CC BY
132
Концептуальные проблемы налогообложения недвижимости в Российской Федерации
С.П. Коростелев профессор кафедры экономической теории и менеджмента Государственного университета по землеустройству, профессор, доктор технических наук (г. Москва)
Сергей Павлович Коростелев, [email protected]
В последнее время проблеме налогообложения недвижимости уделяется много внимания как в публикациях в средствах массовой информации (далее - СМИ), так и в выступлениях чиновников и депутатов и в выдвигаемых ими инициативах. Большое количество предпринимателей и граждан находятся в процедурах оспаривания имущественных налогов в специальных комиссиях и судах. Связано это прежде всего с резким повышением имущественных налогов для бизнеса и населения. Сегодня уже сложилось резко негативное отношение к налогу на недвижимое имущество, а в планах власти - существенное повышение налогов.
Начиная с 2009 года автор неоднократно обращался к теме налогообложения недвижимости (см. [1]), в том числе в этом журнале (см. публикацию [2]), и предупреждал о возможном негативном сценарии развития. Фактически он реализовался, и налог на недвижимость из прогрессивного превратился в обычный фискальный налог, цель которого - наполнение региональных и муниципальных бюджетов.
Классическая экономическая теория выделяют 3 основных функции налогов - фискальную, регулирующую и социальную. Для налога на недвижимость фискальная функция не является определяющей. Для этого налога более важна регулирующая и социальные функции (см. [1]).
Именно проверка этих функций закладывалась в эксперимент по введению налога на недвижимость в городах Великом Новгороде и Твери в 1997 году в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1997 года № 110-ФЗ [8]. В результате проведения эксперимента обнаружились следующие эффекты от перехода к налогу на недвижимость, отмеченные в пояснительной записке к проекту федерального закона [3]:
«а) для города:
• стимулируется увеличение оборота рынка, в том числе земельных участков, растет спрос и постепенно повышается рыночная стоимость недвижимости города 1;
• информационная база реестра недвижимости позволяет эффективно управлять развитием территории;
• по мере развития рынка и вовлечения недвижимости в экономический оборот (в результате реструктуризации активов предприятий) увеличивается налоговая база - как по недвижимости, так и за счет активизации деятельности, что создает предпосылки для роста поступлений в городской бюджет на основе справедливого распределения налогового бремени;
• улучшается инвестиционная привлекательность развития территории и модернизации основных фондов;
б) для организаций стабильная став-
Здесь и далее в цитатах курсивным шрифтом выделено мной. - С.К.
ка налога на недвижимость обеспечивает предсказуемость, что позволяет им планировать свои расходы, проводить техническое перевооружение, создавать единые объекты путем выкупа земельных участков, а также упрощает работу отделов бухгалтерского учета и отчетности;
в) для налоговой инспекции - создание простой системы администрирования налога на недвижимость. По объекту недвижимости ведется одна карточка, начисление производится на один лицевой счет, направляется одно налоговое уведомление».
Чтобы закрепить и реализовать преимущества налога на недвижимость, еще в 2004 году Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации рассмотрела в первом чтении законопроект о внесении в Налоговый кодекс Российской Федерации главы о налоге на недвижимость. Однако второе чтение не проведено до сих пор.
Эта же задача ставилась в Основных направлениях налоговой политики на 2009 и плановый период 2010 и 2011 годов, Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2010 и на плановый период 2011 и 2012 годов, Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 20082010 годах» и других документах.
Однако задачи, поставленные в этих документах, так и не были выполнены, и налог на недвижимость не введен до сих пор.
В 2010 году появился исторический шанс выстроить налогообложение недвижимости и кадастровую оценку в соответствии с наилучшей международной практикой, международными стандартами оценки и опытом дореволюционной оценки для целей налогообложения, созданной в Российской империи графом С.Ю. Витте (подробнее см. [1]). Однако этот шанс был упущен из-за неконструктивной позиции Национального совета по оценочной деятельности (см. [4]).
В работе [2] были сформулированы 10 условий, которые необходимо соблюсти,
чтобы «запустить» налогообложение недвижимости как регулирующую функцию. Однако до сих пор эти условия не соблюдены. Более того, в последнее время ситуация только ухудшились.
