CC BY
173
В.А. Волох
ФОРМИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ НА ТЕРРИТОРИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ИСТОРИЧЕСКОЙ РЕТРОСПЕКТИВЕ
FORMING MIGRATION POLICY OF EUROPEAN UNION IN HISTORICAL
RETROSPECTIVE
Аннотация. В статье «Формирование миграционной политики Европейского Союза в исторической ретроспективе» автор рассматривает в исторической ретроспективе миграционную политику западноевропейских государств, подразделяя каждый из периодов на несколько этапов.
В отличие от Европейского Союза (ЕС), где за полувековой период сформировалась обширная законодательная база, Россия не имеет столь долгого опыта управления международными миграционными процессами. Именно поэтому для России, являющейся европейским государством, возможность использования опыта, приобретенного западноевропейскими государствами по формированию миграционной политики, имеет особую ценность.
Abstract. In this article author examines in historical retrospective migration policy of Western European states, dividing each period into several stages.
In contrast to the European Union (EU), where for half a century was formed a comprehensive legislative base, Russia does not have such a long experience in managing international migration. That is why for Russia, which is a European state, the possibility of using the experience gained by the formation of Western European States migration policy, has a special value.
Ключевые слова. Миграция, миграционные процессы, законодательство, миграционная политика, концепция.
Keywords. Migration, migration processes, legislation, migration policy, concept.
В целом, иммиграционные проблемы стали в европейских странах на повестку дня в качестве одного из наиболее актуальных вопросов социально-экономического, культурного и политического развития. По мере углубления и расширения процессов глобализации и интеграции Европа (как и весь мир) столкнулась с новой проблемой -прогрессирующим увеличением иммиграционных потоков в страны, всегда бывшими «эмиграционными» и не сталкивавшимися с вопросом принятия, размещения и адаптации значительного количества иммигрантов. В первую очередь это коснулось стран Западной Европы, а в последние полтора десятилетия - также и стран Восточной Европы, включая Россию.
Перед принимающими иммигрантов странами встаёт целый комплекс задач и проблем, связанный с экономическим обеспечением вновь прибывающих, их интеграцией в новые социальные и политические условия, особое значение принимают проблемы толерантности (прежде всего, национальной и религиозной), соблюдения прав человека и обеспечения национальной безопасности. Государства-члены Европейского союза в начале XXI века оказались перед лицом нескольких проблем глобального характера.
В этой связи представляется весьма перспективным и интересным рассмотрение миграционной политики ЕС. Научная актуальность исследования объясняется также недостаточностью комплексного анализа в российской науке миграционной политики Европейского союза на протяжении западноевропейской интеграции.
Европа до второй мировой войны являлась постоянным поставщиком мигрантов для Америки, Австралии, а также для освоения собственных колоний [2, с.271]. В течение XIX - начале XX веков, вплоть до первой мировой войны более 35 млн.
© Волох В .А., 2012
человек уехали в Новый Свет. В то же время в страны Западной Европы набирали трудовых мигрантов из бывших колоний на не престижные и низкооплачиваемые работы в метрополиях. Однако отток населения из Западной Европы был в несколько раз больше, чем приток в нее.
Вторая мировая сильно изменила ситуацию. Пересмотр границ, возвращение беженцев, постепенное создание железного занавеса между странами Западной и Восточной Европы привели к нарушению традиционных трудовых связей. Англоамериканские специалисты по проблемам миграции С. Каслз и М. Миллер выделяют два основные периода развития миграций в странах Западной Европы в зависимости от вектора [3, Р.233]: первый период - с 1945 по 1973 гг. - миграция с юга на север; второй период - с 1973 г. по настоящее время - миграция с востока на запад.
С точки зрения рассмотрения формирования миграционной политики западноевропейских стран, особенно в области трудовой миграции, правомернее подразделять каждый из периодов на несколько этапов.
Для первого периода - это этапы с 1945 по 1960 гг. и с 1960-х по начало 1970- х гг. (нефтяной кризис), для второго периода - этапы по десятилетиям (хотя, конечно, каждая из европейских стран имеет свои особенности, в том числе и в плане периодизации миграционной политики).
