CC BY
35
Д. И. Игнатенко*
Концептуальные, нормативные и организационно-правовые основания финансовой деятельности в сфере реализации налоговой функции Российской империи во второй половине XIX века
Государственное регулирование в сфере экономики представляет собой совокупность концепций, механизмов, отношений, посредством которых и в рамках которых осуществляется государственное воздействие на поведение субъектов хозяйственной деятельности.
Степень вовлеченности государства в экономический процесс может быть различной и предопределяется целым рядом обстоятельств. Вплоть до недавнего времени в отечественной юридической и экономической науке традиционной являлась точка зрения, в соответствии с которой налоговое бремя, возлагаемое государством на индивидуальных и коллективных субъектов, рассматривалось в качестве одностороннего властного императива, обязательного веления, в основу исполнения которого были положены не столько рационально-правовые, сколько харизматические (опиравшиеся на идею «неоплатного долга» граждан перед государством) установки. При этом государственная политика в сфере налогообложения опиралась на традиционные для этатистских режимов положения, в соответствии с которыми налоги рассматривались в качестве «инструментального придатка» государственной власти и использовались как по своему прямому назначению - в целях материального обеспечения вопросов общегосударственного масштаба, так и для подчинения частных и корпоративных интересов требованиям «государственной целесообразности».
Реформационные преобразования в политико-правовой сфере жизнедеятельности российского общества обусловили его социальную переориентацию. На смену ценностным детерминантам, сформировавшимся в условиях социалистического коллективизма, пришли характерные для западной политико-правовой мысли идеалы политического и экономического либерализма. В области налоговой политики актуализировались концептуальные направления, в рамках которых обосновывалась необходимость пересмотра сущности и содержания функции налогообложения, подчинения ее принципам формируемого правового государства и гражданского общества.
Для современной России жизненно необходима четкая, логически последовательная, теоретически обоснованная, опирающаяся на позитивный исторический опыт и обеспеченная фактическими государственными гарантиями программа реформирования налоговой сферы. Ее реализация позволит преодолеть последствия экономического кризиса, связанного с переходом Российской Федерации от командно-административной к рыночной системе хозяйствования. При этом в данной программе наряду с собственно экономическими институтами и принципами должны быть представлены категории правового, социального, политологического характера.
В этой связи особую теоретическую и практическую значимость приобретают историкоправовые исследования системы налогообложения, выполненные на стыке историко-теоретических и отраслевых юридических наук.
Одной из интересных для исследования проблем является ретроспективный анализ налоговой системы России второй половины XIX в. - периода реформ и бурного развития капиталистических отношений. Реформы середины XIX в. детерминировали увеличение числа свободных рабочих рук, осуществление индустриализации, строительство железных дорог, развертывание добычи полезных ископаемых, складывание внутреннего рынка и активное развитие внешней торговли. Не случайно в условиях буржуазных реформ подверглась модернизации и налоговая система Российской империи.
В юридической науке в качестве налога рассматривается обязательный безвозмездный платеж (взнос), установленный законодательством и осуществляемый в определенном размере и в определенный срок. Налоги зачисляются в бюджет, обезличиваются в нем. Налоги, сборы, пошлины и другие платежи, взимаемые в установленном порядке с плательщиков, в совокупности составляют налоговую систему государства.
Налоги, сборы, пошлины и другие платежи «питают» бюджетную систему государства, они во многом определяют возможности государства в решении вопросов во всех сферах общественной жизни и особенно в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций и ведения государством военных действий.
* Начальник редакционно-издательского отдела Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат исторических наук, доцент.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
История права и государства
Одним из важнейших факторов, обусловливающих необходимость модернизации налоговой системы в середине XIX в., была крестьянская реформа 1861 г. По Положению о крестьянах, утвержденному Александром II, крепостные крестьяне были освобождены от зависимости с землей, при этом размеры земельных наделов определялись соответственно особым нормам. Земля была отдана крестьянам в постоянное пользование с уплатой за нее определенного сбора. Оброки могли быть выкуплены по добровольному соглашению крестьян с помещиками при помощи особой кредитной операции, причем помещики получали от казны всю выкупную сумму, а крестьяне уплачивали казне рассроченные на 49 лет выкупные платежи.
При сохранении важной роли в системе государственных доходов подушного налога, питейного и таможенного сборов, соляного налога, акциза на дрожжи, акциза на керосин, акциза на табак, в налоговой системе Российской империи в связи с проведением реформы 1861 г. были осуществлены следующие важнейшие преобразования:
1) изменена система сбора промыслового налога;
2) введено налогообложение земли;
3) установлен подомовый налог;
4) введены земские налоги и сборы;
5) винные откупа заменены акцизными сборами со спиртных напитков (винным акцизом).