Вся реформа системы налогообложения недвижимости, проводимая федеральным государственным органом, свелась к тому, что была изменена база имущественных налогов - вместо инвентаризационной, балансовой стоимости и нормативной цены стала использоваться кадастровая стоимость, которая не имеет фундаментального научного определения.
Еще в 2002 году по поводу имущественных налогов представители Министерства финансов Российской Федерации писали следующее: «По мнению многих руководителей организаций реального сектора экономики, представителей местных органов власти, ученых, зарубежных экспертов существующая система имущественных налогов крайне неэффективна. Налог на имущество предприятий сдерживает инвестиции в модернизацию производства, делает невыгодным обновление основных средств. Платежи за землю нестабильны, ставки налога и арендной платы меняются практически ежегодно, что затрудняет расчеты экономической эффективности инвестиционных проектов (особенно средне- и долгосрочных) и не обеспечивают справедливого и эффективного распределения доходов, полученных вследствие реализации прав на земельные участки между субъектами экономической деятельности, государством и местным самоуправлением, привлечение капитала в эту сферу сильно затруднено» (см. [5]).
За прошедшее 15 лет мало что изменилось. Имущественные налоги не выполняют свою функцию, а налог на недвижимость в стране так и не введен.
Основными составляющими эффективного налога на недвижимость являются:
• учет объектов недвижимости и внесение их в кадастр;
• оценка объектов недвижимости;
• установление ставок налога и льгот.
Рассмотрим эти составляющие.
Учет объектов недвижимости и
внесение их в кадастр
Эта функция возложена на специальный государственный федеральный орган -Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр). Этот орган уже много лет занимается составлением кадастра недвижимости, однако до завершения этого процесса еще очень и очень далеко.
Так, по данным, озвученным руководителем Росреестра, «На 1 января 2017 года в ЕГРН содержатся сведения только о 6,8% границ между субъектами Российской Федерации, 46% границ муниципальных образований и 14% границ населенных пунктов» [26]. На кадастровый учет поставлены лишь 25,2 процента лесов. Большое количество объектов недвижимости не имеют границ и не поставлены на кадастровый учет, права на многие объекты недвижимости не зарегистрированы в государственном реестре прав. В кадастре и реестре содержится большое количество ошибок, которые выясняются при проведении кадастровой оценки (см. [27]).
По данным Росреестра, по состоянию на 1 января 2017 года в государственный кадастр недвижимости внесены примерно 161,3 миллиона объектов недвижимости (из них примерно 59,7 миллиона земельных участков). При этом права владения 35 процентов этих объектов не зарегистрированы в реестре прав (ЕГРП) (см. [27]).
В настоящее время регионы начинают исправлять ситуацию с плохим учетом объектов недвижимости на федеральном уровне. Так, в Московской области этим поручено заниматься Московскому областному БТИ - ГУП МО «МОБТИ». Только осенью 2016 года этим учреждением выявлены порядка 200 тысяч земельных участков с объектами недвижимости без прав и поставлены на кадастровый учет более 80 тысяч домов.
Кадастровая оценка
Начиная с 1997 года проблемой налогообложения и кадастровой оценки занимался государственный орган - Росземкадастр (в дальнейшем преобразованный в Рос-недвижимость и Росреестр) и подчиненные ему федеральные государственные унитарные предприятия (далее - ФГУП). Этот государственный орган сам создавал методики оценки и проводил кадастровую оценку. Причем на эту работу были выделены огромные государственные средства и организована международная помощь (см. [4]). Однако уже к 2009 году стало ясно, что государственный орган не справляется с этой задачей, и в 2010 году кадастровой оценкой формально начали заниматься независимые профессиональные оценщики, а фактически этим продолжали заниматься ФГУПы Росреестра.
В 2016 году стало понятно, что и эта модель не работает - качество кадастровой оценки не улучшилось. Правительством Российской Федерации было предложено передать кадастровую оценку на региональный уровень в государственные бюджетные учреждения (далее также - ГБУ). Это предложение было поддержано Президентом Российской Федерации и реализовано принятием Федерального закона от 3 июля 2016 года № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» (далее - Закон № 237-ФЗ).
