CC BY
29
Межбюджетные отношения
КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ВНУТРИРЕГИОНАЛЬНЫХ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА ОСНОВЕ КРИТЕРИЕВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ САМОРАЗВИТИЯ И СОЦИАЛЬНО-БЮДЖЕТНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ
Л. С. ГРИНКЕВИЧ, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой налогов и налогообложения Томский государственный университет
Е. А. ЛАЗИЧЕВА, начальник бюджетно-финансового отдела Государственной Думы Томской области
В работе представлена концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений, основанная на принципах саморазвития и социально-бюджетной эффективности и обеспечивающая эффективное управление финансовыми потоками в системе «регион — муниципальные образования». Предложена модель распределения первичных налоговых доходов по уровням региональной бюджетной системы, содержащая мультиплицирующий эффект наращивания налогового потенциала муниципальных образований, и методика стимулирования муниципальных образований кувеличе-нию налоговой базы с помощью механизма финансовой помощи.
Ключевые слова: концепция, межбюджетные отношения, финансовые потоки, саморазвитие, социально-бюджетная эффективность, экономико-бюджетная мощность.
Характерное для современной экономической науки восприятие региона в качестве сложной социально-экономической системы предопределило необходимость систематизации внутрирегиональных финансовых потоков и формирование эффективной модели самостоятельного управления ими. Устойчивое и комплексное социально-эко-
номическое развитие региональных многоуровневых систем — субъектов Российской Федерации основывается на рациональном решении проблем финансового обеспечения муниципальных образований и оптимального построения внутрирегиональных межбюджетных отношений. С окончанием в 2008 г. переходного периода реформы местного самоуправления остались нерешенными задачи достижения фактической финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, сбалансированности местных бюджетов, полноценного финансирования необходимых потребностей жизнеобеспечения муниципальных образований. В результате в настоящее время особую актуальность приобретает необходимость формирования обоснованной и адекватной существующей действительности модели управления финансовыми потоками в системе «регион — муниципальные образования».
Региональная финансовая система включает сферу централизованных финансов (ведущая роль среди них принадлежит бюджету субъекта Российской Федерации и местным бюджетам входящих в его состав муниципальных образований), финансы
экономических субъектов и финансы населения (домохозяйств) и направлена на финансовое обеспечение и регулирование социально-экономических процессов в регионе. Иерархию уровней управления в регионе составляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления. Эффективное развитие современной региональной системы во многом зависит от организации финансовых потоков в системе «регион — муниципальные образования», что требует оптимального устройства внутрирегиональных межбюджетных отношений.
На протяжении всего периода становления и развития бюджетного федерализма в Российской Федерации тематика внутрирегиональных межбюджетных отношений не являлась непосредственным объектом государственного внимания. Программные документы такие, как «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001 гг.», «Программаразвития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г.», «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг.» были преимущественно ориентированы на урегулирование межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. В указанных документах бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам уделялось внимание с позиций вертикали межбюджетного взаимодействия в государстве. Внутрирегиональные межбюджетные отношения как самостоятельная целостная система со своими сложными внутренними взаимосвязями не рассматривались. Вместе с тем за последние пять лет межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации подверглись серьезным изменениям в результате реформирования федеративных отношений и местного самоуправления.
Относительно современного состояния межбюджетных отношений в российских регионах существует консолидированное мнение научных экспертов, политиков, государственных и муниципальных управленцев, которое, к сожалению, отрицательно. Проводимые в России параллельно бюджетная реформа и реформа местного самоуправления, новая организационная структура муниципальных образований негативно отразились на состоянии межбюджетных отношений в российских регионах.
Совет по местному самоуправлению при Пред-
седателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в своем решении от 03.07.2008 отметил: в настоящее время нельзя сделать вывод о том, что расходные обязательства муниципальных образований по решению вопросов местного значения в целом обеспечены доходными источниками. Несколько ранее состоявшееся 23.10.2007 Общероссийское собрание советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации тоже констатировало: в ходе нового «муниципального перелома» не достигнут прогресс ни по одной из ключевых проблем местного самоуправления. Проверка, проведенная Счетной палатой Российской Федерации в процессе исполнения местных бюджетов в 2006 г., показала, что удельный вес расходов на заработную плату (с начислениями) и оплату коммунальных услуг в среднем по России составил почти 50 % от доходов местных бюджетов, при этом в 53 регионах указанные расходы превышали 50 %. В целом по России удельный вес финансовой помощи в собственных доходах местных бюджетов (с 2005 г. согласно нормам Бюджетного кодекса РФ финансовая помощь включается в состав собственных доходов) составил в 2007г. 40,9%, при этом есть регионы, в которых на финансовую помощь в местных бюджетах приходится более значительная доля: Республика Дагестан — 68,1%, Республика Тыва — 66,8%, Республика Алтай — 63,1 %, Камчатская область — 62,1%, Магаданская область — 60,7% [5]. Опыт региональной практики становления местного самоуправления в Российской Федерации показал, что более 90% муниципальных образований являютсядотационными [6].
