CC BY
126
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
Концепция правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации
ПОВЕТКИНА Наталья Алексеевна, кандидат юридических наук, доцент, заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: pna127@mail.ru
Статья посвящена разработке концепции финансово-правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Отмечается особая актуальность и необходимость определения единых системных подходов к обеспечению финансовой устойчивости Российской Федерации. Определено, что изучение финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости с позиции системного подхода позволяет четко выявить его внутреннее устройство, особенности функционирования и сформулировать основные векторы его совершенствования. Рассматриваются элементы финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Признается, что термин «финансовая устойчивость» является экономической категорией, и отмечается особая роль и значение права как регулятора экономических отношений. Рассматривается также влияние рисков (угроз) на обеспечение финансовой устойчивости.
Ключевые слова: финансовая устойчивость, финансово-правовой механизм обеспечения, бюджет, бюджетная система, сбалансированность бюджета, риск, угроза, системность, принципы, органы управления, резервные фонды, золотовалютные резервы.
Concept of Legal Support for Financial Stability of the Russian Federation
N. A. Povetkina, PhD in law, associate professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: pna127@mail.ru
The article is devoted to the development of the concept of financial and legal support of financial stability of the Russian Federation. Special emphasis is made on the need to define common approaches to system-wise financial stability of the Russian Federation. The article emphasizes that the study of the financial and legal tools required to facilitate financial sustainability from the stand point of the system approach allows to clearly reveal the internal structure, the way it functions and to formulate the main vectors for its perfection. Also attended to in this article are the elements of financial and legal tools for the financial sustainability of the Russian Federation. It is recognized that the term "financial stability" is an economic category, also emphasized is special role and importance of law as a regulator of economic relations. The article, inter alia, speaks of the impact of risks on financial stability.
Keywords: financial stability, financial and legal facilitating mechanism, the budget, the budget system, balanced budget, risk, threat, consistency, principles, governing bodies, reserve funds, gold and currency reserves.
DOI: 10.12737/12230
Решение проблемы правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации требует
системного и межотраслевого подхода, имеющего концептуальную форму выражения.
Разработка финансово-правового механизма в настоящее время приобретает особую актуальность и обусловлена тем, что именно в сфере финансово-правового регулирования решается большинство задач, поставленных перед государством. Это объясняется довольно просто — необходимо финансировать прежде всего социальную сферу, поскольку Россия в соответствии с Конституцией РФ является социальным государством и социальные вопросы являются приоритетными; необходимо обеспечивать безопасность и обороноспособность страны, поддерживать и развивать ее экономику и все иные функции, реализация которых является необходимым условием стабильного развития общества и государства.
Более того, проблема финансово-правового обеспечения финансовой устойчивости приобретает особую значимость в условиях наступления различных кризисных ситуаций, рисков и угроз, когда государству необходимо быстро и эффективно противостоять последствиям данных негативных явлений.
Только системная оценка финансовой устойчивости дает возможность правильно оценить ее внутренние и внешние связи, способы взаимного влияния, выявить скрытые резервы, направленные на ее обеспечение.
Проблема системных исследований различных явлений находится в центре внимания ученых различных направлений науки с середины ХХ в. Системное исследование предполагает использование совокупности взаимосвязанных логических и аналитических процедур, способствующих анализу реальных ситуаций и оптимальному выбору целей управленческой деятельности, способов ее достижения и организационных форм реализации. «Специфика системного подхода определяется тем, что он ориентирует исследование на раскрытие объекта и обеспечивающих его механизмов, на выяв-
ление многообразных типов связей и сведение их в единую теоретическую целостность»1.
Использование системного подхода позволяет учесть многофакторные проявления финансовой устойчивости Российской Федерации, находящейся в сложной структуре отношений, существующих как внутри ее самой, так и в отношениях с иными, внешними системами. Именно системный подход адекватен проблематике финансовой устойчивости, поскольку устойчивость есть признак социально организованной системы в виде государства и ее компонентов — финансовой, бюджетной и иных систем.