Основной особенностью этапа 1945-1960 гг. являлся очень бурный послевоенный процесс восстановления и дальнейшего развития экономики западноевропейских стран, который требовал привлечения большого количества рабочих из-за рубежа. Это осуществлялось, в основном, через межгосударственные соглашения на контрактной основе. На основе таких организованных наборов создавались целые отрасли промышленности, например, автомобилестроение во Франции. Большое количество рабочих привлекалось из ослабленных войной и менее развитых европейских стран (Испании, Португалии, Италии, Греции) в более развитые государства (Францию, Великобританию, Германию, Данию, Швейцарию и страны Северной Европы). Эта политика была следствием послевоенной нехватки трудовых ресурсов в указанных странах.
Политика стран приема в отношении привлекаемых рабочих была дискриминационной и ограничительной вплоть до начала 1960-х гг. Трудовым мигрантам предоставлялись краткосрочные визы (на 1 год с последующим возобновлением), они не имели возможности получения виз на проживание своих семей.
Также в организованном порядке принимались гостевые рабочие из бывших колоний, сохраняющих традиционные экономические и культурные связи с метрополиями. Например, Северная Африка (страны Магриба) являлась поставщиком рабочей силы во Францию: к 1960 г. во Франции насчитывалось 600 тыс. алжирцев, 140 тыс. марокканцев. Примерно 90 тыс. мигрантов из стран Центральной Африки прибыли за это же время в Великобританию [4, Р.325].
Политика в отношении рабочих из этих стран была еще более жесткой. Они имели не лимитированный рабочий день, работали на тяжелых и не престижных работах, жили в специально отведенных местах (бидонвилях). Среди мигрантов преобладали мужчины. Особенно жесткой данная политика в отношении таких трудовых мигрантов была в Германии и Франции.
Второй этап первого периода - с 1960 г. - по начало 1970-х гг. После того, как многие рабочие проработали в странах приема десятилетия, экономическая ситуация в южных европейских странах существенно улучшилась. Они постепенно начали превращаться в страны приема. Под давлением правительств этих стран визовый режим на европейском пространстве был упрощен. В частности, были введены долгосрочные (пятилетние визы) и, самое главное, стало возможным пребывание членов семей трудовых мигрантов на территории стран приема. Одновременно с этим был запущен механизм создания маргинализированной прослойки населения, так называемых «новых меньшинств».
Для этого этапа был характерен большой приток репатриантов в страны исхода. Из бывших колоний в метрополии переехало около 6,5 млн. человек, в том числе 4,6
млн. граждан метрополий и 1,9 млн. коренных жителей колоний. Более 1 млн. этнических немцев к середине 1960-х гг. возвратилось на родину. Кроме того, из Восточной и Центральной Европы в Западную Европу направлялись значительные потоки беженцев и лиц, выезжающих по линии воссоединения семей.
Трудовая миграция 1945 г. - начала 1970 г. явилась следствием широкомасштабной государственной политики привлечения иностранной рабочей силы в западноевропейские страны. Это давало последним ряд преимуществ, среди которых: развитие в условиях не лимитированной занятости; возможность сохранять низкий уровень оплаты, относительно тяжелые условия труда; расширение частичной занятости, в том числе в ночное время; отсрочка в модернизации некоторых отраслей [2, с.275].
Следующий этап в развитии миграций и миграционной политике в странах Западной Европы начался с 1973 г. (начало нефтяного кризиса) и продолжался до конца 1990-х гг. Это был период всяческого сдерживания иммиграционных потоков, постепенной переориентации вектора ми фации с направления Юг - Север на Восток -Запад. Условно последние 30 лет можно подразделить на 2 этапа с точки зрения проведения миграционной политики, в том числе и трудовой: с 1973 г. - по конец 1980- х гг. и с конца 1980-х гг. - по конец 1990-х гг.
Для этапа 1973 г. - конца 1980-х гг. было характерно преобладание трудовых потоков внутри западноевропейских стран, а также - из бывших колоний. Продолжалось усиление интеграционных связей стран Западной Европы. После нефтяного кризиса 1973 г. их правительства резко сократили набор трудовых мигрантов из соседних, а, тем более, - из отдаленных стран, постарались вернуть их на родину, прекращая выдачу рабочих виз. Однако только часть мигрантов вернулась домой, остальные уже переселили семьи в страны Западной Европы. Механизм ступенчатой миграции был уже запущен, образовались каналы связей через родственников и знакомых, и к середине 1980-х гг. во многих странах прослойка иностранцев составляла значительную часть рабочей силы (в том числе и нелегальной). В Германии даже были введены специальные меры по ограничению доступа иностранцев на ее рынок труда. Они заключались в приоритетном праве немецкого гражданина на рабочее место, временном лимите найма иностранцев, ограничении мобильности иностранцев регионом нахождения работы, а также дополнительных ограничениях на использование иностранной женской рабочей силы в Германии.