Проведенный авторами финансово-правовой анализ практической реализации современных методов межбюджетного регулирования в региональных системах (на основе опыта субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа — СФО) подтверждает выводы относительно несовершенства межбюджетных отношений в региональных системах:
1. Основная нагрузка регионального межбюджетного регулирования перенесена на систему финансовой помощи в виде совокупности межбюджетных трансфертов, поскольку применение инструмента нормативов налоговых отчислений незначительно увеличило объем налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе. Так, в 2006 — 2008 гг. закрепление налоговых доходов регионального бюджета по единым нормативам (долгосрочным и оди-
наковым для всех муниципальных образований соответствующего типа) за бюджетами поселений не было применено ни в одном регионе СФО. Несмотря на то, что единые нормативы для бюджетов муниципальных районов, городских округов в 2008 г. были установлены уже в 9 регионах из 12, нормативы отчислений являются невысокими. Кроме того, перечень закрепленных за местными бюджетами налогов далек от совершенства. Передача налоговых доходов по таким налогам, как акцизы, налог на игорный бизнес, налог на добычу прочих полезных ископаемых, сбор за пользование объектами животного мира из-за неравномерности размещения налоговой базы по территории региона или специфической незначительности суммы поступлений, на наш взгляд, является либо формальным шагом, либо решением проблем конкретного муниципального образования.
2. Повышенная сложность методик распределения между муниципальными образованиями средств трансфертных фондов финансовой помощи создает для муниципальных образований непрозрачность межбюджетных отношений и непредсказуемость объемов финансовой помощи.
3. Целевая финансовая помощь (субсидии) местным бюджетам на условиях софинансирова-ния, по сути, не имеет инвестиционного характера и предоставляется на решение насущных проблем муниципальных образований, при этом у органов местного самоуправления нет долгосрочных ориентиров по приоритетам расходов местных бюджетов, так как они ежегодно устанавливаются законами о региональных бюджетах.
4. Финансовая помощь местным бюджетам не содержит стимулирующих механизмов.
5. Помимо определенных федеральным законодательством трансфертных фондов в региональном межбюджетном регулировании присутствует множество других потоков финансовой помощи местным бюджетам (что, по нашему мнению, свидетельствует о бессистемности в организации финансовой помощи). Проведенный анализ фактического формирования в 2007 г. в составе региональных бюджетов трансфертных фондов, абсолютной величины и удельного веса каждого фонда в объеме финансовой помощи, предоставленной местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, показывает, что совокупный объем всех трансфертных фондов финансовой помощи в 7 регионах СФО составляет только половину или менее от общего объема финансовой помощи местным бюджетам и ни в одном из реги-
онов не составляет ее полного объема (для исследования взят 2007 г., когда в системе региональных межбюджетных отношений была предусмотрена возможность образования регионального фонда муниципального развития для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований и регионального фонда софинансирования социальных расходов для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов. С 2008 г. существует только один региональный фонд для предоставления местным бюджетам целевых межбюджетных трансфертов в виде субсидий — фонд софинансирования расходов).
Дискуссии относительно вопросов организации эффективной системы межбюджетных отношений в государствах разного типа устройства присутствуют в научной литературе отечественных и зарубежных исследователей и не завершены до настоящего времени в силу их сложности и неоднозначности влияния на социально-экономическое развитие отдельных территорий и страны в целом. На наш взгляд, рациональной является позиция о возможности бюджетно-налоговой централизации как временного маневра, а не стратегического направления развития межбюджетных отношений, с обязательным определением критериев обоснованного уровня централизации, обеспечивающего оптимальное сочетание выравнивающей и стимулирующей функций межбюджетных отношений. Подобную точку зрения высказывали, например, А. Игудин [4], В. Гришин [1], Р. Мельников [7].
Разнообразие мнений по вопросам межбюджетных отношений вполне понятно и имеет объективные причины: организовать распределение бюджетно-налоговых полномочий и ресурсов, которое устраивало бы всех участников межбюджетных отношений, крайне сложно (если вообще возможно). Авторами в своем исследовании делается акцент на упорядочении внутрирегиональных межбюджетных отношений на концептуальной основе и предлагается их реформирование, предусматривающее возможность обеспечения саморазвития региональной многоуровневой системы и повышения социально-бюджетной эффективности ее функционирования.
Понимая концепцию как систему ключевых положений (идей, принципов), имеющих в основе комплексную оценку ситуации, дающих целостное представление об изучаемой проблеме и определяющих методологию и организацию прак-
тической деятельности, полагаем необходимым включить в структуру концепции реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений следующие обязательные элементы: принципы, задачи, приоритетные направления и способы реализации.
Очевидно, что главным вопросом формирования концепции является определение ее принципов. В свое время в «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001 гг.» были обозначены, например, такие принципы, закладываемые в основу межбюджетных отношений в Российской Федерации: сбалансированность интересов их участников, самостоятельность бюджетов разных уровней,
Концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений
¡2 8
Ё з
Улучшение качества жизни населения за счет роста реальных доходов и повышения доступности и качества предоставляемых населению бюджетных услуг
Минимизация встречных финансовых потоков в региональной бюджетной системе
Закрепление стимулов для МО к наращиванию собственной доходной базы
Сбалансированность расходов и доходов местных бюджетов за счет увеличения налоговой составляющей в доходах местных бюджетов
Создание долгосрочных стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами
Эффективные Передача Объективная, Стимулирую- Расширение
механизмы местным обоснованная, щая в перспективе
сокращения бюджетам доп. прозрачная и составляющая налоговых
асимметрии налоговых предсказуемая в системе полномочии
МО доходов фин. помощь фин. помощи органов МСУ
Обеспечение согласованности модели со средой
Концепция реформирования межбюджетных отношений в регионе
объективно обусловленное и транспарентное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, единство бюджетной системы. «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» сделала установку, что формируемая система межбюджетных отношений должна базироваться на принципах равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников. На наш взгляд, указанные принципы бесспорны и вполне современны, однако являются общими и не отражают региональной специфики, объективной вариабельности социально-экономических функций региона как составной части пространственной структуры ' экономики и социальной жизни государства, так и самостоятельной социально-экономической системы.
