CC BY
42
<
а
X
о о
оа <
а
со 00
00 <
а
<
о
54
Профессиональное развитие
Концепция развития российского здравоохранения: проблемы обеспечения кадрами в сфере организации здравоохранения и общественного здоровья
С. Г. Боярский
Первый Московский государственный медицинский университет им. И. М. Сеченова, Москва, Россия
Эффективное функционирование системы здравоохранения определяется среди прочего хорошо подготовленными медицинскими кадрами. Успешность реформы здравоохранения напрямую зависит от их способности и готовности к ее практической реализации. При реформировании системы кадрового обеспечения здравоохранения необходимо: сформулировать приоритеты развития кадрового потенциала в сфере организации здравоохранения и общественного здоровья в общем контексте целей модернизации отрасли; сформулировать функции специалистов в рамках должностных инструкций и разработать пути непрерывного профессионального развития; разработать перечень компетенций, а на их основании — квалификационные требования; разработать новые или пересмотреть имеющиеся учебные планы и основные образовательные программы.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: концепция развития здравоохранения; реформа здравоохранения; подготовка медицинских кадров; организация здравоохранения; общественное здоровье; компетенции; образовательная программа; учебный план.
о. О ш .о ш
О
О с; О х X ш
О X
Как отмечено в проекте Концепции развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 г., эффективное функционирование здравоохранения определяется совершенствованием организационной системы, позволяющей обеспечить формирование здорового образа жизни и оказание качественной бесплатной медицинской помощи всем гражданам, развитием инфраструктуры и ресурсного обеспечения здравоохранения, а также наличием хорошо подготовленных медицинских кадров [1].
Практическая реализация задач, поставленных перед здравоохранением, затрагивает такие давно обделенные вниманием аспекты, как укрепление здоровья населения, здоровый образ жизни. Значительное внимание уделяется вопросам развития высокотехнологичной медицинской помощи, лекарственного обеспечения населения. Активное развитие получила информатизация отрасли и ряд других направлений.
Масштабные структурные преобразования отечественного здравоохранения как наметившиеся, так и уже происходящие, на первый план выносят вопрос о профессиональных кадрах как об исполнителях решений правительства на местах: в регионах, на уровне местного самоуправления, в медицинских организациях, и пр.
Безусловно, вопросам развития кадрового потенциала отрасли в настоящее время уделяется определенное внимание. Так, Министерством здравоохранения и социального развития среди основных проблем отрасли названа низкая укомплектованность поликлиник врачами (56 % в 2005 г.), высокий коэффициент совместительства (1,45), а также тот факт, что 30 % врачей участковой службы не проходили специализацию более 5 лет. Среди ожиданий от приоритетного национального проекта «Здоровье» названы повышение престижа труда медицинских работников первичного звена здравоохранения, за счет этого — повышение доступности и качества первичной медицинской помощи, повышение квалификации участковых врачей [2].
Министр здравоохранения и социального развития Т. А. Голикова на расширенном заседании коллегии Министерства 26 марта 2010 г. отметила: «Реализация приоритетных национальных проектов еще раз доказала, что важной проблемой, стоящей перед отечественным здравоохранением, является проблема кадров» [3]. Понимая это, руководство отрасли предпринимает определенные усилия в направлении совершенствования кадрового потенциала. Так, в результате совместной с
союзом ректоров медицинских вузов работы министерством было разработано новое поколение федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС) высшего и среднего профессионального образования по медицинским и фармацевтическим специальностям. Специально созданы учебно-методические комиссии с целью методического сопровождения ФГОС нового поколения по обеспечению готовности выпускников к самостоятельной профессиональной деятельности в соответствии с порядками и стандартами оказания медицинской помощи. В целях проведения мониторинга медицинских и фармацевтических кадров вводится Федеральный регистр медицинских работников на всей территории страны. Для приведения образовательного уровня специалистов здравоохранения в соответствие с занимаемой должностью в 2009 г. разработаны и утверждены квалификационные требования к специалистам с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием в сфере здравоохранения.