По поводу же методологии оценки в начале апреля 2017 года Министр экономического развития Российской Федерации А. Улюкаев сказал следующее: «А техническое вооружение этого закона - это методика, та единая федеральная методика, о которой я говорил. Эти методические указания разработаны нашим Министерством, обсуждены с экспертным сообществом. Мы провели техническую апробацию в трех субъектах Федерации: это Москва, Красноярский край и Нижегородская область. И сейчас итоги этой технической апробации еще раз обсуждаем с экспертным сообществом и в течение месяца примем эти мето-
дические указания. Думаю, что количество некорректностей и ошибок будет минимизировано» [13].
Что касается Методических указаний о государственной кадастровой оценке, то приказ Министерства экономического развития Российской Федерации № 358 об их утверждении вышел только в июне 2016 года и вступил в силу с 1 ноября 2016 года (далее - МУ-358). Однако очень быстро стало ясно, что в МУ-358 имеется много недостатков и требуется их доработка. В течение 2016 года шла переработка МУ-358. В феврале 2017 года новая методика была утверждена приказом от 1 февраля 201 7 года № 34. Далее началась очень длинная процедура регистрации приказа в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России). В результате был издан новый приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 226 «Об утверждении методических указаний о государственной кадастровой оценке» (далее - МУ-226), который и был зарегистрирован в Минюсте России 29 мая 2017 года (№ 46860).
Чтобы не запутаться в этих методических указаниях, Министерством экономического развития Российской Федерации был издан отдельный приказ от 12 мая 2017 года № 225, в котором уточнялось, когда применяется МУ-358, а когда МУ-226, -если кадастровая оценка проводится в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», то применяется МУ-358, а если кадастровую оценку проводит государственный оценщик ГБУ, то применяется МУ-226.
Подробный анализ истории создания этих методических указаний и их недостатков изложен в статье автора настоящей статьи [7], в которой сделан вывод о том, что низкое качество документа не может привести к повышению качества кадастровой оценки. Это тем более важно, так как статьей 21 Закона № 237-ФЗ введено новое основание изменения кадастровой
стоимости в сторону понижения путем исправления «методологической ошибки», под которой понимается «несоответствие определения кадастровой стоимости положениям методических указаний о государственной кадастровой оценке».
Ставки и льготы
Налог на недвижимое имущество определяется как произведение кадастровой стоимости на ставку налога. Уровни ставок и базовые льготы устанавливаются на федеральном уровне Налоговым кодексом Российской Федерации. Регионы и муниципалитеты имеют право корректировать эти ставки и льготы в определенном диапазоне. Однако в большинстве случаев местные власти этой возможность не пользуются. Как правило, местные представительные органы власти устанавливают ставки по максимальным значениям исходя из соображений пополнения местных бюджетов.
Таким образом, можно констатировать, что выбранная неверная стратегия введения налога на недвижимость в стране и неэффективная работа федеральных государственных структур (Росземкадастр, Рос-недвижимость, Росрестр) привели к тому, что имущественные налоги стали тормозом экономического развития и в условиях кризиса превратились в обыкновенный фискальный налог, который отвергается населением и бизнесом. О таком сценарии развития автор предупреждал еще в 2010 году (см. [2]).
Сегодня остро встает вопрос, как же все-таки попытаться запустить механизм устойчивого развития территорий с применением рыночного инструмента налогообложения недвижимости.
Автор считает, что в настоящее время уже имеются условия для запуска такого механизма на муниципальном уровне.
Для начала необходимо разобраться с понятиями, которые очень часто используются в СМИ и научной литературе, -
«устойчивое развитие» и «устойчивое развитие территорий».
На заседании Государственного совета Российской Федерации по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений, прошедшем 27 декабря 2016 года, авторство первого понятия было приписано академику В. Вернадскому, однако далеко не все согласны с этим. Многие исследователи обращают внимание на неудачный перевод термина «sustainable development», который был введен в оборот Всемирной комиссией ООН по окружающей среде и развитию (комиссия Г.Х. Брунтланд) в 1983 году. Тем не менее термин активно используется как в научной литературе, так и в СМИ, в документах, принимаемых государственными органами, и т. д.