Авторская концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений (см. рисунок) основывается на двух базовых принципах:
— во-первых, саморазвития, предполагающего устойчивое расширенное воспроизводство системы жизнедеятельности региона, которое выражается в качественном изменении характеристик региональной социально-экономической системы на основе самоуправления собственными подсистемами;
— во-вторых, социально-бюджетной эффективности, означающей получение максимально желаемого социального эффекта в региональной многоуровневой системе при минимально возможных затратах бюджетных средств регионального и местных бюджетов.
Принцип социально-бюджетной эффективности предопределяет задачу управления финансами региона в интересах населения. Кроме того, на основе социального равенства граждане и социальные группы должны иметь равные возмож-
ности получения общественных благ независимо от места проживания, что напрямую зависит от финансовых возможностей органов местного самоуправления любого муниципального образования осуществлять предоставление гарантированных общественных благ. Относительно повышения эффективности использования бюджетных средств регионального и местных бюджетов мы разделяем существующую точку зрения [9], что оно достигается двумя путями: за счет оптимального распределения финансов между уровнями региональной бюджетной системы и оптимального распределения средств в каждом бюджете на основе реализации программно-целевых подходов к расходованию бюджетных ресурсов. Последнее требует ответственности органов власти публично-правового образования, которая возможна только на основе их бюджетной самостоятельности.
Социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации невозможно без усиления роли местного самоуправления, что со своей стороны ставит задачи обеспечения финансовой основы, самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, стимулирования социально-экономического развития в муниципальных образованиях.
Таким образом, мы полагаем, что основными задачами реформирования межбюджетных отношений в регионе могут быть:
1) управление финансами региона в интересах населения;
2) обеспечение финансовых возможностей органов местного самоуправления любого муниципального образования осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения, поскольку о реальном местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда существует его финансовая основа;
3) достижение фактической самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления в проведении финансово-экономической политики;
4) стимулирование социально-экономического развития в муниципальных образованиях в целях создания и упрочения экономической базы местного самоуправления и содействия социально-экономическому развитию региональной многоуровневой системы.
Задачи, указанные в пп. 2 и 3, обеспечивают как саморазвитие, так и социально-бюджетную эффективность (отражено на рисунке).
С учетом поставленных задач сформулируем
приоритетные направления реализации концепции реформирования межбюджетных отношений в региональной многоуровневой системе:
1) улучшение качества жизни населения, обусловливаемое ростом реальных доходов и повышением доступности и качества предоставляемых населению региона бюджетных услуг;
2) минимизация встречных финансовых потоков в региональной бюджетной системе;
3) закрепление в региональной системе межбюджетных отношений стимулов для муниципальных образований к наращиванию собственной доходной (прежде всего, налоговой) базы;
4) сбалансированность расходных полномочий органов местного самоуправления с финансовыми ресурсами за счет увеличения налоговой составляющей в доходах местных бюджетов;
5) создание долгосрочных стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами.
Не вызывает сомнения, что управление финансами в интересах населения требует действовать в направлениях повышения доступности и качества бюджетных услуг, формирования на долгосрочной основе стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами. На последнее направление ориентирует и задача достижения фактической самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления в проведении финансово-экономической политики. Кроме того, решению этой задачи способствует сокращение встречных финансовых потоков в региональной бюджетной системе, когда органы местного самоуправления будут расходовать собственные финансовые ресурсы (в форме налогов, сборов и других платежей), о получении которых им предварительно предстоит позаботиться. Для создания и развития финансовой основы местного самоуправления, социально-экономического развития муниципальных образований важны стимулы для органов местного самоуправления к наращиванию собственной доходной базы, сбалансированность расходных полномочий органов местного самоуправления с финансовыми ресурсами. Необходимо подчеркнуть важность и обоснованность последнего указанного приоритетного направления реализации авторской концепции реформирования межбюджетных отношений в регионе. Поддерживая ключевую задачу реформы межбюджетных отношений в России, которая была обозначена «Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г.»,
полагаем, что совершенствование межбюджетных отношений в региональной системе требует соблюдения главного правила — сбалансированности расходных полномочий органов местного самоуправления с финансовыми ресурсами. Для этого необходимо существенное повышение роли собственных доходов местных бюджетов (от первичного распределения) и создание предпосылок для перехода в перспективе к формированию бюджетов муниципальных образований любого типа в основном за счет самостоятельно собираемых доходов. Учитывая, что налоговые доходы и доходы от внешнеэкономической деятельности (таможенные сборы, пошлины) формируют основную массу финансовых ресурсов бюджетной системы России, существенное повышение роли собственных доходов местных бюджетов, на наш взгляд, должно быть обеспечено за счет увеличения налоговой составляющей в их доходах.
Реализация приоритетных направлений концепции требует:
— разработки и использования эффективных механизмов сокращения асимметрии в социально-экономическом развитии муниципальных образований;
— закрепления за местными бюджетами на постоянной основе дополнительных налоговых доходов исходя из экономически целесообразного их распределения между уровнями региональной бюджетной системы;
— формирования объективной, обоснованной и логически выстроенной системы финансовой помощи местным бюджетам, прозрачной и предсказуемой для муниципальных образований;
— закрепления в системе финансовой помощи местным бюджетам стимулирующей составляющей;
— расширения в перспективе налоговых полномочий органов местного самоуправления как рычага воздействия на экономические и социальные процессы на территориях муниципальных образований.