Промысловый налог, введенный в конце XVIII вв. форме гильдейского сбора, представлял
собой прямой реальный налог на промышленные, торговые и кустарные предприятия. При Александре II система взимания промыслового налога была усложнена: налог стал подразделяться на основной (прежний патентный сбор) и дополнительный. Основной устанавливался в твердых ставках (рублях) в зависимости от разряда предприятия и класса местности. Дополнительный налог предприятия, обязанные представлять отчетность, платили в виде налога на прибыль по процентным прогрессивным ставкам (процентный сбор) и налога на основной капитал по твердой пропорциональной ставке - 15 копеек (позднее 20 копеек) с каждых 100 рублей; в уплату последнего засчитывался процентный сбор; из прибыли предприятий, не обязанных представлять отчетность, вычитался 30-кратный (позднее 20-кратный) оклад основного промыслового налога и с каждых 30 рублей оставшейся прибыли взимался 1 рубль налога; кроме того, эти предприятия облагались дополнительным раскладочным сбором.
Группу прямых реальных налогов, объектом обложения которыми являются участки земли или доходы от владения или использования земли, представляют поземельные налоги. В России государственный поземельный налог был введен в 1875 г. в форме раскладочного налога. Величина поземельного налога устанавливалась для каждой губернии и распределялась земской управой между отдельными владельцами земли.
В городах в России в 1863 г. был введен подомовый налог в форме налога с недвижимого имущества. Обложению подлежали жилые дома, фабрики, заводы, театры, бани и строения с принадлежащими к ним постройками.
Наряду с государственными прямыми налогами создается система земских (местных) налогов и сборов, которые получили свое законодательное оформление в 1851-1864 гг. Поступления по этим сборам составляли свыше двух третей доходов земств и использовались на содержание земских органов самоуправления, полиции, школ, больниц и т.п. Около 70% поступлений по земским сборам давали налоги с земель. Кроме того, земские сборы взимались с другого недвижимого имущества и с промысловых (патентных) документов. 21 ноября 1866 г. был издан закон, регламентировавший деятельность земских учреждений в сфере обложения торгово-промышленных предприятий.
Создававшаяся система земских учреждений и органов местного самоуправления представляла собой специфическую надстройку «частно-общественных учреждений», она не была составной частью общей системы государственного управления, не обладала законодательно определенными властными полномочиями и ответственностью, однако имела право установления налогов и повинностей. «Земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле них как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой, а без этих связей они не могут продолжать развиваться здоровым образом»1, - отмечал видный русский государственный деятель, экономист, статистик и публицист В.П. Безобразов. Он подчеркивал, что «расщепление земства и казны на два независимых друг от друга организма порождает самые злые государственные недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства»2.
Параллельно с системой налогов, пошлин и сборов в Российской империи действовала система повинностей. По уровню местного самоуправления повинности подразделялись на земские и мирские.
Земские повинности представляли собой вид местного обложения в дореволюционной России и имели как денежную, так и натуральную форму. Законодательно система земских повинностей была оформлена в 1851-1864 гг. Земские повинности взимались по раскладке вне зависимости от зажиточности хозяйства и поступали в распоряжение земств - органов местного (губернского и уездного) самоуправления России. В отличие от земских сборов, земские повинности носили целевой характер: каждая из них служила источником покрытия определенного расхода. Денежные земские повинности использовались на содержание местного административно-полицейского аппарата, школ,
больниц, пожарной охраны и т.п. Натуральные земские повинности применялись при ремонте дорог, мостов и т.д. Устанавливались земские повинности либо государством (ремонтные работы, почтовая и пр.), либо самими земствами (на содержание школ, больниц и т.п.). Кроме земских повинностей, распространявшихся на все податное население, существовали и такие, которые падали только на крестьян (например, несение расходов по содержанию воинского и крестьянского управлений).
Мирские повинности в Российской империи представляли собой специальные повинности в денежной или натуральной форме (помимо государственных и земских сборов), которые несли сельские и волостные крестьянские общества. Натуральные повинности отбывались путем выполнения определенных работ. Денежные - носили название мирских сборов3. Ряд натуральных и денежных мирских повинностей имел обязательный характер:
- на содержание органов волостного и сельского управления;
- на покрытие расходов по прививке оспы;
- на поддержание в исправности дорог.
Кроме обязательных повинностей, регламентированных законом, также взимались и необязательные волостные сборы, устанавливаемые решениями сельских и волостных сходов, поступления от которых предназначались на постройку и содержание церквей, училищ, учителей и т.д. К концу XIX в. мирские повинности составляли более 20% всех платежей крестьян.