Изучение финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости с позиции системного подхода позволяет четко выявить внутреннее устройство, особенности его функционирования и определить основные векторы его совершенствования. Основным условием реализации финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости России является внутренняя согласованность, поскольку наличие противоречий и несо-гласованностей между элементами финансово-правовых механизмов обеспечения финансовой устойчивости может привести к невозможности реализации правовых средств, ее обеспечивающих, и бездействию правовых норм.
Таким образом, финансовая устойчивость как система представляет собой единую структуру, состоящую из совокупности элементов, объединенных в подсистемы, функционирующих на основе взаимозависимых связей и принципов в целях достижения конкретной цели.
Данная система должна обладать достаточным потенциалом (резервами), которые позволяли бы адекватно, своевременно и качественно
1 Кузнецов П. У. Системные проблемы пра-
вового обеспечения информационной среды // Право и политика. 2001. № 6. С. 43—44.
реагировать на различные изменения как внутри системы (внутренние риски и угрозы), так и вне ее (внешние риски и угрозы) и обеспечили бы ее полноценное функционирование и развитие, поскольку без наличия иммунитета ко всем рискам и угрозам достичь финансовой устойчивости невозможно.
С точки зрения формирования теоретической конструкции механизм обеспечения финансовой устойчивости целесообразно рассматривать в двух состояниях. В статическом состоянии финансово-правовой механизм как система представляет собой совокупность элементов, объединенных для достижения определенных целей, основанных на принципах прозрачности, плановости, прогнозирования, эффективности и т. д., и тогда мы можем говорить о стабильности. В динамичном же состоянии он представляет собой процесс функционирования всех элементов на основе взаимодействия, взаимовлияния, взаимозависимости, который под действием рисков (угроз) нацелен на восстановление стабильного состояния, свойственного до действия этих рисков (угроз). И именно в этом случае мы можем говорить об устойчивости.
Учитывая, что финансовая устойчивость имеет экономическую природу, при исследовании данной категории особую актуальность приобретает позиция Т. Я. Хабриевой: «Право формирует нормативный эквивалент экономических отношений и является универсальным инструментом управления, способным обеспечить решение большинства поставленных задач, достижение требуемых целей, формирование необходимого баланса интересов»2. Именно право является «мощным инструментом для решения политических, экономических и социальных задач, стоящих перед го-
2 Хабриева Т. Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. № 12.
сударством»3. По мнению Ю. А. Тихомирова, долгие годы законы и иные правовые акты как бы «десантировали» на социально-экономическую почву, а там с ними поступали весьма произвольно. Правовые нормы воспринимались как не связанные между собой фрагменты надстроечного порядка, не находившие своих путей к реальному воздействию на общественное поведение и деятельность органов и организаций и в конечном счете на состояние и развитие экономической, социальной и иных сфер. Поэтому появилась потребность в определении системных механизмов правового регулирования, которые реально приводят в движение все или многие общественные явления и процессы4. В настоящее время принято большое количество программных документов, нацеленных на повышение эффективности использования публичных финансов и в которых активно употребляются, но не раскрываются термины «финансовая устойчивость», «устойчивость бюджетной системы» и др.5
В свое время Правительство РФ отметило, что в условиях развивающегося мирового финансового кризиса российская финансовая система (при активной поддержке государства) продемонстрировала свою устойчивость. Показатели социаль-
3 Тихомиров Ю. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. № 3. С. 3.
4 См.: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 137.
5 См., например, Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)»; Инструкцию о порядке расчета нормативов оценки финансовой устойчивости деятельности застройщика (утв. приказом ФСФР России от 30 ноября 2006 г. № 06-137/ пз-н); федеральные законы от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».
но-экономического развития Российской Федерации, достигнутая макроэкономическая стабильность и финансовая устойчивость свидетельствуют о результативности проведенных системных преобразова-ний6. В то же время Президент РФ к главным стратегическим рискам и угрозам национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу относит в том числе низкую устойчивость и защищенность национальной финансовой системы7.