Комиссия Г.Х. Брунтланд истолковала понятие «sustainable development» следующим образом: «Человечество способно сделать развитие устойчивым - обеспечить, чтобы оно удовлетворяло нужды настоящего, не подвергая риску способность будущих поколений удовлетворять свои потребности» [28]. То есть когда мы говорим об устойчивом развитии, речь идет о планетарных проблемах и взаимодействии по линии «человек - общество - природа». Многие страны взяли на вооружение концепцию и добились выдающихся успехов в своем развитии в части снижения выбросов СО2, экодевелопмента, возобновляемых источниках энергии и т. д.
Наша страна тоже попыталась реализовать эту концепцию. В 1990-х годах Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 года № 440 была утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Однако многочисленные попытки разработать конкретные стратегии развития страны и регионов так и не удались. Объяснение этого факта можно найти в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где прямо сказано, что «В целом
уровень экологической нагрузки на российскую экономику пока значительно ниже, чем в развитых странах. Россия обладает колоссальными пространствами девственных территорий, запасами ресурсов пресной воды и леса» [20].
Примерно 65 процентов территории страны - это ненарушенные хозяйственной деятельностью естественные экосистемы (зоны дикой природы). В России удельные показатели воздействия на окружающую среду в расчете на единицу территории считаются наиболее благополучными - с 1990 года снижается воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду из-за спада производства в ходе непродуманных реформ, экономического кризиса и санкций.
Иначе говоря, для руководства страны проблема устойчивого развития не является актуальной. Более того, даже для демократов первой волны эта проблема не была актуальной. Так, на Гайдаровском форуме, проходившем в Москве в 2017 году, Герман Греф говорил следующее: «Я пока не вижу ни «солнца», ни «ветра» у нас. ... Я не вижу, зачем нам «солнце», при нашей сегодняшней дешевизне ресурсов. Я просто не вижу ни одного шанса в ближайшие 10 лет, что у нас какое-то «солнце» появится. Или «ветер». В карманах - может быть, но не в электроэнергетике» [29].
И если на федеральном уровне проблема устойчивого развития не является актуальной, то на местном уровне, особенно в городах и пригородах, проблема уже «перезрела». Плохая экология, вырубка леса, загрязнение воздуха и воды, несистемная точечная застройка наносят урон качеству жизни. В ряде регионов страны антропогенные нагрузки превышают установленные нормативы. К числу таких регионов относятся такие крупнейшие городские агломерации, как, например, Московская и Санкт-Петербургская, промышленные зоны Центральной России.
По подсчетам ООН, около 136 российских городов характеризуются высоким уровнем
загрязнения, а в общей сложности в этих городах проживают 56,3 миллиона человек. Данные, представленные отечественными экспертами, также не обнадеживают. Согласно документу «Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года», принятому в 2012 году, в 40 регионах страны более 54 процентов городского населения находятся под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель, а опустыниванием в той или иной мере охвачены более 100 миллионов гектаров в 27 регионах Российской Федерации.
Именно на местном уровне сейчас необходимо «запускать» стратегии устойчивого развития территорий. Однако в нашей стране, несмотря на действующие нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, выстраивается вертикаль власти, и без команды сверху местные власти практически ничего в этом направлении не предпринимают.
Справедливости ради следует отметить, что в 2016 году на федеральном уровне были приняты изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации. Законом от 3 июля 201 6 года № 373-ФЗ введено новое понятие - «деятельность по комплексному устойчивому развитию территории» (КУРТ). Однако исходя из этого определения проблема устойчивого развития понимается достаточно узко - применительно лишь к градостроительной деятельности.
На наш взгляд, проблему устойчивого развития следует разделить на два уровня:
1) макроуровень - устойчивое развитие планеты в целом в формате взаимодействия по линии «человек - общество - природа». Этой проблемой должны заниматься федеральные органы власти;
2) микроуровень - устойчивое развитие территорий - это решение экономических, социальных, экологических проблем на
местном уровне (городской округ, поселение, муниципальный район и т. д.) с целепо-лаганием, направленным на рациональное использование природных ресурсов в интересах настоящего и особенно будущего поколений.