Однако среди планов и перспектив развития кадров в отрасли нам практически не встречалось упоминаний о таком важном контингенте профессионального сообщества, как организаторы здравоохранения. Это представляется очевидным просчетом в реализации политики здравоохранения, поскольку именно организаторы здравоохранения по своим должностным обязанностям являются ключевым звеном в процессе воплощения в жизнь решений федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за государственную политику в области охраны здоровья граждан. Успешность этой политики напрямую зависит от способности и готовности организаторов на местах обеспечить ее практическую реализацию. При этом способность подразумевает наличие навыков гибкого реагирования на вызовы непрерывно меняющейся социально-экономической среды, что в свою очередь обусловлено владением научно обоснованными и этически приемлемыми методами управления в сфере здравоохранения, обладанием современными знаниями как в профессиональной, так и в смежных областях. Готовность специалистов следовать определенной политике отрасли в определяющей степени зависит от профессионального образования и воспитания, то есть от сформировавшихся у них ценностей, мотиваций и стимулов, которые закладываются на всех этапах профессионального образования, развиваются в процессе профессиональной переподготовки и повышения квалификации. Это в свою очередь означает, что перед системой профессионального образования отрасль может ставить задачи по подготовке специалистов в соответствии не только с техническими,
но и с этическими и политическими приоритетами развития.
Следует отметить, что имеются различные мнения о том, кого относить к этой профессиональной категории. Согласно приказу Минздравсоцразви-тия РФ от 7 июля 2009 г. № 415 «Об утверждении Квалификационных требований к специалистам с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием в сфере здравоохранения», специалисты в области «организации здравоохранения и общественного здоровья», получившие соответствующее послевузовское или дополнительное профессиональное образование и имеющие соответствующий сертификат специалиста, имеют право занимать должности:
- руководителей учреждений здравоохранения и учреждений здравоохранения по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
- заместителей руководителей учреждений здравоохранения и учреждений здравоохранения по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
— врачей-методистов;
— врачей-статистиков;
— специалистов системы медицинского страхования;
— специалистов органов управления здравоохранением всех уровней.
Среди специалистов существует мнение, что заведующие отделениями в медицинских организациях также должны быть отнесены к организаторам здравоохранения и, следовательно, требуют соответствующей подготовки. Кроме того, ряд лиц, не имеющих медицинского образования и работающих в сфере организации здравоохранения, по распространенному мнению, также может быть причислен к организаторам здравоохранения, например, экономисты медицинских учреждений, специалисты системы медицинского страхования и т.п. Очевидно, в силу этих причин в сфере экономического образования активно развиваются специализации в здравоохранении, главным образом, в рамках специальностей «экономика и управление на предприятии», «менеджмент организации», «мастер делового администрирования».
Помимо управления медицинской организацией существует другой важный аспект деятельности специалиста по организации здравоохранения и общественному здоровью, представляющий в настоящее время всевозрастающий интерес у общества и государства. Он касается основной цели деятельности системы здравоохранения, а именно — сохранения и укрепления здоровья населения. Наряду с повышением качества и доступности медицинской помощи приоритетным направлением раз-
55
<
а
X
о о
Сй <
а с!
со
Сй
Е^
Сй <
а
<
Е^ О
56
Стимулы для организации Стимулы для управленцев
Компетенции и полномочия управленцев
Стимулы для работников Компетенции работников
о. О ш .а ш
3
О
О с; О х X ш
О X
Шесть ключевых аспектов результативной работы организаций [6]
вития здравоохранения на ближайшие годы руководителями государства, правительства и отрасли называется формирование здорового образа жизни населения. Судя по предпринимаемым мерам, профилактическое направление отечественного здравоохранения планируется реализовывать в первую очередь через воздействие именно на образ жизни граждан.
Следует отметить, что профилактическое направление деятельности шире, чем только воздействие на образ жизни и требует от специалиста определенных знаний и навыков, касающихся разнообразных видов деятельности: организация работы с населением, с медицинским персоналом, взаимодействие в любых сферах, где происходит воздействие на здоровье населения. Соответственно, подготовка специалиста в сфере общественного здоровья, согласно опыту многих стран, требует компетенции в следующих предметных областях:
1. Биостатистика — сбор, хранение, извлечение, анализ и интерпретация данных о состоянии здоровья; дизайн и анализ исследований и экспериментов в области здоровья; концепции и практика анализа статистических данных.
2. Эпидемиология — распределение и детерминанты заболеваний, инвалидности и смертности в человеческой популяции, естественная история заболеваний и биологические основы здоровья.
3. Окружающая среда и здоровье — факторы окружающей среды, включая биологические, физические и химические факторы, влияющие на здоровье общества.