Для оценки финансово-экономического состояния региональной многоуровневой системы предлагается использовать показатель ее экономико-бюджетной мощности, который отражает увеличение и реализацию потенциала региональной многоуровневой системы, ее расширенное воспроизводство в основных формах проявления. Экономико-бюджетная мощность представляет собой интегрированный критерий, показывающий уровень развития экономики региона и состояние
его бюджетной системы, положительная динамика которого базируется на замкнутом цикле последовательных событий в региональной системе: экономическое развитие (устойчивый и качественный рост) — увеличение налогового потенциала — увеличение бюджетной мощности.
Для реализации модельных функций новой системы межбюджетных отношений в регионе имеет значение обеспечение условий для ее реализации (согласованности модели со средой), что может потребовать проведения подготовительных мероприятий на определенном периоде времени. Актуальность данного элемента концепции связана с тем, что, для России правомерно говорить о фрагментарности экономического пространства, вследствие чего специфика экономико-бюджетной мощности российских региональных систем связана с очень существенной неравномерностью размещения налоговой базы по территории субъекта Российской Федерации. По мнению специалистов — представителей отечественной научной школы системных исследований в сфере регулирования территориального развития, феномен «точечного» характера проявления экономической активности в нашей стране, не имеющий аналогов в развитых странах, формирует существенную специфику развития России и является особо значимым для муниципального уровня.
Анализ того, как выглядит межмуниципальная асимметрия на примере Томской области, приведен в табл. 1 и 2. Для анализа были использованы официальные данные о поступлении доходов с территории Томской области в 2007 г., когда на экономику области не оказывали влияние кризисные явления, усугубившие положение экономически слабых муниципальных образований.
Налоговые и неналоговые доходы, собранные на территории Томской области в 2007 г. во все уровни бюджетов бюджетной системы России (см. табл. 1), на 80,1% сформированы двумя муниципальными образованиями: городской округ «Город Стрежевой» (где находится бюджетообразующее нефтедобывающее предприятие региона) обеспечил 43,5% всех собранных в области доходов; городской округ «Город Томск», где сосредоточена практически вся экономика области (кроме нефтедобывающей), — 36,6%. Можно отметить еще пять территорий, хотя их «вклад» значительно меньше по сравнению с этими муниципальными образованиями: на территории Каргасокского района собрано 7,1 % всех доходов области; на территории городского округа «ЗАТО Северск» — 4,8%; на территории Томского района
Таблица 1
Аккумулирование доходов бюджетов всех уровней на территориях муниципальных образований Томской области в 2007 г. (тыс. руб.)
Наименование муниципального образования Собрано доходов во все уровни бюджетов Произведено расходов из местных бюджетов (без учета расходов на гос. полномочия) Условный показатель самодостаточности территории****
Всего* ЭД. вес В том числе В составе местных бюджетов
федеральный бюджет областной бюджет** местные бюджеты*** бюджеты муниципальных районов (городских округов) бюджеты сельских (городских) поселений
Сумма Уд. вес Сумма ЭД. вес Сумма ЭД. вес
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 И 12 13
Александровский р-н 831 907,6 1,3% 238 454,3 0,6% 306 059,8 1,9% 164 894,8 2,2% 128 760,2 36 134,6 275 260,8 3,0
Асиновский р-н 287 544,5 0,4% 76 737,0 0,2% 33 595,5 0,2% 177 212,0 2,4% 154 996,2 22 215,8 455 486,2 0,6
Бакчарский р-н 108 456,0 0,2% 39 864,9 0,1% 10 140,9 0,1% 58 450,2 0,8% 50 472,2 7 978,0 234 647,5 0,5
Верхнекетский р-н 158 467,8 0,2% 48 142,6 0,1% 20 646,3 0,1% 89 678,9 1,2% 77 198,8 12 480,1 361 907,8 0,4
Зырянский р-н 72 045,4 0,1% 23 145,7 0,1% 7 918,0 0,0% 40 981,6 0,6% 35 410,8 5 570,8 174117,0 0,4
Каргасокский р-н 4 628 802,3 7,1% 2 262 246,6 5,5% 1 819 762,5 11,5% 495 784,6 6,7% 472 413,0 23 371,6 824 667,6 5,6
Кожевниковский р-н 90 970,7 0,1% -2 768,4 0,0% 6 383,4 0,0% 87 355,6 1,2% 73 881,8 13 473,8 295 847,0 0,3
Колпашевский р-н 520 025,7 0,8% 166 285,2 0,4% 36 245,7 0,2% 317 494,8 4,3% 253 574,7 63 920,1 717 793,3 0,7
Кривошеинский р-н 101 744,0 0,2% 31 504,7 0,1% 3 299,3 0,0% 66 940,0 0,9% 57 850,3 9 089,7 216 904,8 0,5
Молчановский р-н 108 174,9 0,2% 20 463,4 0,0% 2 828,4 0,0% 84 883,1 1,2% 76 332,5 8 550,5 219 778,6 0,5
Парабельский р-н 779 396,8 1,2% 181 256,8 0,4% 387 348,5 2,4% 210 791,5 2,9% 195 964,9 14 826,6 354 923,8 2,2
Первомайский р-н 155 210,7 0,2% 43 790,4 0,1% 14 336,0 0,1% 97 084,3 1,3% 75 944,3 21140,0 286 658,6 0,5
Тегульдетский р-н 67 031,4 0,1% 25 097,7 0,1% 4 972,9 0,0% 36 960,7 0,5% 33 494,6 3 466,2 133 877,3 0,5
Томский р-н 1 664 114,0 2,5% 645 423,9 1,6% 338 764,7 2,1% 424 238,7 5,8% 346 088,1 78 150,7 805 408,8 2Д
Чаинский р-н 101138,4 0,2% 34 617,6 0,1% 3 710,4 0,0% 62 810,5 0,9% 55 407,0 7 403,5 244 421,2 0,4
Шегарский р-н 117 893,8 0,2% 31 983,1 0,1% 8 493,2 0,1% 77 417,5 1,1% 66 529,3 10 888,2 200 601,4 0,6
Город Томск 23 952 400,1 36,6% 10 466 052,9 25,3% 9 737 323,1 61,3% 3 426 771,5 46,7% 3 426 771,5 - 5 686 775,6 4,2
Город Стрежевой 28 424 400,0 43,5 % 25 871278,6 62,5 % 2 030 190,0 12,8% 522 950,2 7,1% 522 950,2 - 833 940,7 34,1
ЗАТО Северск 3 156 882,4 4,8% 1 203 428,5 2,9% 1 087 242,1 6,8% 866 211,8 11,8% 866 211,8 - 2 572 803,4 1,2
Город Кедровый 67 965,7 0,1% 12 197,3 0,0% 19 097,8 0,1% 36 670,6 0,5% 36 670,6 - 87 849,8 0,8
Всего... 65 394 572,1 100,0% 41419 202,9 100,0% 15 878 358,4 100,0% 7 345 582,8 100,0% 7 006 922,8 338 660,0 14 983 671,2 -
* В общую сумму доходов включена сумма акцизов, фактически собранная на территории Томской области (в том числе перечисленная в УФК по Смоленской области).