Дорожные повинности представляли собой возложенную государством на население обязанность участвовать личным трудом, транспортными и денежными средствами в строительстве, ремонте и содержании шоссейных и грунтовых дорог и мостов. Дорожные повинности широко применялись государствами Западной Европы в натуральной и денежной форме. В дореволюционной России до начала XIX в. дорожные повинности не получили общегосударственной законодательной регламентации. На устройство и содержание шоссейных дорог общегубернского значения дорожные повинности взимались в денежной форме. Содержание грунтовых дорог осуществлялось при участии населения, исполнявшего натуральные дорожные повинности.
Налоговые платежи по основным социальным категориям населения во второй половине XIX в. распределялись крайне неравномерно. Основное бремя налогов в сфере сельского хозяйства несло крестьянство. В отдельных местностях уплачиваемые налоги превышали 50% доходов крестьянских хозяйств. По данным учрежденной правительством в 1872 г. комиссии по изучению положения в сельском хозяйстве под руководством министра государственных имуществ П.А. Валуева, из 208 млн. рублей податных сборов, падавших на сельское хозяйство, крестьяне платили 195 млн. рублей4.
Во второй половине XIX в. был введен особый дорожный (шоссейный) сбор, который взимался за проезд, провоз грузов и прогон скота по шоссейным дорогам, состоявшим в непосредственном ведении Министерства путей сообщения. Шоссейный сбор полностью поступал в государственную казну. Сбор за проезд по дорогам, находившимся во временном заведовании земств, поступал в пользу этих земств. С дорог, находившихся в арендном содержании, дорожная пошлина поступала частным лицам. На проселочных дорогах дорожная пошлина не взималась.
Были проведены важные организационные мероприятия и в сфере государственных доходов. Главной целью их проведения было усиление контроля за финансово-хозяйственной деятельностью отдельных ведомств и установление системы гласности в распределении средств государственного бюджета5.
Одним из вдохновителей такого рода преобразований был экономист и историк И.К. Бабст, идеи которого получили широкий общественный резонанс. В торжественном собрании Казанского университета 6 июня 1856 г. им была произнесена речь «О некоторых условиях, способствующих умножению народного капитала». Речь начиналась с протеста против национального самообольщения, бывшего одной из причин застоя в России в первой половине XIX в. и поражения в Крымской кампании. Главная причина экономической отсталости России, по мнению И.К. Бабста, заключалась в недостатке капиталов и в неумении производительно употреблять их. «Первым условием для накопления народного капитала служит обеспечение труда и собственности, создаваемое хорошо устроенною администрацией страны. Ничто: ни мор, ни голод, ни нашествие врага - не разоряет так страну, как деспотическое и произвольное управление»6.
В речи, произнесенной на торжественном акте Московского университета 12 января 1860 г. «Мысли о современных нуждах нашего народного хозяйства», И.К. Бабст отмечал необходимость широкой гласности и установления общественного контроля во всех делах, касающихся внутреннего управления и, в частности, области финансов7. По его мнению, важным являлось привлечение широких слоев населения к участию в разработке задумываемых правительством преобразований.
В 1862 г. были изданы Правила о составлении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. Этими правилами впервые был ограничен произвол отдельных ведомств и управлений в сфере финансовой деятельности. Соображения министра финансов, государственного контролера и Государственного совета стали определяющими в их работе.
Была введена гласность государственной росписи доходов и расходов, а с 1866 г. стали публиковаться и ежегодные отчеты государственного контроля по её исполнению.
До 1863 г. каждое министерство в России имело свое казначейство, ведавшее сбором доходов
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
История права и государства
и расходованием средств по своему ведомству. Отношения ведомственных казначейств с Министерством финансов строились по нетто-принципу: ведомственное казначейство передавало Министерству финансов только свободные остатки наличных средств. В ходе финансовой реформы в 1863 г. в основу кассового устройства России был положен принцип единства кассы. Ведомственные казначейства были упразднены, а в Министерстве финансов был создан Департамент государственного казначейства, органами которого на местах были губернские и уездные казначейства.
Важную роль в процессе модернизации системы финансово-экономической деятельности государства во второй половине XIX в. играл В. А. Татаринов, занимавший в 1863-1871 гг. пост государственного контролера8. Именно под его руководством было проведено реформирование ведомства государственного контроля. Впервые в России он добился создания единого государственного бюджета. Продолжателем идей В.А. Татаринова в деле организации контроля на новых началах являлся министр финансов А.А. Абаза9, отменивший соляной налог, вызывавший острую общественную критику.