4. Науки об управлении здравоохранением — планирование, организация, управление, менеджмент, оценка и политический анализ программ в области здравоохранения.
5. Поведенческие и социальные науки — концепции и методы поведенческих и социальных наук, относящиеся к идентификации и решению
проблем общественного здоровья и управления здравоохранением [4].
В российском образовании к подготовке таких специалистов в настоящее время только пытаются приступить некоторые вузы, ориентируясь на международный опыт. Только в 2009 г. в Общероссийском классификаторе специальностей введена позиция «общественное здравоохранение» с квалификацией «магистр», однако очевидно, что до создания широкомасштабной системы подготовки таких специалистов должно пройти значительное время.
Важно отметить как положительный факт, что правительством осознанно предпринимаются первые усилия в направлении улучшения общественного здоровья. Не случайно в связи с этим с 2009 г. в России стартовала программа по формированию здорового образа жизни «Здоровая Россия» (включая борьбу с чрезмерным потреблением алкоголя и табака). Для формирования здорового образа жизни создана инфраструктура из 502 центров здоровья для взрослых, запланировано создание еще 193 детских центров здоровья. Работа в этих центрах требует от специалистов помимо навыков управления медицинской организацией также высокого уровня понимания вопросов укрепления общественного здоровья.
Поскольку в здравоохранении функционируют тысячи медицинских организаций разных форм собственности, трудится несколько сот тысяч работников разных специальностей, управление отраслью предполагает наличие достаточного числа управленцев, специалистов организационного профиля на всех уровнях, подготовленных в соответствии со стоящими перед ними задачами.
Принимая во внимание, что здравоохранение переживает непростой период реформирования, последовавший за продолжительным кризисом недофинансирования и системного политического застоя, эти специалисты должны обладать достаточно широким кругом компетенций, быть готовы к принятию решений и мотивированы к самостоятельной профессиональной деятельности. Очевидно, что это невозможно без соответствующих институциональных изменений, но здесь возникает дилемма: что должно быть готово в первую очередь — институты и законодательство или кадры. Не отрицая первичность системных преобразований, мы все же утверждаем, что без одновременного изменения подходов к кадровой политике в формировании профессионального сообщества организаторов здравоохранения самые дальновидные институциональные реформы обречены на постепенную дискредитацию именно в связи с отсутствием тех, кто способен их эффективно внедрять.
Упоминая институциональные преобразования в здравоохранении, на первое место следует вынести
расширение автономии бюджетных организаций в процессе их реорганизации в автономные учреждения и автономные некоммерческие организации. Как известно, в этих целях государственным и муниципальным учреждениям предоставляется большая самостоятельность в распоряжении имуществом и осуществлении поставленных перед ними задач, усиление ответственности, а также создание механизмов, позволяющих повысить эффективность, в том числе экономическую, функционирования бюджетного сектора экономики, причем не только в здравоохранении, но более широко в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Внедряя автономные организационно-правовые формы бюджетных организаций, государство снимает с себя обязанности гарантированного финансирования на основе сметы и ответственность по их обязательствам и предоставляет расширенные возможности организациям в новых организационно-правовых условиях по управлению фондами, включая их привлечение из иных, помимо государственного бюджета, источников.
Преобразование учреждений в новые организационно-правовые формы некоммерческих организаций позволит:
- решить вопрос внедрения в бюджетной сфере новых экономических механизмов и одновременно обеспечить надежную основу для реализации социальных гарантий, сохранив объекты социальной сферы в государственной (муниципальной) собственности;
- стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций;
- создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов;
- создать конкурентные способы распределения бюджетных средств, конкуренцию между организациями, борьбу за получателя социальных услуг;
— повысить качество предоставляемых населению услуг [5].
Очевидно, что преимущества новых организационно-правовых форм смогут проявиться только в случае успешного реформирования. А это зависит от способности и готовности всех работников, и в первую очередь управленцев, идти предложенным путем, осуществлять предлагаемую правительством реорганизацию, что в свою очередь, зависит от компетентности и заинтересованности руководства организаций. Для того, чтобы улучшить результативность их деятельности, у управленцев
должны быть стимулы и возможности, т.е. соответствующие навыки и полномочия (см. рисунок).