Другие западноевропейские страны также негласно проводили подобную политику. Таким образом, для иностранной рабочей силы создавались условия маргинального статуса с низким уровнем оплаты труда. Основными сферами занятости иностранцев были и остаются сельскохозяйственные сезонные работы, временная занятость в гостиничном сервисе и других отраслях сферы обслуживания.
С середины 1970-х гг. в западноевропейских странах начало заметно снижаться рождаемость. Переход к суженому воспроизводству, наряду с увеличением продолжительности жизни, привел к росту доли населения старших возрастов. Усилилось давление на системы социального обеспечения (прежде всего, пенсионную систему), для оптимального функционирования которой необходимо не менее трех работающих на одного пенсионера. Все больше стали говорить о кризисе пенсионной системы.
Жесткость проводимой западноевропейскими странами политики в отношении натурализации мигрантов шла вразрез с требованиями развития экономики. Политика набора «временной» рабочей силы, исключающая ее нормальное функционирование, привела к созданию в обществе прослойки так называемых «новых меньшинств», однако вся серьезность проблемы в полной мере была осознана лишь в 1990-е гг.
Итогом данного этапа (с 1973 г. - по конец 1980-х гг.) явилось несоответствие проводимой государствами Западной Европы политики в области трудовой миграции реальным миграционным процессам. Все большую роль, несмотря на запретительные меры, стала играть ступенчатая миграция воссоединяющихся семей. Более высокая фертильность мигрантов также способствовала росту их численности.
Страны Южной Европы по мере развития экономики стали превращаться в принимающие государства. Италия, например, уже к 1990 г. имела 800 тыс.
иностранцев (в 1982 г. - только 300 тыс. человек). По мере расшатывания социалистической системы стал усиливаться поток беженцев и лиц, ищущих убежище, с преобладанием потока с Востока на Запад.
Конец 1980-х - начало 1990-х гг. - период начала объединения стран Западной Европы. Подписание в 1992 г. Маастрихтского договора дало положительный эффект для мигрантов из стран Европейского союза, легализовав их в странах проживания. Так, в Германии после учреждения Европейского союза фактически половина трудовых мигрантов из этих стран получили возможность на интеграцию. Из остальных мигрантов 33% составляли турки и 13% - жители бывшей Югославии. Официальное количество не граждан Европейского союза в 15 западноевропейских странах составило около 11 млн. человек, в том числе в Германии - 5 млн., во Франции
- 2 млн. и в Великобритании - 1 млн. человек.
В 1990-е гг. произошло дальнейшее усиление потоков Восток-Запад. Миграция сыграла важную роль в политической трансформации европейских стран. Под давлением волны мигрантов на запад венгерское правительство в конце 1989 г. открыло границу с Австрией, и поток немцев из Восточной Германии устремился туда, сделав бессмысленной Берлинскую стену и железный занавес. Падение железного занавеса привело к упрощению трудовых связей стран Западной и Центральной Европы, увеличению потока беженцев и лиц, ищущих убежище, из зон конфликтов в республиках бывшего СССР и бывшей Югославии. Боязнь большого неконтролируемого притока извне дала толчок юридическому оформлению единого экономического и политического пространства западноевропейских стран,
формированию внутренней безвизовой зоны и буферной зоны вокруг. Подписанием Маастрихтского договора западноевропейские страны сделали первый шаг на пути к контролю над внешней миграцией. Введение зоны буферных, так называемых «безопасных» стран, снижает легальные возможности проникновения в Евросоюз лиц, ищущих убежище.
Миграции 1990-х гг. - это, прежде всего, поляризация стран на Шенгенские, страны буферной зоны (в том числе ожидающие приема в члены Евросоюза), транзитные страны и страны исхода. Необходимость в снятии излишних административных барьеров между государствами единой Европы назревала уже давно. Процесс объединения европейских государств в единое правовое пространство начался ещё в послевоенные годы, и продолжается до сих пор.