** В доходах областного бюджета не отражена сумма, возвращенная из УФК по Смоленской области (она не совпадает с перечисленной в УФК и не распределена по МО).
*** Определяется как сумма граф 10 и 11.
**** Определяется как отношение графы 2 к графе 12.
53 »
е2
к
Б &
о
н О
3 &
А а
® т
О
■С [Ей ^ О Б
4
О О
х 2 о ч
ч « * £
3 «
^ О
2 I
О 5
4 гО
«
Б Я
Я
сс
о
м
я &
ю ч о
я
■а Ей Ч
I | 3 1
§ I
г о
я
са О X
и о
е
Налог на имущество ФЛ 731,2 | 1715,1 521,8 | 413,2 | 450,0 | 1 049,9 852,4 | 1 695,8 550,7 | 321,8 | 618,6 | 670,8 | 120,5 | 2 085,5 299,1 | 480,2 | 84 989,9 3 583,3 4 655,1 105 856,0
Земельный налог 111,6 2 375,6 390,7 434,5 1 286,5 425,9 5 518,5 5 711,8 464,7 530,0 458,2 1 620,4 о© 11493,1 390,5 2 160,4 222 120,8 10 006,6 23 018,7 1201,4 289 804,4
УСН 5 420,0 6 888,6 1 664,3 4 896,1 1 390,6 10 552,4 | 2 372,5 11116,3 | 966,0 4 095,9 3 140,3 7 078,0 822,8 23 780,0 | 1 384,3 4 396,3 392 608,5 | 20 357,7 | 32 451,2 | 953,7 536 335,5 |
ЕНВД 2 860,3 13 794,0 | 2 290,0 3 214,0 2 318,5 6 463,2 3 751,7 8 939,9 1 954,8 4 241,4 4 096,7 1 853,3 1431,2 6 259,0 2 895,4 3 886,9 254 859,7 | 16 908,8 | 33 323,3 | 831,4 376 173,5 |
Транспортный налог 2 543,5 5 638,3 2 116,7 3 856,9 3 188,5 5 756,6 3 598,8 8 891,0 2 607,8 2 427,8 3 701,7 2 930,3 1751,2 14 896,0 3 339,5 2 454,5 104 414,0 20 647,3 27 132,0 781,8 222 674,4
Налог на имущество организаций 48 580,9 3 264,4 | 948,9 1111,4 | 516,3 560 798,5 1 984,0 11 299,5 1191,7 4710,9 112 859,6 3 461,7 1 625,7 36 442,5 | 826,5 2 194,9 1 042 587,6 155 238,3 196 094,3 1 698,1 2 185 435,7
НДПИ 185 241,8 123,3 100,0 сч о'о 1 823 046,8 | О о" СП сл с--чо 31,4 37,4 145 929,4 326,1 403,0 6 457,4 О о" 14,8 2 933 020,2 | 18 479 897,7 | 713,1 О'О 23 576 096,9 |
НДФЛ 195 879,8 | 122 585,3 | 49 174,8 65 941,4 33 796,9 520 931,6 | 59 172,6 231 645,8 | 52 560,8 59 931,6 197 962,5 | 66 325,0 29 194,9 320 344,1 | 48 472,0 58 413,2 4 882 565,8 | 769 529,8 | 925 776,0 | 25 421,1 8 715 625,0 |
Налог на прибыль организаций 127 619,7 8 074,7 4 940,9 2 255,6 1 706,2 766 387,1 1 994,6 19 226,0 2 512,4 1481,1 134 098,0 757,9 1199,0 182 230,1 1 973,2 2 625,2 4 664 721,3 2 348 415,3 421 762,9 16 273,7 8 710 254,9
НДС -65 940,0 16 857,0 13 316,3 6 681,7 3 509,0 311 105,0 -33 172,5 70 525,5 7 327,5 4 145,5 4 476,6 5 439,9 6 496,2 306 375,6 10 847,5 4 727,7 4 005 189,3 | 5 966 429,8 | 650 437,4 865,4 11295 640,4 |
Наименование муниципального образования | Александровский р-н | |Асиновский р-н |Бакчарский р-н |Верхнекетский р-н | Зырянский р-н |Каргасокский р-н |Кожевниковский р-н | |Колпашевский р-н |Кривошеинскийр-н | | Молчановский р-н |Парабельский р-н | Первомайский р-н |Тегульдетский р-н | Томский р-н |Чаинский р-н |Шегарский р-н |ГородТомск | Город Стрежевой |ЗАТО Северск | Город Кедровый | Всего...
