CC BY
64
УДК 332.14(470) ББК 65.050(2Рос) М 14
Е.В. Майборода
Аспирант кафедры экономики и управления Адыгейского государственного университета, г. Майкоп. Тел.: (918) 099 80 38, e-mail: MayborodaEV@кrasnodar. vtb24.ru.
Концептуальные особенности управления межрегиональной дифференциацией в ходе рыночных реформ в России
(Рецензирована)
Аннотация. В статье анализируется процесс эволюции концептуальных основ управления межрегиональной дифференциацией в ходе рыночных преобразований в российской экономике, которому до последнего времени в отечественной экономической литературе уделялось недостаточно внимания. Особое внимание уделено оценке Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, в которой отражена современная позиция федеральной власти в области управления межрегиональной дифференциацией.
Ключевые слова: межрегиональная дифференциация, концепция, региональная политика.
E.V. Majboroda
Post-graduate student of Economy and Management Department of Adyghe State University, Maikop. Ph.: (918) 099 80 38, e-mail: MayborodaEV@кrasnodar.vtb24.ru.
Conceptual features of management of inter-regional differentiation during market reforms in Russia
Abstract. An analysis is made of the evolution of conceptual bases in inter-regional differentiation management during market transformations in the Russian economy. Until recently this problem has been given insufficient attention in the domestic economic literature. Special attention is given to an estimation of the Concept of Strategy of social and economic development of regions of the Russian Federation in which the modern position of the federal authority in the field of management of inter-regional differentiation is reflected.
Keywords: inter-regional differentiation, the concept, the regional policy.
Особенности системы управления динамикой межрегиональных социальноэкономических различий в Российской Федерации обусловлены: последствиями периода функционирования планово-директивной экономики; изменениями, произошедшими в условиях рыночных трансформаций, включая начальный период реформ и период восстановительного роста; современным состоянием системы управления отечественной экономикой, наиболее рельефным отражением которой являются реализуемые в настоящее время на различных уровнях управления концепции и стратегии развития.
Следует отметить, что регулирование территориального развития с целью сглаживания межрегиональных социально-экономических различий - проблема не только российского государства. Объектом выравнивающей политики в развитых странах Запада являются различного рода пространственные неравенства - различия в уровне и в условиях жизни, в занятости и безработице, в темпах экономического развития отдельных регионов и т.д. При этом региональная выравнивающая политика выступает в форме государственного вмешательства в разные подсистемы региона, причем не только в
экономическую. Цель региональной политики в странах Запада - свести к минимуму те неравенства, которые создают почву для возникновения социальных конфликтов, мешают социально-экономическому развитию страны или ее частей [1, с. 38].
Причины региональных неравенств в западных государствах во многом объясняют пространственные неравенства и в Российской Федерации. Это: резкие различия природно-климатических условий жизни и предпринимательства в отдельных регионах страны; масштабы, качество и направления использования природных ресурсов;
периферийное или глубинное положение региона; производственно-экономический и инфраструктурный потенциал региона; социально-культурные факторы и т.д.
Однако имеется еще целая совокупность обстоятельств, специфичных для российских регионов. В частности, на начальной фазе рыночных реформ на динамику пространственных неравенств оказали наибольшее влияние следующие причины:
- различная интенсивность проведения в пространстве и во времени коренных экономических преобразований;
- недоучет региональных последствий проведения федеральной макрополитики;
- незаконченность процесса разграничения прав между федеральным
правительством, администрациями субъектов федерации и органами местного
самоуправления в сфере решения социальных проблем и воздействия на экономику;
- неравномерность в пространственном охвате, в скорости распространения и в глубине экономического спада;
- распад единого экономического пространства СССР [2, с.9].
Начиная с 1992 года, экономические программы правительства России уже содержали разделы по региональной экономической политике. Особо следует отметить Программу «Реформы и развитие российской экономики в 1995 - 1997 годах» с важным положением о необходимости государственного регулирования регионального развития на основе использования экономических методов: через бюджетно-финансовые рычаги, государственное финансирование федеральных программ регионального развития,
размещение федеральных заказов. В качестве приоритетного направления региональной
политики в ней особо была выделена поддержка проблемных регионов [3, с. 69].
В 1996 году были утверждены Президентом РФ «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», в которых были очерчены стратегические цели и задачи региональной политики, методы и формы ее реализации. К сожалению, этот документ сохранил ряд недостатков, присущих предыдущим программам. Прежде всего, в нем рассмотрен большой круг вопросов, многие из которых выходят за рамки собственно региональной политики [4, с. 115].
Важную роль в выработке стратегической региональной политики, включающей политику сглаживания межрегиональных различий, сыграла опубликованная в начале 2007 года Концепции среднесрочной программы Правительства РФ на 1997 - 2000 годы «Структурная перестройка и экономический рост». В ней указывалось на необходимость укрепления экономической самостоятельности регионов посредством разграничения компетенции и ответственности между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. В данном документе, пожалуй, впервые с начала рыночных реформ подчеркивалась необходимость сглаживания региональных различий, которые за годы реформ усилились, за счет централизованной финансовой поддержки [5, с. 5].
