CC BY
147
УДК 346.7
Концептуально-правовые основы политики импортозамещения
Михайлова Наталья Сергеевна,
доцент кафедры социально-экономических дисциплин Уральского юридического института МВД России, кандидат экономических наук
e-mail: Nata87091@rambler.ru
В статье представлен комплексный анализ организационно-управленческих, экономических и правовых факторов развития политики импортозамещения в Российской Федерации. Обосновывается необходимость применения указанного стратегического направления с учетом степени развития мировой экономики и международных отношений для эффективности его применения.
Ключевые слова: государство; политика импортозамещения; стратегия; внешнеэкономическая деятельность; продовольственная безопасность.
Conceptual and legal fundamentals of policy of import substitution
Mikhaylova Natalya Sergeyevna, Associate professor of the Department of Social and Economic Disciplines of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Candidate of Economic
The article presents a complex analysis of organizational and administrative, economic and legal factors of development of policy of import substitution in the Russian Federation is presented in article. Need of application of the specified strategic direction taking into account extent of development of world economy and the international relations for efficiency of its application is proved.
Key words: state; policy import substitution; strategy; foreign economic activity; food security.
Современный этап развития российской экономики характеризуется активно проводимой политикой импортозамещения, необходимость реализации которой была вызвана рядом сложившихся геополитических и экономических условий, оказывающих значительное воздействие на реальный сектор экономики страны. Отечественные товаропроизводители получили возможность достичь высокого уровня конкурентоспособности как на внешнем, так и на внутреннем рынках за счет содействия государственных органов, путем создания интегрированной системы делового сообщества. Данная система позволит исключить высокий уровень зависимости от импортируемого товарооборота и сконцентрирует деятельность российского предпринимательства на формирование стратегии по производству экспорто ориентированной продукции.
Особое значение политика импортозамещения приобретает в условиях длительного спада производства в агропромышленном комплексе. Импортируемые продовольственные товары влекут высокие риски в системе обеспечения национальной безопасности государства, т. к. потребность в качественных продуктах питания относится к категории первичных и придает ей статус «жизненно важной» в общей совокупно-
сти проявляемых нужд человека. Россия как аграрная страна имеет огромный потенциал по развитию сельского хозяйства, и превалирование экспорта сельхозпродукции над импортируемыми товарами должно реализовываться за счет создания новых и стимулирования развития действующих производств.
Импортозамещение как экономическая категория нашло свое отражение в работах многих известных экономистов, таких как Н. Картер, Ж. Б. Кольбер, Ф. Лист, Т. Ман, А. Монкретьен, Х. Ченери, У. Петти и т. д. В научных трудах указанных ученых декларировались первые концептуальные установки политики импортозамещения как способа оптимизации структурных элементов экономики с целью развития национального производства и международных экономических отношений. Понятие «импортозамещение» достаточно многогранно и не имеет окончательно выверенного определения. Систематизация существующих точек зрения позволила объединить в себе ключевые элементы и общие научные подходы: импортозамещение - определенный тип экономической стратегии государства, строящийся на процессе ограничения или замены импортируемой продукции путем развития отечественного конкурентоспособного производства
аналогичного вида товаров. Следует отметить, что сокращение импорта не подразумевает полный отказ от него, а лишь несет в себе ограничительные меры по его доле в общем объеме товарооборота. Часть товаров может не производиться в стране вообще, тем самым импортозамещение относится лишь к той категории продукции, аналоги которой могут быть представлены национальным производством.
Понятие «импортозамещение» как ключевой элемент развития современной экономики России имеет достаточное количество теоретических и методологических основ и позволяет охарактеризовать уровень продовольственной безопасности страны в виде определенного коэффициента сопоставимых показателей производства основных продуктов питания. В большинстве своем импортозамещение является своеобразным показателем качества, способности к самообоспечению в рамках продовольственной безопасности любого государства. Вся производимая продукция на территории страны непосредственным или косвенным образом будет вступать в сравнение с ее зарубежным аналогом как по стоимостному измерителю, так и по качественной составляющей.