7"
О К
а А
— 2,5%; на территории Александровского района — 1,3%; на территории Парабельского района — 1,2%. Удельный вес каждого из тринадцати оставшихся муниципальных образований в совокупной областной сумме налоговых и неналоговых доходов, собранных в бюджеты всех уровней, составляет менее 1 %, и в большинстве случаев этот показатель не превышает 0,2 %.
Для демонстрации особенностей экономико-бюджетной мощности Томской области проведено соотнесение годовой суммы налоговых и неналоговых доходов, собранных на территории муниципального района или городского округа в бюджеты всех уровней, с гок довой суммой произведенных
И
° муниципальным образованием
* расходов на финансирование
« полномочий по решению воп-
£ росов местного значения (см.
Э графу 13 табл. 1). Оказалось,
«= что даже при такой условной
« ситуации, когда собираемые на
3 территории муниципального
^ образования доходы не зачис-
Н
8 лялись бы в федеральный и
« областной бюджеты, а в полном
а
£ объеме оставались бы в местном
й бюджете, только семь терри-
| торий (те, которые уже упоми-
и нались) смогли бы обеспечить
^ необходимые расходы местных
§ бюджетов своими налоговыми и
° неналоговыми доходами. У ос-
тавшихся тринадцати террито-§ рий совокупной суммы доходов и: во все уровни бюджетов хватает о только на половину расходов, I1 связанных с решением вопросов § местного значения. | Структура основных нало-
£ гов, собираемых на территории Томской области по муниципальным образованиям (см. табл. 2) свидетельствует о концентрации экономики:
— 94,0 % областной суммы налога на добавленную стоимость собрано на территориях муниципальных образований «Город Стрежевой», «Город Томск», «ЗАТО Северск»;
— 94,2 % налога на прибыль — на территориях муниципальных образований «Город Томск», «Город Стрежевой», «Каргасокский район», «ЗАТО Северск»;
— 94,6 % налога на имущество организаций — на территориях муниципальных образований «Город Томск», «Каргасокский район», «ЗАТО Северск», «Город Стрежевой», «Парабельский район»;
— 81,4 % налога на доходы физических лиц — на территориях муниципальных образований «Город Томск», «ЗАТО Северск», «Город Стрежевой», «Каргасокский район» (при условии, что размещение налоговой базы по налогу на доходы физических лиц считается относительно равномерным по территории любого субъекта Российской Федерации).
Предложенная концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений логично вписывается в рамки динамического подхода к формированию направлений совершенствования межбюджетных отношений в государстве с переложением данного подхода на региональный уровень. По мнению специалистов, например, В.А. Слепова, В.Б. Шубы, В.К. Бурлачкова [10], для России на современном этапе ее развития наиболее приемлемым является именно динамический подход к формированию направлений развития межбюджетных отношений, поскольку он основывается на объективном характере межбюджетных отношений в рамках конкретных условий развития государства.
Закрепление за местными бюджетами на постоянной основе необходимых им доходных источников, несомненно, станет стимулом для муниципальных образований к наращиванию собственного доходного потенциала, формированию в муниципальных образованиях благоприятных условий для экономического развития. Перспективным направлением наращивания муниципальными образованиями собственного налогового потенциала считаем закрепление на постоянной основе (с помощью инструмента единых налоговых нормативов) в качестве доходных источников бюджетов муниципальных образований разных типов следующих налоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации и муниципальных районов:
— для муниципальных районов и городских округов — налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения
(100 % поступлений бюджета субъекта Российской Федерации), и налога на имущество организаций (50 % поступлений бюджета субъекта Российской Федерации);
— для поселений — единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (100 % поступлений бюджетов муниципальныхрайонов).
Выбор именно этих налогов базируется, во-первых, на общепринятых критериях экономической целесообразности распределения налогов между уровнями бюджетной системы, среди которых критерии стабильности, экономической эффективности, территориальной мобильности и равномерности размещения налоговой базы, социальной справедливости, бюджетной ответственности. Во-вторых, по нашему мнению, состояние налоговой базы по указанным налогам комплексно отражает существующий уровень и потенциал развития экономики и социальной сферы муниципального образования, что дает мультипликативный эффект увеличения и в отношении других налогов. Основные средства, стоимость которых является базой для исчисления налога на имущество организаций, составляют основу развития производственной деятельности, экономики муниципального образования и, соответственно, создают предпосылки формирования доходов бюджета по большому спектру налоговых платежей. Специальные налоговые режимы — это налоги для малого бизнеса, который помимо уплаты в бюджет данных налогов, обеспечивает создание рабочих мест, выплату заработной платы наемным работникам. Величина поступлений в бюджет по единому налогу на вмененный доход и налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, отражает способность субъектов малого предпринимательства выполнять социально-экономическую функцию. Нельзя забывать, что малый бизнес — это еще и опора экономики страны в период кризиса. Сейчас в условиях мирового финансово-экономического кризиса все страны (и Россия не исключение) делают ставку на активную государственную поддержку в разных формах малого бизнеса. Его рассматривают как «мини-локомотив» государственной экономики и нейтрализатор серьезной социальной проблемы кризисного периода в форме безработицы и снижения доходов населения. Более того, именно через развитие малого бизнеса происходит задействование потенциала финансов населения (домохозяйств). Совокупность указанных налогов, предлагаемых к закреплению за местными бюджетами, рассматривается как «рычаг» развития эконо-
мики и формирования фактической доходной базы муниципальных образований, наличие которой является основанием позитивного развития внутрирегиональных межбюджетных отношений.