За решение проблем на микроуровне должны отвечать местные органы власти при активном участии населения. Конституция Российской Федерации дает для этого все основания. В частности, пунктом 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации устанавливается, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Статья 132 Конституции гласит: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
Однако российской муниципальной практике присущи правовой нигилизм и значительный разрыв между законодательством и реальным положением дел. Причем эта характеристика свойственна любому периоду истории России. Так, еще В.И. Ленин указывал, что земства с самого начала были «...пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось. всемогущая чиновничья клика не могла ужиться с выборным всесословным представительством и принялась всячески травить его» [30]. История повторяется и в современной России. На словах декларируя положения Конституции Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, на деле российская бюрократия делает все, чтобы подорвать основы местной власти. В этом отношении характерна реформа местного самоуправления, проводимая
губернатором Московской области А. Воробьевым. Суть реформы свелась к ликвидации поселенческой власти и советов депутатов, объединению поселений в городские округа и фактическому назначению глав этих городских округов. То есть реформа свелась к ликвидации поселенческого и районного местного самоуправления.
Это общероссийская тенденция. По данным, приведенным в докладе [6], за период с 2006 по 2016 год общее количество муниципальных образований в Российской Федерации уменьшилось на 1 755 единиц (с 24 161 до 22 406). Особенно активно этот процесс идет в последнее время - только за 2015 год было сокращено 477 муниципалитетов. Реформа губернатора Московской области предусматривает преобразование большинства муниципальных районов в городские округа (29 из 36 по состоянию на 1 января 2015 года).
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации наметилась устойчивая тенденция к сокращению числа городских (сельских) поселения и муниципальных районов и увеличению количества городских округов.
Местная власть может эффективно работать только в условиях достаточного самостоятельного финансирования. Однако российская финансово-бюджетная система выстроена таким образом, что муниципалитеты полностью зависят от межбюджетных трансфертов, дотаций, субвенций и т. д. Весьма небольшое число регионов и муниципалитетов обеспечивают расходы за счет собственных доходов. Как отмечено в докладе [6], в 2014 году бюджеты более 75 процентов от общего количества поселений характеризовались величиной межбюджетных трансфертов в объеме собственных бюджетов более 30 процентов, а более чем в 35 процентах поселений этот уровень превысил 70 процентов, то есть в настоящее время к каждому четвертому поселению применяются существенные ограничения в реализации бюджетной политики.
В большинстве стран мира собственная база финансирования муниципалитетов -это налог на недвижимость. Как уже отмечалось, в нашей стране тоже попытались ввести этот единый прогрессивный налог, но ничего из этих попыток не вышло, так как вопреки положениям Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении власти решили взять курс на его ликвидацию и выстраивание вертикали власти вплоть до муниципалитетов.
В настоящее время как действовали, так и действуют 4 имущественных налога, без разделения на недвижимое и движимое имущество. По поступлению в бюджеты различных уровней их можно разделить:
• на региональный имущественный налог - налог на имущество организаций (НИО) и транспортный налог;
• на муниципальный - земельный налог и налог на имущество физических лиц (НИФЛ).
По итогам 2015 года общие поступления имущественных налогов составляют чуть больше 1 триллиона рублей. Большая часть налогов идет в региональный бюджет. По Российской Федерации это соотношение -20 к 80 процентам. В разных регионах это соотношение меняется, например для Московской области - 17 к 83 процентам, для Москвы - 44 к 56 процентам (см. рис.).
Концепция налогообложения недвижимости тесно связана с системой местного самоуправления, так как этот местный налог должен быть тем финансовым источником, который обеспечивает муниципальное развитие.
На современном этапе развития рыночной экономики в стране отношение к системе местного самоуправления несколько раз менялось. Вначале, в 1990-х годах, курс был взят на создание системы местного самоуправления как необходимого элемента демократических преобразований и создания рыночной экономики, что и было закреплено в Конституции Российской Федерации в 1993 году.
о. 750
а
с;
600
450
300
150
713
185
97
39
ш
140
4 5
30
налог на имущество организаций
земельный налог
транспортный налог
налог на имущество физических лиц
□ Московская область □ Москва □ Российская Федерация Поступление имущественных налогов в бюджет
В 1996 году Россия подписала Европейскую хартию местного самоуправления, в которой был отражен европейский опыт эффективного функционирования местного самоуправления. В нашей стране Хартия вступила в силу с 1 сентября 1998 года. Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований.