Российские рыночные реформы 90-х гг. прошлого столетия положили начало дискуссиям о необходимости начала процесса импортозамещения. Именно в тот период времени появились предпосылки для формирования стратегических направлений развития сферы агропромышленного комплекса и машиностроения. При этом просматривается четкая тенденция: в середине 2000-х гг. импортозамещение в большей степени рассматривалось как свободный экономический процесс и как следствие интенсивного промышленного развития, а в середине 2010-х гг. уже больше как целенаправленная, управляемая государством стратегия развития, связанная с ростом производства ранее импортировавшихся промышленных товаров внутри страны и обеспечивающая товарную независимость от импорта1. После мировых экономических кризисов 1998 и 2008 гг. возникла острая проблема генерации мировой экономики. В стране отмечается ухудшение экономического положения, которое, в частности, усугубили последствия спада производства в агропромышленном секторе, и понятие продовольственной и экономической безопасности трансформировалось в отдаленную перспективу. Требовался четкий политический курс на модернизацию отечественного производства. Следует также понимать, что данная перспектива в первое время носит характер догоняющего, а не опережающего развития.
Необходимость выхода России на самообеспечение требуемым продовольствием была продиктована ситуацией ввода санкционных ограничений и с учетом существующих возможностей по расширению внутреннего спроса позволила перераспределить ресурсную поддержку в сторону удовлетворения потребностей граждан.
1 Ершов П. А. Импортозамещение и политика импортозамещения: теоретический подход к определению понятий // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2017. № 2. С. 150.
Так или иначе большинство стран активным или пассивным образом реализуют политику импортозамещения, вопрос лишь в том, является ли данный механизм стратегическим направлением развития экономики в целом или конкретной отрасли в частности. В общемировой практике замещение импорта за счет государственных мер воздействия происходит посредством протекционистских инструментов регулирования, которые, в свою очередь, классифицируются на тарифные и нетарифные методы.
Проявления политики протекционистского импортозамещения прослеживаются в применении: проза-щитных тарифов; мер валютного контроля; создании особых условий функционирования для отечественных и зарубежных предприятий, осуществляющих импорт капитала и товаров для инновационного развития производств; отдельных категорий импортных квот (в частности, для промышленного сырья, топлива и полуфабрикатов); дешевых кредитных ресурсов для создания новых производств, развитие инфраструктуры инновационных отраслей с прямым участием государственного инвестирования2. В свою очередь, чрезмерное акцентирование внимания на политике протекционизма может спровоцировать неравномерность межотраслевого и межрегионального развития, а также отрицательный социально-экономический эффект и проявления коррупционной составляющей.
По причине санкционной межстрановой борьбы и из соображений политической безопасности стратегия применения политики импортозамещения стала экономически обоснованным и целесообразным явлением. Стратегическое направление развития сфокусировалось на росте показателей отечественного производства в большинстве своем на базе уже существующих предприятий, т. к. новые формы ведения бизнеса требуют значительного количества инвестиционных и временных затрат. Изначально ключевыми направлениями политики импортозамещения были выделены три сферы экономики России: сельское хозяйство, информационные технологии, машиностроение. По итогам 2012-2013 гг., по оценкам экспертов, масштабность импорта составляла более 40 % - в сфере продовольствия и от 60 до 80 % (в отдельных отраслях) - в сфере машиностроения. Что касается сферы информационных технологий, то аналогичные показатели достигают порядка 85-90 %.
Высокий уровень зависимости от импортных поставок сопряжен с угрозами национальной безопасности государства. Стратегические отрасли промышленности России в большинстве своем зависят от импорта сырья, оборудования, капитала и т. д., образуя тем самым потенциальную угрозу наступления рисковых событий. Уже на протяжении нескольких лет требуется принятие оперативных мер по защите внутреннего рынка. Совокупность условий и факторов, указывающих на ежегодное ухудшение ситуации привела к признанию осуществления политики импортозамещения
2 Ищенко-Падукова О. А., Мовчан И. В. Экономическая политика импортозамещения: институциональные условия и императивы эффективности // Journal of Economic Regulation. 2017. № 1. Т. 8. С. 79.
как первоочередной задачи, поставленной Правительством России.
Уровень эффективности и успешности проводимой политики импортозамещения предопределяется согласованностью действий институтов государственного регулирования. В настоящее время институционально-организационный механизм способен обеспечить условия устойчивого развития всех сфер экономики государства.
С 2013 г. в стране был разработан ряд документов стратегического характера, содержащих в себе определенные цели и установки, связанные с ведением политики импортозамещения на территории Российской Федерации. В основу нормативных правовых актов легли положения Доктрины продовольственной безопасности, которые заключают в себе определенный уровень пороговых значений по потреблению наиболее необходимых для ежедневого рациона человека продуктов питания. Данные показатели позволили конкретизировать цели и задачи в системе обеспечения продовольственной безопасности России.
Кроме того, осуществление рационального импортозамещения, снижение критической зависимости от зарубежных технологий и промышленной продукции, ускоренное развитие агропромышленного комплекса и фармацевтической промышленности1 предусматривает указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».
