CC BY
135
УДК 341.231.145
Зливко Алла Павловна
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Государственного морского университета имени адмирала Ф.Ф. Ушакова [email protected]
Концептуальные основы миграционной политики
СТРАН ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ,
ИЩУЩИХ УБЕЖИЩЕ
Alla P. Zlivko
candidate of law, associate professor of
the theory and history of
state and law State Sea
University of a Name of
the Admiral F.F. Ushakov
Conceptual framework of
MIGRATION POLICIES IN WESTERN EUROPE IN RESPECT OF ASYLUM SEEKERS
Аннотация. В статье анализируются основные направления политики западноевропейских государств в рамках разрешения вопросов о предоставлении убежища. Отмечается, что современная миграционная политика должна рассматриваться на двух уровнях: международном и национальном. Для регулирования этих процессов необходимо проведение межгосударственной миграционной политики. Она представляет собой более жесткую по сравнению с внутренней и более регламентированную миграционную политику, которая включает систему специальных мер, законодательных актов и международных соглашений.
Ключевые слова: миграционная политика, миграционные потоки, иммигранты, беженцы, убежище, вынужденные мигранты, политическое убежище.
Annotation. The article analyzes the main directions of the policy of Western European countries in the framework of the resolution of the issues of asylum. It is noted that modern migration policy should be considered at two levels: international and national. For the regulation of these processes it is necessary to conduct inter-state migration policy. It is a more rigid compared to the inner and more regulated immigration policy, which includes a system of special measures, legislative acts and international agreements.
Keywords: migration policy, migration flows, immigrants, refugees, asylum, forced migrants, political asylum.
Проблема беженцев, обострившаяся в последние десятилетия, далеко не новое явление в истории международного права и национальных правовых систем. Но наиболее серьезное значение оно приобрело с началом процесса глобализации общественной и экономической жизни, т.е. с начала XX века [1, c. 33].
В числе первых международных актов - Соглашение 1926 г., касающееся выдачи удостоверений личности русским беженцам, Соглашение 1928 г. о выдаче удостоверения личности русским и армянским беженцам, Конвенция 1933 г. о международном статусе беженцев, Временное соглашение 1933 г. о статусе беженцев, прибывающих из Германии, Конвенция 1938 г. о статусе беженцев, прибывающих из Германии, и др.
Первые структуры для защиты беженцев были созданы в 20-х годах. Так, в июне 1921 г. Совет Лиги Наций постановил назначить Верховного комиссара по делам беженцев, в задачу которого входили определение правового статуса беженцев, организация их репатриации или «направление» в
потенциальные страны расселения, сотрудничество с частными организациями. В 1923-1929 гг. эту функцию выполняла Международная организация труда (МОТ). Верховный комиссар продолжал нести ответственность за политическую и правовую защиту беженцев. В 1933 г. было создано Управление Верховного комиссара по делам беженцев, прибывающих из Германии, в 1938 г. -Управление Верховного комиссара по делам беженцев.
После окончания Второй Мировой войны в 1946 г. ООН признала основополагающий принцип, согласно которому ни один беженец, предоставивший веские возражения против возвращения в страну происхождения, не может быть принужден к этому. Кроме того, по Рекомендации Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС) была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ).
Современная миграционная политика может рассматриваться на двух уровнях: международном и национальном (региональном).
250
В каждой отдельно взятой стране на общую социально-экономическую и миграционную ситуацию оказывают колоссальное влияние межгосударственные миграционные процессы.
Для регулирования этих процессов необходимо проведение межгосударственной миграционной политики. Она представляет собой более жесткую по сравнению с внутренней и более регламентированную миграционную политику, которая включает систему специальных мер, законодательных актов и международных соглашений (двусторонних и многосторонних) по регулированию межгосударственных миграционных потоков, преследующих как экономические, так и демографические цели.
Главный из этих подходов состоит в том, что миграционная политика должна базироваться на тщательном анализе изменений социально- экономической ситуации, так как она всегда должна рассматриваться как функция изменяющихся политических, экономических и социальных условий [2, с. 47].
Суть государственной миграционной политики на уровне отдельной страны заключается в установлении строгого контроля над миграционными перемещениями с целью предотвратить те из них, которые считаются нежелательными с точки зрения интересов страны. Подобные ограничения значительно в меньшей мере распространяются на эмиграцию, чем на иммиграцию, против которой почти повсеместно принимаются запретительные меры. Страны, отличающиеся большим разнообразием условий проживания населения, большими территориями разрабатывают и проводят, по мимо внешней, внутреннюю миграционную политику. Она призвана обеспечивать оптимальное с точки зрения социальноэкономического развития снижение региональной асимметрии в размещении населения.