Кроме того, налог на имущество организаций, налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности являются налогами, в отношении которых органы местного самоуправления имеют возможность экономическими методами воздействовать на величину налоговой базы. Создание всех необходимых условий и стимулов для развития малого бизнеса находится в ведении муниципалитетов. Органы местного самоуправления лучше всех знают специфику малого бизнеса на своих территориях [2]. Сами руководители муниципальных образований активно высказывают мнения, что, во-первых, в развитии доходного потенциала местных бюджетов значительную роль играет становление на территории муниципалитетов малого предпринимательства [3], во-вторых, даже в рамках имеющихся полномочий по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности в муниципальных районах, городских округах наработана практика стимулирования развития малого бизнеса [8]. В связи с этим мы разделяем точку зрения о необходимости расширения в перспективе перечня местных налогов путем отнесения к ним налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности. При этом в отношении последнего органы местного самоуправления поселений должны получить определенные полномочия.
На основании изложенных доводов полагаем, что авторская модель распределения первичных налоговых доходов по уровням региональной бюджетной системы экономически эффективна и перспективна.
Поскольку в условиях серьезной межмуниципальной дифференциации в субъектах Российской Федерации невозможно обойтись без выравнивания «сверху» их бюджетной обеспеченности, авторами разработана методика стимулирования муниципальных образований к наращиванию собственной доходной базы через механизм финансовой помощи, которая предлагается в качестве инструментария адаптационного периода. Целевая установка методики — сокращение неравномерности налоговой базы на территории региона. Поставленной цели подчинена задача восполнения
недостатка предпринимательской активности в муниципальных образованиях с невысоким уровнем экономического развития. Стимулирующим механизмом является финансовая компенсация из вышестоящего бюджета деятельности органов местного самоуправления по стимулированию предпринимательской активности данных территорий. Суть методики заключается в следующем.
1. Инструментарием методики являются налоговые доходы, предложенные для закрепления за местными бюджетами соответствующего типа муниципальных образований, т. е. это единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности для поселений, налог по упрощенной системе налогообложения, налог на имущество организаций для муниципальных районов и городских округов.
2. В качестве критерия эффективности деятельности органов местного самоуправления каждого муниципального образования по наращиванию собственной доходной базы, отражающего его экономическое развитие, принято обеспечение прироста поступлений по указанным налогам в текущем году к уровню прошлого года. Такой прирост должен отражать реальное увеличение налоговой базы без учета индексации ставок налогов.
3. Стимулирующий механизм заключается в передаче в очередном финансовом году бюджетам муниципальных образований каждого типа суммы обеспеченного ими в текущем году прироста по упомянутым налогам путем предоставления соответствующего размера дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов, городских округов или районного фонда финансовой поддержки поселений. Для этого следует ежегодно увеличивать объемы фондов на совокупную величину прироста по налогам (каждый фонд увеличивается на величину прироста по тем налогам, которые подлежат зачислению в данный уровень бюджета).
4. Для формализации процедуры распределения между муниципальными образованиями соответствующего типа дополнительных налоговых доходов и предоставления каждому местному бюджету дотации, адекватной «заработанным» дополнительным доходам по налогам, предлагается следующий принцип. Величина совокупного прироста по налогу (налогам) должна составлять ту часть фонда (регионального или районного), которая распределяется среди муниципальных образований соответствующего типа исходя из численности жителей. Возможность выделения в региональном фонде финансовой поддержки муниципальных районов,
городских округов дотации, распределяемых на «подушевой» основе, прямо предусмотрено Бюджетным кодексом. Представляется, что подобную часть дотаций можно выделить и в районном фонде финансовой поддержки поселений, поскольку Бюджетный кодекс не содержит такого запрета и относит к компетенции субъектов Российской Федерации определение порядка распределения дотаций из районных фондов. В формуле распределения дотаций между муниципальными образованиями должен присутствовать коэффициент, который условно назовем «подушевой коэффициент участия» конкретного муниципального образования в обеспечении прироста по каждому налогу. Коэффициент является относительным (от среднего по муниципальным образованиям) показателем прироста по конкретному налогу на душу населения муниципального образования. Применение подобного коэффициента также не запрещено бюджетным законодательством, оно содержитжесткое требование только в отношении единства методики для всех муниципальных образований.
Предлагаемые далее правила расчета величины прироста поступлений в текущем финансовом году по каждому из выбранных в качестве инструментов методики налогов, обеспеченного соответствующим муниципальным образованием, основаны на экономической сущности и законодательно установленных правилах определения налоговой базы по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и налогу на имущество организаций.
1. Увеличение поступлений по единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности в текущем году относительно уровня прошлого года целесообразно вычислять по следующей формуле:
АЕНВДП0С = ЕНВДП0С ож/ К, - ЕНВДП0С
ОТЧЕТ
где АЕНВДП0С — прирост поступлений единого налога на вмененный доход в текущем финансовом году относительно уровня отчетного (прошлого) года на территории конкретного поселения,
ЕНВДпоа ож— ожидаемое поступление в бюджет муниципального района единого налога на вмененный доход в текущем финансовом году с территории конкретного поселения, Кх — коэффициент-дефлятор текущего финансового года, на который корректируется базовая доходность относительно уровня прошлого года
за счет изменения в нем потребительских цен, ЕНВДпоа 0ТЧЕТ — фактическое поступление в бюджет муниципального района единого налога на вмененный доход в отчетном (прошлом) финансовом году с территории конкретного поселения.
