№8. -С. 1011-1026.
8. Указ Президента РФ от 21 июля 2020 №474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».
9. Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 (утверждена распоряжением Правительства РФ №207-р от 13.02.2019).
10. Закон Свердловской области от 15 июня 2015 года N 45-ОЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации, осуществляемом на территории Свердловской области».
11. Методические рекомендации по разработке (актуализации) стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области.
12. Распоряжением Правительства РФ от 29.07.2014 N 1398-р «Об утверждении перечня монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов).
13. Постановление Правительства Свердловской области от 31.07.2015 N 692-1111 (ред. от 11.02.2021) «Об утверждении Порядка принятия решений о разработке, порядка формирования, утверждения и реализации комплексных программ развития муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области».
14. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 N 172-ФЗ.
15. Закон Свердловской области от 21.12.2015 N 151-ОЗ «О Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на 2016 — 2030 годы» (принят Законодательным Собранием Свердловской области 15.12.2015)
16. Распоряжением Правительства РФ от 29.07.2014 N 1398-р «Об утверждении перечня монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)».
References
1. Dzhalilov E.V. Municipalities of industrial type in the development of a traditional industrial region // Regional economy and management: electronic scientific journal. 2021. No. 4 (68). — 10 C.
2. Doroshenko S.V. Regional approaches to the development of municipal strategies // Ars Administration (The Art of Management). 2019. Volume 11, No. 1. pp. 96-118.
3. Antipin I.A., Vlasova N.Yu., Ivanova O.Yu. Methodology of municipal strategizing: comparative analysis and unification // Manager. T.12, No.6. pp. 33-48.
4. Antipin I. A., Vlasova N. Yu. (2020). Incremental approach to regional strategising: Theory, methodology, practices. Journal of the New Economy, vol. 21, no. 3, pp. 73-90
5. Zhikharevich B.S., Pribyshin T.K. Strategic planning at the level of settlements: facts and opinions, 2016. // Issues of state and municipal management. 2018. No. 1. pp. 47-67.
6. Zhikharevich B.S., Pribyshin T.K. Urban Development Strategies: Russian Practice 20142019 // Spatial Economics. 2019. V. 15. No. 4. pp. 184-204.
7. Antipin I.A., Kazakova N.V. Conceptual Framework for the Development of a Spatial Development Strategy in a Municipal Formation // Russian Journal of Entrepreneurship. — 2016. -V.17. -#8. -FROM. 1011-1026.
8. Decree of the President of the Russian Federation of July 21, 2020 No. 474 «On the national development goals of the Russian Federation for the period until 2030».
9. Strategy for Spatial Development of the Russian Federation for the period up to 2025 (approved by Decree of the Government of the Russian Federation No. 207-r dated February 13, 2019).
10. Law of the Sverdlovsk region of June 15, 2015 N 45-OZ «On strategic planning in the Russian Federation, carried out on the territory of the Sverdlovsk region».
11. Guidelines for the development (updating) of strategies for the socio-economic development of municipalities located on the territory of the Sverdlovsk region.
12. Decree of the Government of the Russian Federation of July 29, 2014 N 1398-r "On approval of the list of single-industry municipalities of the Russian Federation (single-industry towns).
13. Decree of the Government of the Sverdlovsk Region dated July 31, 2015 N 692-PP (as amended on February 11, 2021) "On Approval of the Procedure for Making Decisions on the Development, Formation, Approval and Implementation of Comprehensive Programs for the Development of Municipalities Located on the Territory of the Sverdlovsk Region".
14. Federal Law «On Strategic Planning in the Russian Federation» dated June 28, 2014 N 172-FZ.
15. Law of the Sverdlovsk Region of December 21, 2015 N 151-OZ «On the Strategy for the Social and Economic Development of the Sverdlovsk Region for 2016 — 2030» (adopted by the Legislative Assembly of the Sverdlovsk Region on December 15, 2015)
16. Decree of the Government of the Russian Federation of July 29, 2014 N 1398-r «On approval of the list of single-industry municipalities of the Russian Federation (single-industry towns)».
Для цитирования: Джалилов Э. В. Концептуальный каркас стратегического планирования муниципальных образований индустриального типа традиционно-промышленного региона // Московский экономический журнал. 2022. № 6. URL: https://qje. su/ekonomicheskaya-teoriya/moskovskij -ekonomicheskij -zhurnal-6-2022-10/
© Джалилов Э. В., 2022. Московский экономический журнал, 2022, № 6.