Отсутствие четкого нормативного определения и доктринального наполнения данных категорий порождает правовую неопределенность8 и может воспрепятствовать достижению поставленных наукой и законодателем целей, а это, в свою очередь, может свести на нет все усилия законодателей, определяющих цели правового регулирования, поскольку именно цель «есть творческая сила всего права»9. В науке также неоднократно обращается внимание на точность и конкретность разрабатываемых понятий. Так, К. С. Бельский отмечает, что «научные определения играют важную роль в науке финансового права. Они имеют не только теоретическое значение в процессе познания данной отрасли, но и практическое значение в нормотворче-ском процессе»10. Это обусловлива-
6 См. распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
7 См. п. 55 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537.
8 О правовой неопределенности подробнее см.: Власенко Н. А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М., 2014. С. 157.
9 Иеринг Р. Цель в праве. Т. 1. СПб., 1881. С. 11.
10 Бельский К. С. Финансовое право. М.,
1994. С. 30.
ет необходимость проведения исследования, позволяющего точно и ясно определиться с правовым наполнением содержания категории «финансовая устойчивость». Использование термина, заимствованного из экономической теории, и наполнение его правовым смыслом возлагают повышенную степень ответственности на уполномоченные органы.
Следует констатировать, что понятие «устойчивость» характерно для многих научных сфер: не только для гуманитарных наук, но и для точных — математики, физики, химии и т. д. Несмотря на разность предметов данных наук, все они указывают на одно свойство, присущее устойчивости объекта (системы), — способность системы возвращаться к исходным характеристикам или параметрам, от которых она отклонилась в результате изменений факторов внешней среды, воздействующей на систему. Термин «устойчивый» с этимологической точки зрения определяется как «не подверженный колебаниям, постоянный»11; «способный выдержать воздействие со стороны, оказать сопротивление, противодействие чему-либо»; «не поддающийся постороннему влиянию, изменению»12.
При определении устойчивости какого-либо явления или системы прибегают к понятию «способности сохранять стабильность, неизменность показателей, параметров». Например, «устойчивость равновесия — способность механической системы, находящейся под воздействием сил в равновесии, после незначительного отклонения возвращаться в положение равновесия»13.
11 Ожегов С. И. Словарь русского языка: ок. 57 000 слов / под ред. Н. Ю. Шведовой. 14-е изд. М., 1983. С. 748.
12 Словарь современного русского литературного языка. М., 1964. Т. 16. С. 132.
13 Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А. М. Прохоров. 3-е изд. М., 1985. С. 1385.
Термин «финансовая устойчивость» не употребляется в законодательстве зарубежных стран, однако в нем довольно активно используется термин «financial stability»14. Что, впрочем, объясняется тонкостями перевода.
В Российской Федерации в настоящее время применительно к публичной сфере в нормативно-правовой оборот введено понятие «устойчивость финансовой системы», которое характеризуется «уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, степенью защищенности интересов вкладчиков, золотовалютного запаса, развитием российского финансового рынка и рынка ценных бумаг, а также снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционной деятельности как критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономиче-
14 См., например, Закон о банках Англии (Banking Act) 2009 г. (понятие «Financial Stability Objective»). URL: http://www. legislation.gov.uk/ukpga/2009/1/section/238; определение понятия «финансовая стабильность» в законодательстве США содержится в преамбуле Закона о финансовой стабильности (Financial Stability Act) 2010 г. URL: http://www.cfr.org/united-states/restoring-american-financial-stability-act-2010-s-3217/ p22715; Положения, касающиеся финансовой стабильности в Германии, содержатся в Законе о мониторинге финансовой стабильности (Monitoring Financial Stability) 2012 г. URL: https://www.bundesbank.de/ Redaktion/EN/Downloads/Bundesbank/ Tasks_and_organisation/bundesbank_
act_monitoring_financial_stability.pdf?__
blob=publicationFile); понятие «финансовая стабильность» определяется Законом о Банке Швеции (Sveriges Riksbank Act) 2015 г. через функции Банка Швеции. URL: http://www.riksbank.se/en/The-Riksbank/ Legislation/The-Sveriges-Riksbank-Act/.