В большинстве своем нормативные правовые акты включают в себя положения, связанные с реализацией политики по замещению импорта товарами, изготовленными отечественными производителями, и предусматривают модернизацию и локализацию современных производств, бесперебойную поставку сырья, стимулирование участия в инвестиционном проектировании российских предприятий в концепции долгосрочного социально-экономического развития.
Укреплению позиций во внешнеэкономической деятельности государства способствует высокий уровень качества таможенного администрирования. Концепция импортозамещения в таможенных органах Российской Федерации до 2020 г. регламентирует создание Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов во избежание импорто-зависимости и несанкционированного доступа к служебной информации2.
Государственная программа Правительства от 15 апреля 2014 г. № 328 «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»3 является
1 Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
2 Приказ Федеральной таможенной службы России от 15 августа 2016 г. № 1585 «Об утверждении Концепции импортозамещения в таможенных органах Российской Федерации до 2020 года». URL: http://www.consultant.ru.html.
3 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 328
(ред. от 31 марта 2017 г.) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие промышлен-
основополагающим документом в процессе концентрации и развития отечественного производства. Ключевая цель определена как создание конкурентоспособной промышленности с применением передовых технологий и с перспективой освоения новых ниш на рынке инновационных товаров. В реализации программы задействованы такие субъекты, как Миноб-рнауки, Минфин, Минприроды, Минтранс, Минэкономразвития, Росстандарт и т. п. В процессе достижения целей будут созданы необходимые инновационные инфраструктуры, устранены регуляторные барьеры, простимулированы рост спроса и новые исследовательские разработки, а также усовершенствована система технического регулирования. Финансирование программы составит более 10 триллионов рублей. Результирующими показателями будут являться индексы и удельные веса статистических совокупностей.
Ряд экономистов придерживаются мнения, что основные мероприятия по активизации политики импортозамещения были установлены распоряжением Правительства РФ от 30 сентября 2014 г. № 1936-р «План содействия импортозамещению в промышленности» и предполагали создание отраслевых планов действий в рамках программы по импортозамещению в отраслях промышленности вплоть до 2018 г. В течение 2015 г. разработанные программы мероприятий прошли утверждение в Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации и вступили в законную силу.
Государственная программа развития сельского хозяйства на 2013-2020 гг.4 является ключевым нормативным актом в системе обеспечения продовольственной безопасности России в настоящее время. О минимизации доли импорта в совокупном товарообороте говорилось и ранее. Теперь фактическая возможность преодоления существующих барьеров определилась весьма конкретно. Данный нормативно-правовой акт регламентирует обеспечение государственных потребностей со стороны сельскохозяйственного производства, закрепляет предоставление преференций сельхозтоваропроизводителям, ограничивает поставки импортируемых товаров. В стратегических целях Программы определено несколько направлений: продовольственная независимость государства; повышение уровня конкурентоспособности и финансовой устойчивости; развитие сельских территорий; эффективное и рациональное использование ресурсов. В общем финансируемом объеме заявлено более 1,5 триллионов рублей.
Отдельным пунктом необходимо рассмотреть Стратегию развития лесокомплекса страны до 2020 г. Так как леса России как один из важнейших возобновляемых природных ресурсов составляют более четверти
ности и повышение ее конкурентоспособности». URL: http:// www.consultant.ru.html.
4 Постановление Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 (ред. от 31 марта 2017 г.) «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы». URL: http://www.consultant.ru.html.
мировых запасов древесной биомассы и выполняют важнейшие средообразующие и средозащитные функции1. Данный документ содержит в себе приоритетные направления развития деятельности в лесном секторе экономики страны, позволяющие обеспечить высокие и стабильные темпы роста без структурных ограничений, при содействии в механизме повышения конкурентоспособности российских производителей, с целью дальнейшего укрепления их позиций на национальном и мировом рынках.
Программа поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования2, несет в себе условия для применения эффективных мер по стимулированию показателей роста экономики, направленных в первую очередь на деятельность предприятий и коммерческих банков. Ряд объективных факторов, подтверждающих необходимость реализации политики импортозамещения, позволил обеспечить в рамках государственной программы пополнение бюджетной системы некоторых предприятий, т. к. за счет самофинансирования лишь малая доля организаций сможет адаптироваться к изменившимся условиям функционирования. Существующая проблема обслуживания долговых обязательств относится к специфическому виду инвестирования и не всегда позволяет реализовать в полной мере хозяйственную деятельность субъекта и распределить различного рода риски и угрозы финансовой сферы. Определяя четкий уровень критериального отбора со стороны межведомственной комиссии при Минэкономразвития, Программа устанавливает базовые условия предоставления кредитных средств заемщикам. В механизме финансирования Программы задействованы кредитные средства Банка России, общая сумма нарастающим итогом к концу 2018 г. составит 500 млрд рублей.
