CC BY
371
13.2. КОНЦЕПЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРОКУРАТУРЫ
Шеметова Ольга Юрьевна, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Юридического института ФГАОУ ВПО «Белгородский национальный исследовательский университет»
[email protected] Аннотация: В данной работе представлен авторский анализ положений российского законодательства, регулирующих взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры; сделан вывод о возможности и необходимости их взаимодействия; предложена концепция организации такого взаимодействия, в основу которого положены координация и государственный контроль.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, прокуратура, надзор, взаимодействие, сотрудничество, координация, государственный контроль.
CONCEPT OF INTERACTION LOCAL GOVERNMENT AND PROSECUTION
Shemetova Olga, graduate student of constitutional and municipal law. Law Institute FGAOU VPO «Belgorod National Research University»
Annotation: There is submitted in this work the author's analysis of provisions of the Russian legislation regulating interaction of local governments and prosecutor's office; the conclusion is drawn on opportunity and need of their interaction; the concept of the organization of such interaction in which basis coordination and the state control are put is offered.
Keywords: local governments, prosecutor's office, supervision, interaction, cooperation, coordination, state control.
Конституция Российской Федерации является основой правовой стратегии развития нашего государства1. В данной связи, представляется перспективной идея конституционного партнерства, которая раскрывает базовые принципы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, иных государственных органов и институтов гражданского общества.
Термин «конституционное партнерство» был введен в политико-правовой оборот ежегодными докладами Совета Федерации 2004-2006 гг. Под таковым понимается процесс и результат согласованной государственной политики в законодательной деятельности и правоприменительной практике, конструктивное взаимодействие всех ветвей и уровней государственной власти во имя правового развития страны2.
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. - 1993, 25 декабря; 2009, 21 января.
2 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М.: Совет Федерации, 2008.
Ранее в диссертационной работе М.П. Золотарева на основе опыта конституционного партнерства было предложено параллельно формировать не только партнерство институтов общества и государства, но также включить в этот процесс муниципальный уровень власти, таким образом, было разработано и введено в научный оборот понятие «муниципальное партнерство». Оно представляет собой обусловленное интегрированной целью, законодательно и/или договорно опосредованное сотрудничество органов
местного самоуправления с аналогичными и иными публичными органами для оптимизации решения вопросов местного значения и представительства их интересов на государственном и международном уровнях3.
Исходя из представленного определения, а также с учетом специфики заявленных в данном исследовании субъектов (органы местного самоуправления и
прокуратура), полагаем целесообразнее использовать термин «взаимодействие» с последующей
аргументацией данного тезиса.
Поясним, одной из граней такого сложного явления, как местное самоуправление, является его значение как одного из уровней публичной власти.
Достаточно ярко это показывает, например, определение местного самоуправления, трактуемого как «право и реальная способность органов местного
самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения», закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления4. Таким образом, в данном определении сложное и многогранное явление местного самоуправления предстает все же, прежде всего, как управленческая деятельность, хотя и специфического характера.
В одноименных российских федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления 1995 и 2003 гг.5 содержащиеся определения местного самоуправления, хотя и серьезно отличаются между собой, однако закрепляют другой, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления, подход. Как известно, Федеральный закон 1995 г. в определении местного самоуправления делает акцент на праве населения на решение вопросов местного значения, а Федеральный закон 2003 г., не отказываясь и от признания этого права, называет местное самоуправление в первую очередь формой реализации власти народа.
С одной стороны, это делает подход российского законодателя к абстрактной законодательной трактовке местного самоуправления более демократичным, что
3 Золотарев М.П. Конституционно-правовые основы и факторы развития муниципального партнерства в современной России: Дис. і канд. юрид. наук. - Белгород, 2011. - С. 9.
4 Европейская хартия местного самоуправления (ЕТS № 122) принята в г. Страсбурге 15 октября 1985 г. // Дипломатический вестник. - 1998. - №10.