В целом, использовавшиеся в начальный период реформ федеральным центром меры государственной региональной политики в условиях резкого сокращения его финансовых возможностей на фоне повсеместного свертывания производства не смогли переломить сложившуюся ситуацию с межрегиональной дифференциацией, которая продолжала усиливаться. Так, размах вариации ряда из 79 субъектов федерации в 1996 гг. составил по объемам ВРП на душу населения - 20,4 раза (на краях - Тюменская область и Дагестан), среднемесячные денежные доходы различались в 14 раз, душевые бюджетные
доходы в 50 раз, показатели официально зарегистрированных безработных - более чем в 10 раз [6, с. 298].
Одновременно усиливались дезинтеграционные процессы. В то же время, проводимая федеральная региональная политика способствовала на всех уровнях управленческой вертикали углублению понимания региональных проблем и способов их решения, формированию целостной нормативной базы региональной политики, консолидации усилий регионов России по решению проблем территориального развития.
В период восстановительного роста отечественной экономики концептуальной основой региональной политики оставался подход, согласно которому государство концентрирует финансовые ресурсы на общенациональном уровне, чтобы затем перенаправить их в более слабые регионы с целью сглаживания межрегиональных социально-экономических различий. В рассматриваемый период финансовые возможности федерального центра по уменьшению социально-экономических различий между регионами значительно увеличились. Только за период 2002 - 2008 гг. расходы бюджета возросли с 1,95 трлн. руб. до 7,57 трлн. рублей в 2008 году, т.е. почти в 4 раза. При этом расходы Центра только на межбюджетное регулирование (без учета расходов на поддержку экономик регионов по линии различных федеральных программ и других форм финансовой помощи) составляли порядка 13 - 14 % от общих расходов федерального бюджета. Таким образом, эта статья занимала третье место по значимости среди расходов федерального бюджета на финансирование после Пенсионного фонда РФ и расходов на национальную оборону. Однако дифференциация по основным экономическим и социальным показателям регионов России не снизилась, и по состоянию на конец 2008 года достигала по основным социально-экономическим параметрам 7 - 11 раз [7].
Таким образом, в ходе рыночных трансформаций, включая и период восстановительного роста, региональная экономическая система Российской Федерации как структурная подсистема национальной экономики, испытала на себе разрушительные и созидательные последствия рыночного переустройства. При этом достичь поставленных задач как с точки зрения выравнивания уровня жизни проживающего в регионах населения, так и создания стимулов и условий для их устойчивого экономического развития за счёт собственных ресурсов пока не удалось.
В современных условиях политика сглаживания межрегиональных различий в той или иной степени реализуется на всех уровнях власти - федеральной, макрорегиональной, региональной и муниципальной. При этом следует отметить, что различия между политикой по сглаживанию межрегиональной дифференциации, проводимой на разных уровнях, состоят не только в масштабах решаемых задач, но и в средствах их реализации: нормативно-правовой базе, участвующих институтах, финансовых источниках, экономических регуляторах и т.д.
На федеральном уровне из факторов, оказывающих наибольшее внимание на результативность управления межрегиональной дифференциацией, следует выделить качество стратегического планирования регионального развития. Из основных документов, определяющих позицию исполнительной власти в лице Минрегиона России по отношению к стратегическому планированию регионального развития, заслуживает особого внимания «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» (далее «Концепция»), как модель регионального развития в видении центра (профильного министерства), определяющая перспективы пространственного развития страны на период до 2020 года [8].
Разработчики документа признают, что набор инструментов, использовавшийся для управления региональным развитием, сводился в основном к бюджетным трансфертам и федеральным целевым программам, тогда как современные инструменты в систему государственного управления региональным развитием внедряются чрезвычайно медленно. Особо следует отметить констатацию факта отсутствия в системе управления механизмов согласования и синхронизации стратегий регионального развития субъектов
Российской Федерации, стратегий развития муниципальных образований и федеральных отраслевых стратегий.
В соответствии с основными идеями Концепции базовыми принципами федеральной региональной политики в современных условиях должны стать принципы: поляризованного (или «сфокусированного») развития, «преференции за реформы», «синергии», дифференцированности государственной политики регионального развития, субсидиарности. Предполагается, что реализация этих принципов на практике обеспечит повышение благосостояния и качества жизни населения на территории страны, устойчивые темпы качественного экономического роста и усиление конкурентных позиций России и ее регионов в мире.
В то же время, рассматриваемая Концепция имеет, на наш взгляд, ряд особенностей принципиального характера, ограничивающих потенциал воздействия на
межрегиональную социально-экономическую дифференциацию. Так, одной из
основополагающих идей проекта стратегии объявлен мультипликативный эффект от
регионов-локомотивов, распространяемый на соседние регионы. По мнению разработчиков Концепции (п. 3.1.) опорные регионы могут стать «девелоперами» для соседних отстающих регионов лишь через 10 - 12 лет. Между тем, в документе не предусмотрены механизмы, стимулирующие поддержку слабых регионов со стороны сильных. К тому же, за такой период в условиях усиления межрегиональной конкуренции структура экономик слабых регионов, их рынки подвергнутся еще большей деформации.