Наибольшие изменения в миграционной политике с конца 1950-х годов связаны именно с иммиграционной политикой. Для государств, традиционно проводящих иммиграционную политику, период поощрения иммиграции высококвалифицированных специалистов сменился этапом жесткой селективной политики и политики, направленной на ограничение въезда и предотвращение нелегальной миграции.
Единственным примером крупномасштабного перемещения людей в Западную Европу являются потоки людей в результате Венгерского восстания 1956 г. и кризиса в Чехословакии 1968 г. Более того, послевоенный экономический бум привел к острой потребности в иностранной рабочей силе, что позволило под видом получения убежища значительному числу иностранцев из бедных стран «осесть» в Западной Европе.
И хотя гораздо больше беженцев неевропейского происхождения приехали в промышленно развитые страны во второй половине 70-х годов XX века (в основном из стран Индокитая и Южной Америки), большинство из них получили разрешение на въезд в рамках программ организованного переселения.
Примерно в тоже время в страны Западной Европы всё чаще стали приезжать лица, ищущие убежища, из социалистических государств Центральной и Восточной Европы. Масштабность этих потоков привела к тому, что к середине 1980-х годов практически все страны Западной Европы заговорили о переживаемом ими «кризисе убежища». Чтобы понять, почему промышленно развитые страны Западной Европы реагировали на происходившее в данной области столь болезненно, надо взглянуть на процесс миграции в более широком контексте. Рост числа лиц, ищущих убежища, в конце 1970-х годов совпал с периодом, когда многие из этих стран начали ограничивать миграцию. Длительный период послевоенного экономического роста подошел к концу. Вследствие этого, потребности в неквалифицированной рабочей силе (а именно таковыми в большинстве своем были выходцы из стран третьего мира) и рабочих мигрантов сокращалась, а процент безработицы в странах Западной Европы всё более увеличивался. Одновременно становилось ясно, что те иммигранты, которые были временно завербованы в других странах мира (например, турецкие рабочие в Германии), не имеют ни малейшего намерения возвращаться обратно и ищут любые способы остаться. Более того, именно в этот период выясняется, что к ним перебрались члены их семей, которые успели довольно основательно обустроиться на новом месте.
Наряду с тем, что в 80-х годах XX века возможности приема иммигрантов в странах Западной Европы сокращаются, трудности, побуждающие жителей третьего мира покидать свои страны и искать убежища, неизменно росли.
В этих условиях становилось всё труднее провести грань между теми, кто искал убежища, опасаясь за свою жизнь или свободу, и теми, кто просто бежал от нищеты у себя в стране. Чувство страха перед массовой иммиграцией в странах Западной Европы еще больше усилилось в последние годы, когда казалось, что с крушением социалистических режимов в ряде восточноевропейских стран из стран бывшего «социалистического лагеря» в Западную Европу хлынут огромные массы людей [5, с. 52-64].
Таким образом, страны Западной Европы оказались перед лицом серьезной проблемы. Стоимость рабочей силы, а также средства для оплаты жилья и средства на социальные пособия ищущим убежища стали предметом озабоченности правительств многих западноевропейских стран.
Исходя из всех этих причин, с начала 80-х годов XX века промышленно развитые государства ввели как на самостоятельной основе, так на совместной основе целый ряд правил относительно порядка прибытия, допуска в страну и прав лиц, желающих получить статус беженца на их территории.
Стремясь изначально ограничить число ищущих убежища лиц, правительства промышленно развитых государств заметно усложнили порядок получения виз для граждан тех стран, откуда
251
исходит - или может исходить - угроза притока больших масс ищущих убежища и незаконных мигрантов.
На авиационные и судоходные компании, которые доставляют людей без необходимых документов, налагаются санкции, обычно в виде штрафа за каждого из таких пассажиров. Вместе с тем, введена более тщательная предпосадочная проверка документов в странах происхождения и транзита, при которой особое внимание обращается на граждан тех государств, откуда приезжают многие ищущие убежища 3, с. 28-29].