Дальнейшее развитие реформы местного самоуправления произошло в 2003 году, с принятием Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Реформа должна была быть завершена к 2009 году. Уже вначале 2008 года в стране было создано примерно 24 150 муниципалитетов на базе сложившегося в советский период административно-территориального деления и замены администраций. Но реформа не пошла прежде всего из-за несоответствия полномочий
местного самоуправления по закону и Хартии финансовой обеспеченности для выполнения этих полномочий. Закон давал реальную автономию местному самоуправлению, а Бюджетный кодекс Российской Федерации ограничивал ее.
В закон начали вносить десятки поправок, направленных на ограничение полномочий местного самоуправления, изменив закон до неузнаваемости. Фактически начался обратный процесс - встраивание местного самоуправления в систему государственной власти, что прямо запрещено Конституцией Российской Федерации и подписанной Россией Хартией о местном самоуправлении. Этот процесс идет как по линии объединения муниципалитетов, так и по линии фактического назначения губернаторов, а не посредством выбора населением глав администраций.
В 2016 и 2017 годах процесс преобразований ускорился. В 39 субъектах Российской Федерации произошло 239 преобразований в городские округа. В последнее время в Московской области особенно активно
0
идет процесс образования городских округов вместо муниципальных районов. Если в 2013 году в Московской области было 72 муниципальных образования (36 городских округов и 36 муниципальных районов), то в 2016 году - уже 68 муниципальных образований (47 городских округов и 21 муниципальный район). В стадии реформирования находятся еще 6 муниципальных районов.
Таким образом, процесс уничтожения местного самоуправления и укрупнения муниципалитетов стал необратимым, так как общество и население относятся к нему индифферентно.
Безусловно, этот процесс противоречит духу и букве Конституции Российской Федерации, однако он имеет и определенные положительные моменты, которые можно использовать в целях устойчивого развития городских округов, которые пришли на смену районам, - вместо большого количества городских и сельских поселений в районе, каждый со своей администрацией и чиновничьим аппаратом, образуется единый центр управления городским округом. Это создает предпосылки для разработки концепции и стратегии устойчивого развития городских округов, которые должны быть направлены на решение накопленных проблем в сфере охраны окружающей среды, социальных и экономических проблем. При этом основным финансовым источником решения этих проблем может стать дифференцированный налог на недвижимость, который поступает в бюджет городского округа.
Как мы уже говорили, в настоящее время в России налог на недвижимость в его классическом виде так и не появился. Вместо него мы имеем налог на движимое и недвижимое имущество в виде четырех имущественных налогов, два из которых поступают в бюджет городского округа и администрируются им.
Сейчас созданы все предпосылки для придания налогу на недвижимость не только фискальной, но и регулирующей функции, а именно функции устойчивого разви-
тия территорий. Для того чтобы запустить этот процесс, на уровне городского округа (далее также - ГО), по нашему мнению, необходимо реализовать следующую «дорожную карту»:
• провести мероприятия по вовлечению в налоговый оборот всех объектов недвижимости на территории ГО. В настоящее время примерно 35 процентов объектов недвижимости, внесенных в кадастр, не внесены в ЕГРП, то есть на них не зарегистрированы права собственности. Следовательно, они не платят налог. Например, по данным ГУП МО «МОБТИ» и Министерства имущественных отношений Московской области, по состоянию на 17 февраля 2017 года на территории Красногорского ГО выявлены 1 662 земельных участка с неоформленными объектами недвижимого имущества, а на территории Московской области в целом - 169 549 земельных участков;
• в связи с изменениями законодательства и передачей кадастровой оценки в региональные ГБУ необходимо установить взаимодействие органов местного самоуправления с вновь созданным ГБУ с целью приближения при оценке кадастровой стоимости к рыночной. Это можно сделать посредством участия как в процедурах государственной кадастровой оценки, так и в оспаривании кадастровой стоимости в комиссиях и судах;
• установить дифференцированные ставки налога к кадастровой стоимости недвижимости. Суть предложения в том, чтобы назначать ставки в зависимости от того, проводятся ли на объекте недвижимости мероприятия, уменьшающие вредное воздействие на окружающую среду (наличие возобновляемых источников энергии, оборудования для очистки сбросов, энергосбережение, озеленение, сортировка и утилизация мусора и т. п.).