Не менее важной является также долговременная политика сглаживания межрегиональных социально-экономических различий, реализуемая федеральным
центром на мезоуровне, как качественно новом уровне организации экономических отношений, позиционированном между уровнем национальной экономики и уровнем традиционного региона. Очевидно, что столь сложный процесс, как динамичное и сбалансированное (в том числе - направленное на сглаживание межрегиональных социально-экономических различий) развитие социально-экономических систем регионов в расширенном пространстве макрорегиона не может быть устойчивым и эффективным на основе стихийной адаптации и рыночного саморегулирования и нуждается в разработке адекватной его потенциалу стратегии и механизмов ее реализации. Этому благоприятствуют следующие объективные обстоятельства:
- усиление зависимости региональных экономических систем от мирохозяйственной динамики, их встраивания в формирующиеся глобальные воспроизводственные циклы, в связи с чем потенциальные конкурентные преимущества отстающих регионов, их локальные ресурсы становятся глобальным достоянием, сферой стратегических интересов крупнейших отечественных и зарубежных инвесторов;
- рост потенциала современной отечественной практики менеджмента, переходящего постепенно на концептуальную модель системы стратегического управления, что расширяет возможности управленческой вертикали по применению стратегического подхода к сглаживанию в экономическом пространстве страны межрегиональных социальноэкономических различий на основе выделения единой функции управления разрозненными факторами, влияющими на формирование динамики межрегиональной дифференциации;
- возрастание в многоуровневой управленческой вертикали роли макрорегионов окружного типа, стратегическое развитие которых предполагает организационное обеспечение как пространственного, так и временного типов интеграции образующих их субъектов федерации с обязательным вовлечением в системном формате отстающих регионов, что предполагает ускоренное развитие их определенных подсистем;
- выход из кризиса создает возможности для расширения мегапроектов с участием отстающих регионов.
Указанные факторы объективно способствуют превращению уменьшения неоднородности межрегионального социально-экономического пространства в одну из ключевых целей стратегического управления развитием макрорегиона.
В целом, несмотря на усилия федеральных властей по регулированию межрегиональных пропорций, социально-экономические различия между субъектами федерации продолжают расти. Причем, нынешний уровень межрегиональной дифференциации - это уже не столько наследие прошлой эпохи, сколько свидетельство несовершенства формирующегося рыночного пространства и слабости механизмов его регулирования.
Как нам представляется, основой для формирования концептуальных основ управления межрегиональными социально-экономическими различиями должна явиться четкая расстановка приоритетов, т.е. на уровне федерального центра следует определиться в приоритетности того, какой аспект межрегионального неравенства подлежит первоочередному, преимущественному выравниванию. Не менее важной научнометодической и практической проблемой является определение того, какие субъекты федерации нуждаются в дополнительной поддержке, а какие - нет.
Мы разделяем позицию экономистов, утверждающих, что копирование опыта развитых стран Запада по сглаживанию межрегиональной дифференциации, региональная политика которых базируется на различных принципах, но при этом они имеют дело со значительно меньшей долей «депрессивных» и «проблемных» регионов, для Российской Федерации вряд ли приемлемо, поскольку концентрация сил только на «подтягивании» отстающих регионов может подорвать основы конкурентоспособности отечественной экономики в целом.
В условиях наметившегося выхода отечественной экономики из состояния кризиса и постепенного перехода на траекторию устойчивого развития в регулировании межрегиональной социально-экономической дифференциации доминирующая роль принадлежит региональным администрациям, что свидетельствует о насущной необходимости создания с активной помощью федерального центра соответствующих условий для саморазвития отстающих регионов.
Примечания:
1. Фархутдинов И.П. Концептуальные основы стабилизации экономики региона. Южно-Сахалинск, 1998. 256 с.
2. Ларина Н.И., Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики: учеб. пособие. М.: Экономика, 1998. 172 с.
3. Программа Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995 - 1997 годах» // Вопросы экономики. 1995. № 4. С. 67-160.
4. Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М.: Гелиос АРВ, 2000. 208 с.
5. Концепция среднесрочной программы Правительства РФ на 1997 - 2000 годы «Структурная перестройка и экономический рост // Вопросы экономики. 1997. № 1. С. 3-22.
6. Основы региональной экономики: учеб. для вузов по экономическим
направлениям и специальностям / А.Г. Гранберг [и др.]. М.: ГУ ВШЭ, 2000. 493 с.
7. Интернет-портал Правительства Российской Федерации. URL: http ://www.govemmentm/content/govemmentactivity/rfgovemmentsession/2009/zpp010609/pr010 609/4751398.htm
8. Министерство регионального развития Российской Федерации. URL: http ://archive.minregion.ru/WorkItems/DocItem.aspx.DocID= 136&PageID=148.