5 Федеральный закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Документ утратил силу с 1 января 2009 г. в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ) // Российская газета. - 1995, 1 сентября; Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 06.12.2011 г., с изм. от 07.12.2011 г.) // Российская газета. - 2003, 8 октября; Российская газета. - 2011, 14 декабря.
следует отнести к позитиву. С другой стороны, отсутствие в обоих (в том числе действующем) легальных определениях местного самоуправления прямого упоминания о местном самоуправлении как управленческой деятельности нельзя отнести к их достоинствам. Между тем местное самоуправление, безусловно, является видом управленческой деятельности, более того управленческой деятельности на одном из уровней публичной власти6.
В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти, рассматриваемым в рамках юридической конструкции «централизация - децентрализация» и в подобном смысле отражающим распределение и реализацию публично-властных функций (предметов ведения) и полномочий между властными управляющими субъектами различных иерархических уровней и организационных (организационно-правовых) форм7.
В.В. Пылин также пишет, что публичная власть в Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную власть, на государственную власть субъектов Федерации (региональная власть) и на власть местного самоуправления (муниципальная власть)8.
В.Е. Чиркин специально отмечает, что, несмотря на наличие многих общих характеристик государственной и муниципальной власти, каждая из этих двух разновидностей публичной власти имеет свои особенности. Среди этих отличий то, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная - от имени сравнительно небольшого территориального коллектива.
Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти9.
Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Многие полномочия, которые принадлежат государственной власти, ее органам, (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным он ни был.
Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат10.
Таким образом, с учетом российской конституционной формулировки, а также на основе анализа доктринальных позиций, полагаем, местное самоуправление в России не встроено в систему государственной власти, а представляет собой самостоятельную разновидность публичной власти -муниципальную.
6 Гончаров В.И. К вопросу о понятии местного самоуправления как уровня публичной власти в России // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 9. - С. 9-13.
7 См.: Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной // История государства и права. -2007. - № 1. - С. 4-5.
8 См.: Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. - М., 2005. -С. 41.
9 См.: Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. -М., 2003. - С. 17.
10 См.: Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. -
М., 2003. - С. 17.
Что касается органов прокуратуры, то на сегодняшний день их правовой статус спорен. Ведется острая полемика о том, относится ли прокуратура к определенной ветви государственной власти, является ли она вообще органом государственной власти.
Следует отметить, что Конституция Российской Федерации регламентирует статус всех важнейших правовых институтов и государственных органов. Так, ст. 80 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Президент Российской Федерации является главой государства, определяет основные направления его внутренней и внешней политики, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях и др. Статья 118 Конституции Российской Федерации наделяет суд функцией правосудия. Даже направления деятельности Центрального банка конституционно определены (ст. 75).
Что касается прокуратуры, то единственная статья, посвященная ей и находящаяся в разделе «Судебная власть», закрепляет только принципы единства и централизации системы органов прокуратуры, порядок назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации и иных прокуроров, но ничего не говорит о функциях прокуратуры, ее положении в системе органов государственной власти и конкретных полномочиях.
Однозначно признано, что помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в раздел «Судебная власть» не соответствует ее правовому статусу и приводит к дискуссиям о принадлежности прокуратуры к судебной власти. Так, В.Б. Алексеев и К.Е. Колибаб полагают, что понятие судебной власти не ограничивается органами, осуществляющими правосудие, а включает и иные ее формы, такие, как прокуратура1 .
Между тем Конституция Российской Федерации устанавливает, что судебная власть реализуется в форме правосудия, которое осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 1 ст. 11, ч. 1 и 2 ст. 118). Отсюда следует, что никакие другие государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть и соответственно составлять ее структурные элементы.
Полномочия прокуратуры и суда существенным образом отличаются; прокуратура - самостоятельный государственный орган, основным предназначением которого является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов на территории России. Таким образом, прокуратура оказалась включенной в соответствующий раздел, не являясь элементом судебной власти ни структурно, ни компетенционно.