В представленной концептуальной схеме для нас наибольший интерес представляет аспект компетенций управленцев, т.е. вопрос подготовки и непрерывного профессионального развития специалистов в области организации, экономики здравоохранения и общественного здоровья. Утверждая, что действующая в отечественном здравоохранении система образования таких специалистов неадекватна реальным требованиям, мы считаем этот факт одним из важнейших среди причин неудовлетворительных результатов проводимых в отрасли преобразований, наряду с такими, как низкий уровень обеспечения материально-технической базы, систематическое недофинансирование на протяжении десятилетий, технологическая отсталость, в том числе в плане подготовки медицинских работников, инфраструктурная отсталость, плачевное состояние медицинской науки и пр.
При осуществлении реформирования системы кадрового обеспечения отрасли необходимо в корне пересмотреть подходы к подбору, подготовке, повышению квалификации, непрерывному образованию и ротации кадрового менеджмента.
Конструктивные предложения по изменению в этой области сводятся к следующему:
первое — руководству отрасли с привлечением профессионального сообщества работодателей необходимо однозначно сформулировать приоритеты развития кадрового потенциала в сфере организации здравоохранения и общественного здоровья в общем контексте целей модернизации отрасли;
второе — работодателю с привлечением специалистов необходимо детально описать деятельность организаторов здравоохранения и специалистов в области общественного здоровья в виде их функций в рамках должностных инструкций, укрупнить функции в отдельные специальности и направления подготовки, разработать пути непрерывного профессионального развития;
третье — работодателям совместно с системой подготовки кадров необходимо на основании функций разработать перечень компетенций для каждой специальности и направлению подготовки, а с учетом их — квалификационные требования, предъявляемые к специалистам для замещения должностей;
четвертое — академическое сообщество при поддержке и контроле работодателей должно разработать или пересмотреть имеющиеся учебные планы и основные образовательные программы по соответствующим специальностям и направлениям подготовки.
57
58
Таким образом, создание системы обеспечения отрасли профессиональными кадрами в области организации здравоохранения и общественного здоровья, основанное на горизонтальной преемственности управления отраслью, сообществе работодателей и сферы профессионального образования, будет способствовать эффективному развитию системы подготовки кадров, направленному на решение приоритетных задач развития отечественного здравоохранения.
ЛИТЕРАТУРА
1. Концепция развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 г. http://www.zdravo2020.ru/concept
2. Современное здравоохранение. Какие конкретные изменения ожидаются для граждан? http://rost.ru/projects/health/p01/p16/a16.shtml
3. Голикова Т. А. Выступление на расширенном заседании коллегии Минздравсоцразвития: 26 марта 2010. http://www.minzdravsoc.ru/health/prior/99
4. Критерии аккредитации Европейской ассоциации школ общественного здоровья. http://www.aspher.org
5. Предпосылки принятия закона об автономных учреждениях 08.06.2010. http://gosfinansy.ru/practice/2338/20947/
6. Roberts M. J., Hsiao W., Berman P., Reich M. R. Getting Health Reform Right. AGuide to Improving Performance and Equity. USA: Oxford University Press, 2008.
Сведения об авторе:
Боярский Сергей Георгиевич
декан факультета управления и экономики здравоохранения, доцент кафедры общественного здоровья и профилактической медицины Первого Московского государственного медицинского университета им. И. М. Сеченова, канд. мед. наук
Адрес для переписки
119992 Москва, ул. Трубецкая, д. 8, стр. 2. Телефон: +7 (499) 766-4232 E-mail: [email protected]
POLITICS AND GOVERNANCE IN HEALTHCARE
Professional Development
Concept of the Health Care Development in Russia:
Problems of Staffing in Health Care Management and Public Health
S. G. Boyarsky
Effective functioning of the health care system is determined, inter alia, by well-trained medical personnel. The success of health reform depends on their ability and willingness of its practical implementation. Reforming of health care staffing needs: (a) to formulate the priorities of developing human resource capacity in organization of health care and public health in the general context of the modernization targets, (b) to specify functioning of specialists in the framework of duty regulations and develop ways of continuing professional development, (c) develop a list of competencies and qualifying requirements on their base, (d) to work out new or revamp existing curricula and basic educational programs.
Keywords: concept of health care development; health care reform; medical staff training; health service management; public health; competencies; training program; curriculum.
CL
О ш
-Q Ш
ZU О
О с; О х X ш
О X