Новый технологический взгляд на существующие производственные системы говорит о необходимости в высокотехнологичных информационно-коммуникационных технологиях, которые напрямую зависят от уровня развития программного обеспечения, также задействованного в общей системе замещения импорта в России. План импортозамещения в сфере программного обеспечения содержится в приказе Министерства связи «Об утверждении плана по импортозамеще-нию программного обеспечения» от 1 февраля 2015 г. № 96. В указанном документе сформулированы задачи конкретного характера по постепенному сокращению приобретаемого программного обеспечения, производимого другими государствами, ориентированного в первую очередь на государственные и коммерческие
1 Приказ Министерства промышленности и торговли РФ № 248, Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 31 октября 2008 г. № 482 «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса РФ на период до 2020 года». URL: http://www.consultant.ru.html.
2 Постановление Правительства РФ от 11 октября 2014 г.
№ 1044 (ред. от 23 мая 2017 г.) «Об утверждении Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования». URL: http:// www.consultant.ru.html.
предприятия российского сектора экономики. Корпоративное программное обеспечение в большинстве своем не находит отечественных аналогов, тем самым требуя помощи в коллективной их разработке, а также взаимодействия с заинтересованными министерствами и ведомствами.
Поскольку срок реализации программы импор-тозамещения должен носить оперативный характер, ускоренный характер импортозамещения стал стартовым моментом и в сфере машиностроения. Страна нуждается в конкретных результатах в достаточно ограниченный период времени (3-5 лет). В настоящее время данная сфера является наиболее емкой в общей совокупности российской промышленности (только в России в данной сфере задействовано около 3,5 млн человек). По итогам 2014-2016 гг. наибольшая доля (более 50 %) в объеме производимой продукции машиностроительным сектором экономики страны приходится на производство транспорта и автомобилестроение, в два раза меньше на электро- и электронное оборудование. Особое место в автомобилестроение занимают товары иностранных брендов - более 60 %. Отечественный автопром ежегодно теряет свои позиции в среднем на 10-15 %. В 2015 г. был издан приказ Минпромторга России от 31 марта 2015 г. № 648 «Об утверждении отраслевого плана мероприятий по им-портозамещению в автомобильной промышленности Российской Федерации»3, ключевой целью которого в очередной раз выделена реализация политики импор-тозамещения.
Помимо разработки стратегических документов на федеральном уровне, значительное внимание процессу замещения импорта уделяется на территориях субъектов РФ. В рамках региона, специализирующегося на том или ином производстве, создаются научно-технические и экономические условия реализации задач по повышению конкурентоспособности изготавливаемой продукции. Широкое распространение получили внутрирегиональные программы развития с выделением приоритетных рынков с целью стимулирования технологической модернизации производств, на которых специализируется регион.
В настоящее время понятие «импортозамещение» используется в огромном количестве действующих концепций, государственных программ и других нормативных правовых актах, каждый из которых формулирует свои цели и задачи, исходя из общестратегической политики государства по замене импортных товаров отечественными аналогами, и лишь единицы из общей совокупности отражают конкретные мероприятия и результирующие показатели, которые так или иначе позволят оценить эффективность предполагаемых результатов. Основная масса запланированных мероприятий не учитывает ни реальные мощности загруженных производств, ни скудное ресурсное обеспечение по отраслям, ни несопоставимость инве-
3 Приказ Минпромторга России от 31 марта 2015 г. № 648 «Об утверждении отраслевого плана мероприятий по импортозамещение в автомобильной промышленности Российской Федерации». URL: http://docs.cntd.ru/document.
стиционной поддержки с декларируемыми задачами. Все это приводит к распылению и неэффективному использованию бюджетных ассигнований, основная цель которых - поддержка отечественных производителей.
Таким образом, подводя итог, хотелось бы сделать акцент на процессе выбора государством определенных приоритетов:
1. Принимая во внимание все условия и обстоятельства реализации политики импортозамещения, следует помнить, что государство участвует, инвестирует, создает условия, но не контролирует процесс. Стимулирование экономического роста и обеспечение привлекательности для проявления предпринимательской инициативы должны ложиться в основу рассматриваемой стратегии. Необходимо соответствующее институциональное подкрепление: инфраструктура, нормативно-правовая база, организационно-управленческий механизм, способный подстраиваться под постоянно меняющиеся условия. В противном случае разрабатываемые идеи не найдут отражения в социально-экономической среде.