Согласно ч. 1 ст. 129 российской Конституции прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 прокуратура России - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением
11 Алексеев В.Б., Колибаб К.Е. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть // Организация управления в органах прокуратуры: Сб. ст. - М., 1998. - С. 95-96.
Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации12.
Статьи 11 и 44 Закона о прокуратуре предусматривают, что Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные учреждения имеют в оперативном управлении объекты социально-бытового и хозяйственного назначения.
Статья 22 указанного Закона содержит исчерпывающий перечень полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов.
Исходя из правовых предписаний данной статьи, прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещение поднадзорных субъектов, требовать от руководителей и иных должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических данных, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов и т.д. Таким образом, Закон о прокуратуре предоставляет прокурору большие полномочия для осуществления надзорных функций. При этом очевидно, что прокурор осуществляет волю государства через свои полномочия по осуществлению надзора от имени Российской Федерации беспрекословно. Вместе с тем каких-либо препятствий со стороны поднадзорных субъектов, думается, ему не оказывается, что обусловлено сознанием прежде всего психологической зависимости поднадзорных субъектов. Однако иное понимание полномочий прокурора (в смысле отсутствия какой-либо зависимости поднадзорных субъектов) привело бы к повсеместному неисполнению его требований, а значит, к парализации деятельности прокуратуры и в скором времени к упразднению данного надзорного органа. Анализ деятельности прокуратуры показывает, что тот объем полномочий, которые она имеет, достаточен для проведения государственной воли по осуществлению надзора от имени Российской Федерации за исполнением законов и соответствием закону правовых актов13.
Как видим из совокупности рассмотренных норм Закона о прокуратуре, данная иерархическая система учреждений от имени Российской Федерации непосредственно реализует волю государства, безусловно, осуществляет государственную власть, а значит, является органом государственной власти (государственным органом).
Закон, предоставляя прокурору достаточно широкие полномочия для устранения нарушений законности, четко определяет формы прокурорского реагирования. Это следующие акты: протест, представление,
предостережение о недопустимости нарушений закона, постановление, подача прокурором иска в суд.
В литературе высказываются также суждения об отнесении прокуратуры к исполнительной14,
12 Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 21.11.2011 г.) // Российская газета. -
1992, 18 февраля; 2011, 26 ноября.
13 Бывальцева С.Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право.
- 2011. - № 5. - С. 23-26.
14 Колоколов Н.А. Актуальные проблемы защиты прав, свобод и законных интересов личности в уголовном процессе: в призме результатов мониторинга 2008-2009 гг. - М.: Юрист, 2009.
законодательной ветвям власти15, о том, что прокуратура является отдельной, четвертой ветвью власти16, а также о том, что она вообще не относится к органам государственной власти17.
Анализ правовых норм, устанавливающих систему органов власти Российской Федерации, показывает, что прокуратура как целостная система органов и учреждений, обеспечивающих надзор за исполнением действующих законов на территории всего государства, не поглощается ни одной ветвью власти.
Прокуратура представляет собой особый орган государства, осуществляющий от имени Российской Федерации реализацию в обществе таких основополагающих принципов, как законность, соблюдение правопорядка и защита прав граждан.
Муниципальная власть, являясь самым приближенным к населению уровнем публичной власти, обеспечивает защиту наиболее насущных и близких каждому человеку вопросов, с которыми он сталкивается каждый день. Круг вопросов, решаемых местным самоуправлением, определяется в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г. с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии (п. 3 ст. 4). Это означает, что если определенный вопрос публичноправового характера наиболее эффективно можно решить на уровне местного самоуправления, то органы местного самоуправления должны быть наделены соответствующим публичным полномочием по решению данного вопроса, которое в соответствии с Хартией должно быть полным и исключительным.
Этот международный принцип организации местного самоуправления закреплен в качестве одной из основ конституционного строя нашей страны в ст. 12 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и автономно от государственной власти.