Одним из направлений модернизации системы налогов и налогообложения являлось реформирование откупной системы10. Государственный совет констатировал, что «...сведения о питейных сборах в России, основанные на правительственных актах, убеждают до очевидности, что откупная система не может быть допускаема даже и с финансовой точки зрения, ибо при ней правительство не получает далеко тех огромных сумм, которые платит народ, и питейный налог, из косвенного обратившись в окладной, влечет за собой недоборы. Но для фискальных целей, если бы они даже и были достижимы, правительство не может и не должно упускать из виду действия сей системы на нравственный и экономический быт народа. Всем известно, что откупная система разоряет и развращает народ, держит на откупу местную администрацию, сделав через то бессильными все меры к водворению в ней честности и правоты...»11.
Министерство финансов пыталось искоренить злоупотребления откупщиков, которые вредно отражались на народном хозяйстве России12. Казенным палатам было предписано принимать меры к тому, чтобы откупщики продавали вино по установленной цене и не ниже законной крепости. Министр финансов А.М. Княжевич13 сообщал царю: «...следует терпеливо переносить зло, представляющее и для правительства свою хорошую сторону»14.
В рамках модернизации системы налогов и налогообложения в Российской империи вводилась акцизная система взимания питейного дохода. Введение имело несколько этапов:
- с 1 января 1863 г. она была распространена на все губернии, кроме Царства Польского, губерний и областей Европейской России и Сибири;
- с сентября 1866 г. введена в губерниях Царства Польского;
- с 1869 г. — в Туркестанском крае;
- с 1873 г. — в Закавказском крае;
- с 1876 г. — в Ферганской области;
- с 1878 г. - в Карской, Батумской областях, Бессарабии15.
Следует отметить, что во многих случаях при введении акцизной системы взимания питейного дохода правительство учитывало местные обычаи. Так, на Кавказе и в некоторых иных местностях было сохранено право изготовления вина без акциза.
Вводимая система акцизов призвана была укрепить систему обложения спиртных напитков. Взамен регалии, которая давалась на откуп, были установлены свободная выкурка и торговля, обложенная сборами.
Принципы вводимой акцизной системы были следующие:
- свобода производства спиртных напитков;
- свобода торговли спиртными напитками;
- извлечение казной дохода путем обложения выкуриваемого спирта (т.е. акциз) и посредством обложения мест продажи спиртных напитков (патентный сбор);
- правительственный надзор за производством и торговлей спиртными напитками16.
Первоначально акциз был определен в 4 копейки с одного градуса, т.е. в 4 рубля с ведра
спирта, или в 1 рубль 60 копеек с ведра водки крепостью 40 градусов. Платеж акциза осуществлялся по мере выпуска с завода спирта, т.е. по мере его продажи. Кроме этого, заводы платили еще и патентный сбор в зависимости от совокупной емкости квасильных чанов на заводе.
Роль акциза в государственном хозяйстве России возрастала, однако, несмотря на это, акцизная система была заменена монополией.
Монополизация государством винной торговли стала пропагандироваться практически вскоре после принятия Положения о питейном сборе 4 июля 1861 г. Так, в 1869 г. общественный деятель А.П. Шипов выступил с проектом казенной винной монополии: он предложил сосредоточить продажу спирта и приготовления вина в руках правительства, а раздробительную продажу передать земствам, введя комиссионную плату17. Однако этот проект остался без внимания правительства.
Идея казенной монополии нашла свое отражение и в работах, образованных в 1881 г., уездных и губернских комитетов для пересмотра действовавших правил о питейной торговле. Так, например, Орловский губернский комитет и его активные деятели орловский губернатор К.Н. Боборыкин и
управляющий акцизными сборами И.И. Новицкий признавали создание казенной монополии лучшим способом для борьбы со злом свободной питейной торговли18.
В 1885 г. вопрос о введении казенной продажи питей был уже поднят Министерством финансов. Поводом для этого послужила ситуация в Пермской губернии. По результатам ревизии было выяснено, что между несколькими крупными винопромышленниками было заключено соглашение о значительном повышении продажной цены на вино, что в свою очередь отразилось и на поступлении акцизных доходов. Тогда было предложено ввести казенную продажу вина в «неблагоприятных» губерниях - в т.ч. Пермской и Орловской - для того, чтобы можно было оценить влияние этой реформы на контрабанду спиртом.