2. Влияние промышленной политики должно стать катализатором совершенствования производственного процесса в условиях обострения внешнеэкономической обстановки. Российской экономике необходимо разработать собственные инновационные технологии, позволяющие составить достойную конкуренцию на мировом рынке иностранным товаропроизводителям, а не сводить производство к копированию зарубежных аналогов, меняя тем самым потребительские ценности, что, как следствие, приводит к массовому отказу от товаров отечественного производителя.
3. Чрезмерное вмешательство государства в процесс конкуренции лишает возможности развития предпринимательства в его естественной среде и нарушает действие рыночных законов. Данная ситуация негативным образом скажется и на производительности труда, и на экономической выгоде от создаваемых товаров.
4. Импортозамещение сдерживает процесс международной экономической интеграции и нарушает правила ведения торговли в соответствии с условиями подписанного соглашения Всемирной торговой организации. Меры протекционизма противоречат основному принципу свободной торговли, тем самым Россия, бросая вызов для мирового рынка, ограничивает свой внешний товарооборот экспортируемых товаров. Внешняя торговля может принести значительны потери, что напрямую скажется на государственном темпе экономического роста. Необходим постоянный мониторинг и отслеживание реакции внешнеэкономических партнеров.
Библиографический список
1. Ершов П. А. Импортозамещение и политика импортозамещения: теоретический подход к определению понятий / П. А. Ершов // Вестник Института экономики Российской академии наук. - 2017. - № 2. -С. 147-157.
2. Ищенко-Падукова О. А. Экономическая политика импортозамещения: институциональные условия и императивы эффективности / О. А. Ищенко-падукова, И. В. Мовчан // Journal of Economic Regulation. - 2017. -№ 1. - Т. 8. - С. 76-84.
3. Ман Т. Богатство Англии во внешней торговле, или баланс нашей внешней торговли как регулятор нашего богатства / Т. Ман. - URL: http://gallery.economicus. ru/ (дата обращения: 2 июня 2017 г.).
4. Меркантилизм / под ред. И. С. Плотникова. - Ленинград: ОГИЗ-Соцэкгиз, 1935. - 350 с.
5. От зарождения экономической мысли до первых теоретических систем политической экономии // Всемирная история экономической мысли: в 6 т. - Москва: Мысль, 1987. - Т. 1. - 606 с.
6. Посошков И. Т. Книга о скудости и богатстве / И. Т. Посошков. - Москва: Наука, 2003. - 253 с.
7. Роббинс Л. История экономической мысли: лекции в Лондонской школе экономики: пер. с англ. / Л. Роббинс. - Москва: Изд-во Ин-та Гайдара, 2013. -496 с.
Bibliograficheskij spisok
1. Ershov P. A. Importozameshchenie i politika importozameshcheniya: teoreticheskij podhod k opredeleniyu ponyatij / P. A. Ershov // Vestnik Instituta ehkonomiki Rossijskoj akademii nauk. - 2017. - № 2. -S. 147-157.
2. Ishchenko-Padukova O. A. EHkonomicheskaya politika importozameshcheniya: institucional'nye usloviya i imperativy ehffektivnosti / O. A. Ishchenko-padukova, I. V. Movchan // Journal of Economic Regulation. - 2017. -№ 1. - T. 8. - S. 76-84.
3. Man T. Bogatstvo Anglii vo vneshnej torgovle, ili balans nashej vneshnej torgovli kak regulyator nashego bogatstva / T. Man. - URL: http://gallery.economicus.ru/ (data obrashcheniya: 2 iyunya 2017 g.).
4. Merkantilizm / pod red. I. S. Plotnikova. - Leningrad: OGIZ-Socehkgiz, 1935. - 350 s.
5. Ot zarozhdeniya ehkonomicheskoj mysli do pervyh teoreticheskih sistem politicheskoj ehkonomii // Vsemirnaya istoriya ehkonomicheskoj mysli: v 6 t. -Moskva: Mysl; 1987. - T. 1. - 606 s.
6. Pososhkov I. T. Kniga o skudosti i bogatstve / I. T. Pososhkov. - Moskva: Nauka, 2003. - 253 s.
7. Robbins L. Istoriya ehkonomicheskoj mysli: lekcii v Londonskoj shkole ehkonomiki: per. s angl. / L. Robbins. -Moskva: Izd-vo In-ta Gajdara, 2013. - 496 s.