Однако эта автономия не является абсолютной, иначе ни о каком взаимодействии и говорить было бы не нужно. Точек соприкосновения органов государственной власти и органов местного самоуправления более чем достаточно. Так, органы государственной власти не только создают правовую и экономическую основы деятельности муниципальной власти, но и разъясняют населению государственную политику в области развития местного самоуправления, способствуют тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения18.
Решающее значение для достижения баланса интересов государственной и муниципальной власти заключается в качественном построении взаимодействия названных уровней публичной власти, результатом которого должно стать достижение политической и правовой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти нашей страны, достижение наиболее полной реализации
15 Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1991. - С. 44.
16 Байкин И.М. Прокуратура и судебная власть // Российская юстиция.
- 2009. - № 10. - С. 36-37.
17 Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть. - М.: Проспект, 2001. - С. 148.
18 Щепачев В.А. О формах взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 12. - С. 45-48.
международных и конституционных принципов организации местного самоуправления и эффективного функционирования нашего государства. При этом необходимо исходить из того, что государственное централизованное управление и местное самоуправление - не однопорядковые явления, они скорее противостоят друг другу, так же как государство и гражданское общество - взаимно связанные, но противоположные по сути образования. Потому верно замечает О.Н. Ванеев, что самоуправление успешно функционирует там, где гражданское общество сложилось и самоуправление не сводится лишь к деятельности муниципалитетов, а вбирает в себя иные структуры и институты гражданского общества19.
Обращаясь к толкованию термина «взаимодействие», видно что в словаре Ожегова таковое подразумевает взаимную поддержку20. В случае взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти это толкование наиболее полно и емко обозначает смысл такого взаимодействия.
В юридической литературе категория «взаимодействие» рассматривается с различных позиций. Следует согласиться с мнением В.Г. Карташова, что «взаимодействие - это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели» .
А «взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления - это их активная, согласованная деятельность, выражающаяся в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами, направленная на достижение единой цели - решение вопросов местного значения и осуществление переданных органам
местного самоуправления государственных
полномочий»22.
Полагаем, применительно к данному исследованию нам необходимо сделать ремарку о том, что целью взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры является не только решение вопросов местного значения, но также совершенствование результатов деятельности прокуратуры и решение тех задач, которые перед ней стоят.
По сути, взаимодействие местного самоуправления и государства можно свести к двум основным формам: координация и государственный контроль. И если координация предполагает взаимный, обоюдный
характер связи участников отношений, то
государственный контроль предполагает комплекс односторонних действий государственных органов по отношению к местному самоуправлению23. Вместе с тем с учетом централистских тенденций правильным будет
19 Ванеев О.Н., Спас М.А. Город и самоуправление: вопросы теории.
- Красноярск, 2003. - С. 66.
20 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. -М., 1995. - С. 75.
21 Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 19. - С. 34.
22 Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 19. - С. 34.
23 См.: Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов
местного самоуправления с органами государственной власти
субъектов РФ // Журнал российского права. - 2006. - № 6. - С. 38-40.
вести речь пока о переходе от методов администрирования - управления «по вертикали» к методам координационного сотрудничества всех участников территориального развития .
Для контроля используются различные формы деятельности - проверки, получение объяснений, различные формы надзора и мониторинга. Важнейшим рычагом такого контроля является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований25.
Бесспорно, что при решении вопросов местного
значения невозможно строить диалог населения и государства только на «вертикальных» властных
началах, т.е. по принципу власти и подчинения. Значимой формой взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти являются «горизонтальные» формы взаимодействия, к которым можно отнести заключение соглашений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, проведение совместных мероприятий (совещаний,
семинаров, форумов), посвященных реализации
публичных полномочий.
Отношения «по горизонтали» - отношения содержательно одного уровня, когда субъекты участвуют в общественных отношениях как равноправные стороны. В настоящее время наметилась тенденция смещения взаимодействий от властно-ориентированных («вертикальных») к равноправному сотрудничеству всех участников территориального развития
(«горизонтальным»)26.