Проект о казенной винной монополии был составлен в 1887 г. В объяснительной записке к предлагаемому проекту было указано, что из двух возможных форм казенной продажи — только оптовой или оптовой и розничной — первая не совсем пригодна, поскольку, «оставляя раздробительную продажу питей в частных руках, тем самым оставляет неогражденными интересы нравственности и трезвости населения...»19. Поэтому правильной была признана вторая форма — в этой ситуации казна могла воспользоваться всеми выгодами от монопольной продажи. Между тем этот проект оказался нереализованным. «Как только управляющий акцизными сборами Пермской губернии заарендовал помещения для первых оптовых складов, купил несколько бочек спирта и объявил в Пермских губернских ведомостях о продажных на вино ценах, частные винопромышленники тотчас понизили цены до того же уровня и уже в октябре 1887 г. ходатайствовали перед Министерством финансов о непроведении на практике проекта казенной продажи вина»20.
Министр финансов Н.Х. Бунге21 относился к введению монополии с недоверием и в докладе о государственной росписи на 1887 г. не допускал, чтобы монополия могла оправдать возлагаемые на нее надежды22. При преемнике Н.Х. Бунге И.А. Вышнеградском23 вопрос о введении винной монополии также поднимался, однако никаких дальнейших действий не последовало24. Введение монополии было связано с новым министром финансов С.Ю. Витте25.
Таким образом, национальные особенности финансовой системы Российского государства определили специфику ее эволюции во второй половине XIX в. Модернизация включала в себя более четкое разграничение функций каждого уровня управления, сочетание консолидации и разнесения средств иерархического бюджета страны для выполнения этих функций. Были предприняты некоторые попытки разработки обновленных социальных стандартов и нормативов бюджетной обеспеченности, позволяющие, с одной стороны, принимать во внимание многообразие условий разных территорий, а с другой стороны, учитывать изменяющиеся социальные запросы населения.
1 См.: Безобразов В.П. О земских учреждениях и самоуправлении. СПб., 1874.
2 См.: Безобразов В.П. Государство и общество. СПб., 1882.
3 См.: Толкушкин А.В. История налогов в России. М., 2001. С. 91.
4 См.: Лященко П.И. История народного хозяйства СССР. Т. 2. М., 1952. С. 67.
5 В целях гласности распределения средств государственного бюджета с 1863 г. для всеобщего сведения осуществлялась публикация государственной росписи доходов и расходов.
6 Цит по: Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Биографии: В 12 т. / Отв. ред. В.М. Карев, М.Н. Хитров. Т 1. М., 1991. С. 563.
7 См.: Бабст И.К. Публичная лекция по политической экономике и статистике. М., 1860; Его же. Изложение начал народного хозяйства. М., 1872.
8 См.: Шилов Д.Н. Государственные деятели Российской империи: Биобиблиографический справочник. СПб., 2001. С.
641-643.
9 См. там же. С. 29-31.
10 См.: Миропольский Д.А. Косвенные налоги в России (1855-1880) СПб., 1880; Терский Н.С. Питейные сборы и акцизная система в России. СПб., 1890; Нольде Э.Ф. Питейное дело и акцизная система. СПб., 1882-1883; Пропер С.М. Казенная продажа питей и общественное мнение. СПб., 1900, и др.
11 Цит. по: Гредингер М.О. Основы питейной монополии в России. Пернов, 1897. С. 49.
12 Подробно о винных откупах см.: Козловский Е.С. Винные откупа и их место в первоначальном накоплении капитала в России // Труды Ленинградского финансово-экономического института. Вып. 3. Л., 1947. С. 280-292
13 См.: Шилов Д.Н. Указ. соч. С. 295-297.
14 Гредингер М.О. Указ. соч. С. 50
15 См.: Дмитриев А.Л. Винные налоги и винная монополия в России в XIX - начале XX вв. // История финансовой политики в России. СПб., 2000. С. 130.
16 См.: Фридман М.И. Винная монополия. Вып. 2. СПб., 1916. С. 62.
17 См.: Дмитриев А.Л. Указ. соч. С. 133.
18 См. там же. С. 133.
19 Краткий очерк 50-летия акцизной системы взимания налога с крепких напитков и 50-летия деятельности учреждений, заведывающих неокладными сборами. СПб., 1913. С. 112.
20 Там же. С. 113.
21 Шилов Д.Н. Указ. соч. С. 99-104.
22 См.: Краткий очерк 50-летия акцизной системы... С. 114.
23 Шилов Д.Н. Указ. соч. С. 149-153.
24 См.: Толмачева Р.П. Реформаторская деятельность М.Х. Рейтерна - Н.Х. Бунге - И.А. Вышнеградского - С.Ю. Витте // Толмачева Р.П. Экономическая история: Учебник. М., 2004. С. 437-456.
25 См.: Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве. М., 1997.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