Необходимо предусмотреть повышение ставок в случае негативного влияния объекта недвижимости на окружающую среду.
Механизм установления дифференцированных ставок налогообложения недвижимости должен включать следующее:
1) разработка рейтинговой системы экологической оценки влияния оцениваемого объекта недвижимости на окружающую среду. Существующие системы BREEAM, LEED, DGNB, «ЗЕЛЕНЫЕ СТАНДАРТЫ», «РУСО» и им подобные не в полной мере отражают цели устойчивого развития ГО, так как ориентированы на крупные коммерческие объекты (офисы, торговые центры, стадионы и т. д.) и привлечение крупных арендаторов с социально ориентированным бизнесом.
Рейтинговая оценочная система должна учитывать особенности и проблемы конкретного ГО, поэтому считаем, что за основу разработки рейтинговой системы должны быть приняты ГОСТ Р 54964-2012 «Оценка соответствия. Экологические требования к объектам недвижимости», а также СТО НОСТРОЙ 2.35.4-2011 или GREENZOOM. Доработка системы должна проводиться с привлечением должностных лиц и экспертов ГО исходя из выявленных ими проблем района на стадии анализа текущего состояния ситуации и действующих программ развития;
2) показатели критериев рейтинговой оценки должны войти в решение Совета депутатов по вопросу установления дифференцированных ставок налога на земельные участки и налога на имущество физических лиц (НДФЛ). Например, до 2020 года ставки НДФЛ ежегодно будут повышаться на 20 процентов. Соответственно, если у собственника объекта недвижимости есть сертификат, утвержденный главой ГО рейтинговой системы, то для него ставка налога будет понижена и составит, например, 0,7. Если же объект недвижимости загрязняет окружающую среду, например производится сброс неочищенных вод в во-
дные источники, то для него ставка налога будет повышена и составит, например, 1,5;
3) система сертификации должна быть добровольной - если собственник желает понизить НДФЛ, то он должен провести мероприятия, снижающие вредные выбросы и улучшающие экологию окружения объекта недвижимости в соответствии с требованиями утвержденной рейтинговой системы и обратиться за сертификацией к аккредитованному независимому специалисту -УР-оценщику («зеленому» оценщику). УР-оценщик проводит сертификацию объекта недвижимости и выставляет итоговый бал и уровень сертификации, который прописан в решении Совета депутатов по вопросу установления дифференцированных ставок. Далее уже налоговый орган определяет для собственника сумму налога с учетом понижающих или повышающих коэффициентов.
Все эти мероприятия должны быть прописаны в концепции и стратегии развития городского округа и максимально открыто обсуждены в СМИ и общественных объединениях собственников в округе. Дело в том, что появление функции устойчивого развития в налогообложении недвижимости несет в себе положительные моменты для собственников недвижимости, так как улучшение экологического состояния и энергоэффективности недвижимости положительно влияет на ее рыночную стоимость. Иначе говоря, налог должен перестать восприниматься собственниками как чисто фискальный и в идеале стать инвестицией в повышение рыночной стоимости недвижимости.
В городском округе описанные мероприятия можно проводить без внесения изменений в соответствующие законодательные акты и Бюджетный кодекс Российской Федерации. Однако их будет недостаточно для превращения налога в финансовый источник устойчивого развития ГО. Налог на имущество физических лиц и земельный налог в сумме составляют примерно 20 процентов от всех имущественных налогов.
Большая часть этих налогов - налог на имущество организаций (НИО), который поступает в региональный бюджет и возвращается в муниципалитет через субсидии и субвенции. Так, например, в 2015 году в Красногорском районе Московской области этот налог составил примерно 6,3 миллиарда рублей, а возвращен в виде безвозмездных поступлений в сумме 2,6 миллиарда рублей (41%).
Одновременно с разработкой стратегии развития ГО целесообразно ставить вопрос об оставлении части НИО в муниципалитете - той части, которая приходится на недвижимость, облагаемую по кадастровой стоимости на территории ГО.