Важнейшее правовое основание «горизонтального» взаимодействия государственной власти и местного самоуправления закреплено в Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой государственные органы власти в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, должны консультироваться с этими органами, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.
На наш взгляд, применительно к заявленному предмету исследования, а также с учетом специфики правового статуса органов местного самоуправления и прокуратуры, необходимы «горизонтальные» и «вертикальные»; императивные и инициативные связи в целях соблюдения их обоюдных интересов и достижения общей для них цели.
Основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Функции прокуратуры находят свою реализацию через виды деятельности прокуратуры, которые определяются как законодательно определенные пути реализации функций прокуратуры ее органами и учреждениями в процессе использования прокурорскими работниками
24 См.: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. - М., 2005. - С. 29.
25 Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. - 2002. - № 12. - С. 25-30.
26 См.: Миннегулов И.Х. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (на примере Приволжского федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2006. - С. 58.
своих полномочий по достижению целей и задач, стоящих перед прокуратурой Российской Федерации2 .
В отличие от функций и видов деятельности, которые закреплены в Законе о прокуратуре и обладают относительным постоянством, направления
деятельности прокуратуры характеризуются
значительной подвижностью. При этом основные направления деятельности прокуратуры определяются значимостью стоящих перед государством и обществом задач на том или ином этапе их развития. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в городе, субъекте Федерации, в стране в целом28.
В каждом из основных направлений находят свое воплощение определенного рода действия, направленные на решение конкретных, наиболее актуальных для данного места и времени задач. В качестве основных направлений могут выступать борьба с коррупцией, борьба с терроризмом и экстремизмом, защита собственности (как государственной, так и частной) и др. Но в работе прокуратуры имеются приоритеты, отличающиеся постоянством. Среди них в первую очередь следует выделить такое направление деятельности, как защита прав и свобод человека и гражданина29. Основные направления деятельности прокуратуры определяются в ходе практической работы ее органов и учреждений, а затем находят свое отражение в решениях коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации и закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации.
Здесь следует уточнить, что подтверждением именно сложившегося направления взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, является тот факт, что органы местного самоуправления численно превосходят органы прокуратуры. Из этого следует возникновение не только императивных форм
взаимодействия, но также инициативных, так как прокуратура располагает большими возможностями для обобщения опыта функционирования, в том числе органов местного самоуправления (с указанием типичных ошибок и положительных сторон). По результатам такого обобщения прокуратура предлагает «правильную» модель работы органов местного самоуправления, исключая наиболее распространенные нарушения.
В совокупности правильно избранные основные
направления позволяют обеспечить не только полноту реализации функций прокуратуры, но и оптимальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем. При неизменности состава функций прокуратуры, корректируемая по мере необходимости, динамичная система ее основных направлений дает возможность целенаправленно строить работу органов и учреждений прокуратуры, эффективно, с наибольшей отдачей использовать
имеющиеся в распоряжении прокуратуры силы и
средства.
27 Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор. - М., 2006. - С. 118.
28 Прокурорский надзор / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. - М., 2003. -С. 67.
29 Генеральный прокурор России Владимир Устинов: Государством должны править аристократы // Комсомольская правда. - 2005, 25 января.
Таким образом, отметим, что взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры, с нашей точки зрения, является самостоятельным направлением деятельности современной российской прокуратуры, включающим императивные и инициативные формы, характеризующиеся различными сферами.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. -
1993, 25 декабря; 2009, 21 января.
2. Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 23.07.2013 г.) // Российская газета. - 1992, 18 февраля; 2013, 26 июля.
3. Федеральный закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Документ утратил силу с 1 января 2009 г. в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 -ФЗ) // Российская газета. - 1995, 1 сентября; Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013 г.) // Российская газета. - 2003, 8 октября; 2013, 10 июля.