Совокупный прирост единого налога на вмененный доход, который обеспечен несколькими поселениями муниципального района в текущем году, подлежит включению в объем районного фонда финансовой поддержки поселений на предстоящий финансовый год.
2. Увеличение в текущем году поступлений по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, возможно рассчитать следующим образом:
ЛУСН = УСН /К _ УСН
^ мр/го ^^-"мр/гоож* липц МР/ЮОТЧЕТ
где АУСНмр/Г0 — прирост поступлений налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в текущем финансовом году относительно уровня отчетного (прошлого) года на территории конкретного муниципального района или городского округа,
УСНмр/Г0 ож — ожидаемое поступление в региональный бюджет налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в текущем финансовом году с территории конкретного муниципального района или городского округа, Кипп— индекс потребительских цен в субъекте Федерации на текущий финансовый год, УСНмр/Г0 0ТЧЕТ — фактическое поступление в региональный бюджет налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в отчетном (прошлом) финансовом году с территории конкретного муниципального района или городского округа. Совокупное увеличение налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, которое обеспечено несколькими муниципальными районами, городскими округами субъекта Российской Федерации в текущем году, подлежит включению в объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов, городских округов на предстоящий финансовый год.
3. Оценкаувеличения в текущем году поступлений по налогу на имущество организаций, по сравнению с прошлым годом может быть произведена по формуле:
А НИМОмр/го НИМОмр/го ож НИМОмр/го 0ТЧЕГ
где АНИМОмр/го— прирост поступлений налога на имущество организаций в текущем финансовом году относительно уровня отчетного (прошлого) года на территории конкретного муниципального района или городского округа, НИМОмр/го ож — ожидаемое поступление в региональный бюджет налога на имущество организаций в текущем финансовом году с территории конкретного муниципального района или городского округа, НИМОмр/го 0ТЧЕТ— фактическое поступление в региональный бюджет налога на имущество организаций в отчетном (прошлом) финансовом году с территории конкретного муниципального района или городского округа. При этом в системе внутрирегиональных межбюджетных отношений необходимо заблаговременно и на долгосрочной основе определить единую для всех муниципальных образований процентную долю прироста по налогу на имущество организаций (она не должна быть менее 50 %), зачислением которой в местные бюджеты будут поощряться муниципальные районы и городские округа, обеспечившие на своей территории увеличение поступлений по налогу. Полагаем возможным зачисление в бюджеты муниципальных районов, городских округов всей суммы обеспеченного муниципальными образованиями увеличения по налогу на имущество организаций.
Общее увеличение поступлений налога на имущество организаций, которое обеспечено несколькими муниципальными районами, городскими округами субъекта Российской Федерации в текущем году, подлежит включению в объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов, городских округов на предстоящий финансовый год.
В условиях произошедшего разграничения полномочий и закрепления доходных источников за каждым уровнем бюджетной системы, при базовом закреплении за местными бюджетами небольшого количества источников, наряду с общим для каждого уровня власти повышением ответственности за проводимую бюджетную политику особо повышается ответственность органов власти субъектов Российской Федерации за состояние межбюджетных отношений в регионе. С учетом окончания переходного периода реформы местного самоуправления в целях укрепления его финансовых основ на региональном уровне важно создать систему стимулирования муниципальных
образований к развитию собственной доходной базы местных бюджетов, в первую очередь, к росту налогового потенциала соответствующих территорий, к повышению собираемости налогов. Представленная концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений позволит оптимизировать и упорядочить межбюджетные отношения в регионе и эффективно управлять финансовыми потоками в системе «регион — муниципальные образования». Предложенное распределение налоговых доходов по уровням региональной бюджетной системы является комплексным решением, поскольку обеспечивает пополнение налоговых доходов местных бюджетов, а также создает основу для развития муниципальных образований, всей региональной многоуровневой системы и позволяет в перспективе поставить перед межбюджетными отношениями новые задачи. Для сокращения дифференциации налоговой базы региона разработана методика стимулирования муниципальных образований к наращиванию собственной доходной базы через механизм финансовой помощи, которая предлагается в качестве инструментария адаптационного периода.
Список литературы
1. Гришин В. И. Региональная экономическая политика и межбюджетные отношения // Финансы. 2005. № 4. С. 50 - 55.
2. Закревская Г. С. Пути увеличения налогооблагаемой базы муниципальных образований // Финансы. 2008. № 7. С. 28 - 30.
3. Захарченко A.A. Поддержка малого предпринимательства и доходный потенциал местных бюджетов // Финансы. 2009. № 3. С. 37 - 40.
4. ИгудинА. /.Актуальные проблемы межбюджет -ныхотношений // Финансы. 2005. № 10. С. 15 — 19.
5. Карчевская С. А., Хворостухина Д. С. Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления // Финансы. 2008. № 4.С.7- 13.
6. Литягин Н. Н. Финансовые проблемы местного самоуправления // Финансы. 2008. № 1. С. 24 — 25.
7. Мельников Р. М. Проблемы теории и практики государственного регулирования экономического развития регионов. М.: Изд-во РАГС, 2006. 232 с.
8. Предеха В.Н. О налоговом стимулировании малого бизнеса в городском округе // Финансы. 2009. № 2. С. 47 - 50.
9. Региональные финансы: опыт, стратегии, перспективы / Под ред. А. В. Дорждеева, Д. Ю. Завьялова. М: Финансы, 2008. 368 с.
10. СлеповВ.А., ШубаВ.Б., БурлачковВ.К. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы. 2009. № 3. С. 25 — 29.