В перспективе можно будет объединить эти три налога - земельный налог, НИФЛ и НИО - в единый налог на недвижимость.
Выводы
Первоначальные планы по созданию в стране эффективного налога не недвижимость не реализовались. Налог до сих пор так и не введен. Действующие имущественные налоги не разделяют недвижимое и движимое имущество. Причем эти налоги можно условно разделить на региональные (80%) и муниципальные (20%). Изменения в этих налогах коснулись лишь базы их исчисления - постепенно они начинают взиматься исходя из кадастровой стоимости недвижимости.
Действующие имущественные налоги выполняют лишь фискальную функцию и не способствуют развитию экономики регионов и муниципалитетов.
В стране проводится масштабная антиреформа местного самоуправления. Городские и сельские поселения и районы ликвидируются, а на их месте создаются крупные городские округа. Концентрация местной власти в городских округах создает условия для запуска стратегии устойчивого развития. На первом этапе финансовым инструментом этого развития должен стать муниципальный дифференцирован-
ный имущественный налог (земельный налог и налог на имущество физических лиц), а в дальнейшем - налог на недвижимость.
Предложенные в работе механизмы устойчивого развития укрупненных муниципалитетов позволят значительно улучшить экологическую, социальную и экономическую ситуацию в них и создадут условия для проведения масштабной реформы налогообложения недвижимости снизу.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Коростелев С. П. Кадастровая оценка недвижимости : учебное пособие. М. : Маросейка, 2010.
2. Коростелев С. П. Проблемные вопросы налогообложения и оценки недвижимости // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 6. URL: http:// cyberleninka.ru/article/n/problemnye-voprosy-nalogooblozheniya-i-otsenki-nedvizhimosti-1
3. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери». URL: https://www.lawmix.ru/ law_project/13778
4. Коростелев С. П. Кадастровая оценка. Итоги. URL: http://www.labrate.ru/articles/ 2016-1_korostelev.pdf
5. Поздняков Е. И. Проблемы оценки стоимости недвижимости для определения налогооблагаемой базы / материалы научно-практической конференции «Роль оценочной деятельности в управлении государственной собственностью». Москва, 6 июня 2002 года. URL: http://www.appraiser. ru/default.aspx?SectionID=333
6. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Современные вызовы и перспективы развития / под ред. Е. С. Шугриной. М. : Проспект, 2016.
7. Коростелев С. П. О «единой федеральной методологии» кадастровой оценки «недвижимости и земли». URL: http://www.
labrate.ru/articles/2017-1_korostelev.pdf
8. О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери : Федеральный закон от 20 июля 1997 года № 110-ФЗ.
9. Основные направления налоговой политики на 2009 и плановый период 2010 и 2011 годов : одобрены Правительством Российской Федерации 25 мая 2009 года.
10. Основные направления налоговой политики на 2010 и плановый период 2011 и 2012 годов : одобрены Правительством Российской Федерации 25 мая 2009 года.
11. О бюджетной политике в 2008-2010 годах : Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 9 марта 2007 года.
12. О государственной кадастровой оценке : Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 237-Ф3.
13. URL: http://www.kommersant.ru/doc/ 2951900
14. Об утверждении методических указаний о государственной кадастровой оценке : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 7 июля
2016 года № 358.
15. Об утверждении методических указаний о государственной кадастровой оценке : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 февраля 2017 года № 34.
16. Об утверждении методических указаний о государственной кадастровой оценке : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 мая
2017 года № 226.
17. О внесении изменений в Методические указания о государственной кадастровой оценке, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 7 июня 2016 года № 358 : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 225.
18. Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ.
19. О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию : Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 года № 440.
20. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р.
21. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».
22. Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года : утверждены Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года.
23. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ.
24. Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985 года.
25. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
26. URL: http://economy.gov.ru/minec/ about/structure/depRealty/2017150208
27. URL: https://rosreestr.ru/upload/Doc/07-upr/Доклад-за-2016-год.PDF
28. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/ Устойчивое_развитие
29. URL: http://kremlinpress.com/2017/01/ 15/ne-vizhu-v-russkoy-energetike-ni-solnca-ni-vetra-gref/
30. Ленин В. И. Полное собрание сочинений. М., 1972. Т 5.