4. Европейская хартия местного самоуправления (ЕТS № 122) принята в г. Страсбурге 15 октября 1985 г. // Дипломатический вестник. - 1998. - №10.
5. Алексеев В.Б., Колибаб К.Е. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть // Организация управления в органах прокуратуры: Сб. ст. - М., 1998.
6. Байкин И.М. Прокуратура и судебная власть // Российская юстиция. - 2009. - № 10.
7. Бывальцева С.Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 5.
8. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор. - М., 2006.
9. Ванеев О.Н., Спас М.А. Город и самоуправление: вопросы теории. - Красноярск, 2003.
10. Генеральный прокурор России Владимир Устинов: Государством должны править аристократы // Комсомольская правда. - 2005, 25 января.
11. Гончаров В.И. К вопросу о понятии местного самоуправления как уровня публичной власти в России // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 9.
12. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ // Журнал российского права. - 2006. - № 6.
13. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М.: Совет Федерации, 2008.
14. Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1991.
15. Золотарев М.П. Конституционно-правовые основы и факторы развития муниципального партнерства в современной России: Дис. I канд. юрид. наук. - Белгород, 2011.
16. Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. -2007. - № 19.
17. Колоколов Н.А. Актуальные проблемы защиты прав, свобод и законных интересов личности в уголовном процессе: в призме результатов мониторинга 2008-2009 гг. - М.: Юрист, 2009.
18. Миннегулов И.Х. Наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными
полномочиями (на примере Приволжского федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2006.
19. Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. - М., 2005.
20. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 1995.
21. Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной // История государства и права. - 2007. - № 1.
22. Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть. -М.: Проспект, 2001.
23. Прокурорский надзор / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. - М., 2003.
24. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный
контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. - 2002. - № 12.
25. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. - М., 2005.
26. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное
управление. - М., 2003.
27. Щепачев В.А. О формах взаимодействия органов местного
самоуправления и органов государственной власти //
Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 12.
Reference list:
1. The Constitution of the Russian Federation adopted by popular vote 12 December 1993 ( as amended by the Law of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation dated 30 December 2008 № 6- FCL and from December 30, 2008 № 7- FCL ) // Rossiyskaya Gazeta. - 1993, December 25, 2009, January 21.
2. Law of the Russian Federation of January 17, 1992 № 2202-1 «On the Procuracy of the Russian Federation» (as amended on
23.07.2013) // Rossiyskaya Gazeta.-1992, Feb. 18, 2013, Jul. 26.
3. Federal Law of August 28, 1995 № 154-FZ «On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation» (Document lost force since January 1, 2009 in connection with the adoption of the Federal Law of 06.10.2003 №131-FZ) // Rossiyskaya Gazeta.-1995, September 1, Federal Law of October 6, 2003 №131-FZ «On General Principles of Local SelfGovernment in the Russian Federation» (as amended on
02.07.2013) // Rossiyskaya Gazeta.-2003, Oct. 8, 2013, July 10.
4. The European Charter of Local Self-Government (ETS number 122), adopted in Strasbourg on 15 October 1985 // Diplomatic Bulletin. - 1998. - № 10.
5. Alekseev V.B., Colibaba K.E. Procedural status of the prosecutor's office and the judiciary // Management organization in the prosecution: Sat Art. - M., 1998.
6. Baikin I.M. The prosecutor's office and the judiciary // Russian justice. - 2009. - № 10.
7. Byvaltseva S.G. Constitutional and legal status of the prosecutor's office: problems and prospects // constitutional and municipal law. - 2011. - № 5.
8. Basarabians V.G. Public prosecutor's supervision. - M., 2006.
9. Vaneev O.N., Spas M.A. City and local government: Theory. -Krasnoyarsk, 2003.
10. Russian Prosecutor General Vladimir Ustinov : The state should govern the aristocrats // Komsomolskaya Pravda. - 2005, Jan. 25.
11. Goncharov V.I. On the concept of local self-government as the level of public authority in Russia // The administrative and municipal law. - 2011. - № 9.