Характерным примером упреждающей миграционной политики в отношении лиц, стремящихся получить убежище, может выступать опыт Великобритании. В 1999 г. британское правительство приняло очень жесткую политику, ограничивающую возможность размещения лиц и предоставления социальных льгот лицам, ищущим убежища, с целью сделать Великобританию нежелательной страной для обращения с ходатайством о предоставлении убежища. Эта политика дала желаемые результаты, количество ходатайств о предоставлении убежища сократилось почти вдвое с 1996 г. Такой «успех» имеет место за счет сокращения предоставления социальной защиты ищущих убежища лицам в Великобритании, которые оказались в довольно сложной ситуации. Лишение льгот заставило ищущих убежища лиц испытывать значительные трудности и полагаться только на благотворительные организации, организации общин беженцев, церкви и другие религиозные группы в обеспечении их пищей и жильем.
Если сравнить с другими странами, пример Великобритании можно назвать уникальным из-за роли, которая отводится в этой стране организациям общин беженцев в обеспечении интеграции вновь прибывших иммигрантов, в то время как во Франции, Дании и в меньшей степени в Германии, считается, что государство и общественные учреждения, такие как школа, несут ответственность за интеграцию, в отличие от Великобритании. Положительная сторона такого подхода в том, что для мигрантов создается привычная среда, но, с другой стороны, это препятствует их полной интеграции в английском обществе.
Литература:
1. Абашидзе Л.Х. Применение норм международного и российского права в сфере миграции. Миграция в России : проблемы правового обеспечения. Под ред. МБ. Мытиной. Саратов. 2001. С. 33.
2. Гоишанова Л.М. Практика предоставления политического убежища в странах Западной Европы. М. : 1999. С. 47.
3. Девидсон П. Процедура в практика идентификации и определения статуса лиц. ищущих убежите. 13 кн. Определения статуса беженца. М. : 2000. С. 28-29.
Помимо элементов упреждающей политики, еще одна группа мер была введена применительно к лицам, которые сумели достичь своего пункта назначения. В ряде случаев им не разрешали покидать транспортное средство и отправляли обратно на родину или в какую-нибудь другую страну.
Понятие «безопасная страна происхождения» не следует смешивать с понятием «безопасная третья страна», в случае которой государство вправе отказать ищущему убежища в допуске на свою территорию, если он прибыл транзитом из страны, где мог бы подать ходатайство о предоставлении статуса беженца. Связанная с этим принципом инициатива просматривается в практике «соглашений о повторном допуске». По условиям этих соглашений ищущие убежища лица и другие мигранты могут быть депортированы из страны, избранной ими в качестве конечного пункта назначения, в предыдущую страну транзита, при этом им часто оказывается финансовая поддержка в той или иной форме. Подобный механизм обычно не включает обязательство рассматривать ходатайство ищущего убежища в случае его повторного допуска в страну. Активным поборником такого подхода является Германия.
Наконец, в последнее десятилетие со стороны правительств наблюдается растущая тенденция интерпретировать критерии предоставления статуса беженца все более ограничительным и запретительным образом. В одних случаях утверждается, что ищущим убежища лицам не следует предоставлять статус беженца, поскольку у них была «альтернатива внутреннего перемещения»
Из приведенных выше данных видно, что ограничительные меры, введенные за последнее десятилетие промышленно развитыми странами, судя по всему, достигли намеченной цели.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что в настоящее время все западноевропейские страны, несмотря на широко декларируемые общедемократические ценности в сфере предоставления убежища и защиты прав человека, придерживаются политики, в соответствии с которой воздвигаются законодательные барьеры на пути проникновения беженцев из наиболее бедных стран мира, экономические перспективы которых в каждом из государств призрачны.
Literature:
1. Abashidze L.Kh. Primenenie norm mezhdu-narodnogo i rossiiskogo prava v sfere migratsii. // Migratsija v Rossii : problemy pravovogo obespech-enija. Pod red. M.V. Mytinoi. Saratov. 2001. S. 33.
2. Grishanova L.M. Praktika predostavleniya politicheskogo ubezhishcha v stranakh Zapadnoi Evropy. M. : 1999. S. 47.
3. Devidson P. Procedura v praktike identifikatsii i opredeleniya statusa lits, ishchushchih ub-ezhishche. 13 kn. Opredeleniya statusa bezhentsa. M. : 2000. S. 28-29.
252
4. Миграция в постсоветском пространстве: Политическая стабильность и международное сотрудничество / Под ред. Д.Р. Азраэла, В. Му-комеля, О. Наина. М. : 1996. С. 52-64.
4. Migratsiya v postsovetskom prostranstve: Politich-eskaya stabil'nost' i mezhdunarodnoe sotrudnichest-vo / Pod red. D.R. Azraela, V. Mukomelya, O. Naina. M. : 1996. S. 52-64.
253