Наиболее ярким примером управления международной миграцией в рамках регионального интеграционного объединения является режим свободного перемещения граждан и рабочей силы в рамках Европейского Союза [1, с.30]. Важными этапами развития миграционной политики европейских государств стал ряд соглашений, подписанных в 1990-х гг. В Шенгенском соглашении 1990 г. был провозглашен принцип свободы перемещений для граждан стран-участниц соглашений, были определены меры для укрепления охраны границ ЕС, развития сотрудничества между органами внутренних дел, высказана необходимость проведения единой политики по отношению к лицам, ищущим убежище, и беженцам.
Дублинская конвенция 1990 г., установила правила предоставления убежища. В Маастрихтском договоре 1992 г. вводится в оборот концепция единого европейского гражданства. В нем так же говорится о том, что политика по отношению к лицам, ищущим убежище, правила пересечения границ Европейского Союза гражданами третьих стран, иммиграционная политика и политика по отношению к гражданам третьих стран являются «сферой общих интересов» [6].
Амстердамский договор 1997 г. предусматривает передачу вопросов убежища и миграции в компетенцию Европейского сообщества. Также в статье 8 договора указывается, что «европейское гражданство дополняет, но не заменяет национальное гражданство». Это положение нашло отражение и в проекте Европейской Конституции, где в статье 2 раздела 2 «Фундаментальные права и гражданство Союза» говорится, что гражданин любой страны, входящей в Европейский Союз, является гражданином Союза [5].
Анализ миграционных процессов и миграционной политики
западноевропейских стран показывает, что до начала 1970-х гг. политика набора «гостевых рабочих» на временной основе работала успешно. Требования рынка труда и политика в отношении миграции соответствовали друг другу, что способствовало нормальному развитию экономики этих стран.
После нефтяного кризиса 1970-х гг., несмотря на то, что все страны заморозили прием иностранных рабочих, в страны исхода вернулась только половина. Уже вразрез с политикой западноевропейских государств и требованиями экономики росла численность иностранцев за счет воссоединения семей (по данным ОЭСР половина всех миграций в европейские страны идет по линии семейных обстоятельств; кроме того, численность мигрантов растет и за счет более высоких показателей их фертильности). Страны приема в течение 20 лет упорно старались не замечать возникновения и становления так называемых «новых меньшинств».
В настоящее время, когда демографические процессы и требования рынка труда вошли в противоречие с запретительной миграционной политикой западноевропейских правительств, последняя стала пересматриваться в сторону более дифференцированного, избирательного подхода к разным категориям стран и видам специальностей. Возросла роль «новых меньшинств»: государства были вынуждены признать, что закрывать глаза на проблемы иностранцев - не значит решить их.
Объективный процесс роста доли населения «новых меньшинств» со своей миграционной сетью дает основание думать, что запретительные меры будут мало эффективны. Европа нуждается в рабочей силе, в основном неквалифицированной, сезонной, для специфичных отраслей, и рынок труда диктует свои правила. Поскольку легальная миграция более предпочтительна, чем нелегальная (даже с точки зрения получения налогов), страны Евросоюза в настоящее время находятся в процессе мучительного поиска золотой середины между разрешительными и ограничительными мерами миграционного контроля.
Литература
1. Волох В.А. Трудовая миграция: политико-правовые и социально-экономические аспекты привлечения и использования иностранной рабочей силы. Монография. - М.: Издательство «Спутник+», 2010.
2. Трудовая миграция в СНГ: социальные и экономические эффекты / отв. ред. Ж.А. Зайончковская. - М., 2003.
3. Castles S. & Miller M.J. The Age of Migration. International Population Movements in the Modern World, Second ed. - London, UK: MACMILLAN PRESS, 1998.
4. Geddes A. Immigration and European Integration. Toward fortress Europe? -Manchester, UK: Manchester University Press, 2000.
5. The European Convention, Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe, Brussels, 18 July 2003. [Электр. ресурс]: www.europa.eu.int.
6. The Maastrich Treaty, 1992. [Электр. ресурс]: www.europa.eu.int.