12. Gusenbekov I.I. Some aspects of the interaction between local governments and state authorities of the Russian Federation // Journal of Russian law. - 2006 . - № 6.
13. The Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation in 2007 «On the status of legislation in the Russian Federation» / Ed. Ed. S.M. Mironov, G.E. Burbulis. -Moscow: Council of the Federation, 2008.
14. Dolezal V. Problems competence prosecutors: Author. dis. ... dr. jurid. science. - M., 1991.
15. Zolotarev M.P. Constitutional and legal framework and factors for development of municipal partnerships in modern Russia: Dis . ... candidate . jurid. science. - Belgorod, 2011 .
16. Kartashow V.G. Cooperation between state authorities of the Russian Federation and local self-government // Constitutional and municipal law. - 2007. - № 19.
17. Kolokolov N.A. Urgent problems of protection of the rights, freedoms and legitimate interests of the individual in criminal proceedings: the prism of the monitoring results of 2008-2009 . -M.: Lawyer, 2009.
18. Minnegulov I.H. Investment of local governments with certain state powers (for example, the Volga Federal District ): Dis . ... candidate. jurid. science. - Kazan, 2006.
19. Municipal law / ed. Y.A Dmitriev. - Moscow, 2005.
20. Palagnyuk AF The principles of centralization and decentralization of public power in the modern / / History of State and Law. - 2007 . - № 1.
22. Petruhin IL Public prosecutor's supervision and the judiciary . -M.: Prospect , 2001 .
23. Prosecutorial Supervision / Ed. prof. AJ Sukharev . - M. , 2003 .
24. Sergeev A.A., Rosenfeld V.G. Administrative control over the legality of legal acts of local self-government // State and law. -2002 . - № 12.
24. Shvedova N.Y. Dictionary of Russian language. - M., 1995 .
25. Timofeev N.S. Local government in the system of government and public relations. - Moscow, 2005 .
26. Chirkin V.E. State and municipal management. - M., 2003.
27. Schepachev V.A. On the forms of interaction between local governments and public authorities // constitutional and municipal law. - 2010. - № 12.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Концепция взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры» Шеметовой О. Ю.
Одна из тенденций современного конституционного строительства характеризуется не функциональным обособлением публичных органов, а поисками новых направлений и сфер взаимодействия, в том числе в инициативном формате. Верно оценив данную тенденцию, аспирантка О. Ю. Шеметова представила свое видение концептуальных основ взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
На основе анализа доктринальных и правовых источников, касающихся вопросов взаимодействия в системе публичной власти на разных ее уровнях, аспирантка О.Ю. Шеметовапривела доводы в пользу именно взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, основанного на координации и государственном контроле.
В статье систематизированы правовые основания для императивного взаимодействия названных публичных субъектов, а также выявлены направления для инициативных его форм.
Аспиранткой сделаны обоснованные выводы относительно цели и задач взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры. Прежде всего, по мнению автора, это выражается в повышении эффективности и оптимизации их функционирования в сфере прав человека. Заслуживает поддержки вывод автора, что прокуратуре здесь принадлежит более активная роль. Она обобщает деятельность органов прокуратуры по различным направлениям и предлагает органам местного самоуправления «правильную» модель работы, исключающую наиболее распространенные нарушения.
Подытоживая эти и иные рассуждения, автор статьи предложила собственную трактовку взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры как самостоятельного направления деятельности современной российской прокуратуры, включающего императивные и инициативные формы в различных сферах ее функционирования.
Представленная к рецензированию работа О. Ю. Шеметовой выполнена самостоятельно с использованием современного научного инструментария, содержит положения, отличающиеся новизной и нетривиальностью. Содержательно и с позиции оформления статья автора отвечает требованиям и рекомендуется для опубликования в ведущих рецензируемых журналах.
Рецензент - заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Юридического института НИУ «БелГУ», доктор юридических наук, профессор
М. В. Мархгейм