ской безопасности Российской Фе-дерации»15.
Рассматривая финансовую устойчивость как явление глобального масштаба, ее можно определить как «суперсистему» — часть внешней среды, для которой исследуемая система является элементом16. При этом, на наш взгляд, обеспечение финансовой устойчивости является частью более глобальной системы — системы обеспечения национальной безопасности. В связи с этим финансовая устойчивость, будучи компонентом национальной безопасности, подчиняется общим принципам существования и функционирования этой целостности и может быть определена в соответствии с ней.
В настоящее время действует Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года — официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. Учитывая, что реализация всех задач и функций, в том числе заложенных в данной стратегии, требует финансового наполнения, создание надежного и качественного механизма обеспечения финансовой устойчивости поспособствует и национальной безопасности государства.
Финансовая устойчивость выступает и как объект управления, где управляющим субъектом является система уполномоченных органов. «Хорошие финансы возможны лишь при хорошем управлении... как и обратное: хорошее управление может
15 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
16 См.: Анфилатов В. С., Емельянов А. А, Кукушкин А. А. Системный анализ в управлении: учеб. пособие. М., 2002. С. 34.
существовать только там, где хорошие финансы»17.
Ключевыми субъектами правоотношений в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости России являются Правительство РФ, Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ.
С этой позиции необходимо констатировать наличие взаимообусловленных и взаимозависимых связей между системой уполномоченных органов и финансовой устойчивостью как системы, которые, в свою очередь, образуют единую систему управления.
Не вызывает сомнения, что природа функционирования публичных финансов в общем и правовое регулирование данной сферы в частности изначально имеют весьма конфликтный характер, в связи с чем повышается степень возникновения рисков и угроз, влияющих на финансовую устойчивость Российской Федерации. Существование рисков и угроз провоцирует возникновение различных конфликтных, коллизионных ситуаций, в свою очередь оказывающих обратный негативный эффект на обеспечение финансовой устойчивости.
В последнее время в правовой науке тема рисков вызывает активный интерес18. Термин «риск» использу-
17 Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М., 2002. С. 49.
18 См., например: Беляев С. О. Политиче-
ский риск: дис. ... канд. филос. наук. Ростов н/Д, 1996; Арямов А. А. Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ: монография. 2-е изд. М.,
2010; Байдина О. С., Байдин Е. В. Финансовые риски: природа и взаимосвязь // Деньги и кредит. 2010. № 7; Якобсон В. В. Риски в системе финансовой безопасности современной России: дис. ... канд. социол. наук.
Ростов н/Д, 2011; Риски в сфере публичного и частного права: коллективная монография / под науч. ред. Ю. А. Тихомирова, М. А. Лапиной. М., 2014; Тихомиров Ю. А., Шахрай С. М. Риск и право: научное из-
ется во многих отраслях права, сферах деятельности, что объясняет наличие видового разнообразия рис-ков19 и отсутствие единого подхода к его определению.
Под влиянием рисков и угроз финансовая устойчивость может достичь наивысшего критического состояния, при котором в системе возникает неопределенность и она становится неустойчивой, и именно в этот момент система либо становится неуправляемой и хаотично функционирующей, либо приобретает новые качества и становится более упорядоченной.
На наш взгляд, полноценное понимание устойчивости возможно только сквозь призму влияния угроз (рисков), поскольку именно в критичном состоянии система начинает самоорганизовываться. Учитывая риски, которым подвергается бюджет, необходимо создание в рамках системы органов государственной власти органа, отвечающего за управление рисками, в обязанности которого должна входить оценка кредитных, валютных, налоговых и иных рисков и разработка мер по их снижению. В настоящее время максимально приближен к этим полномочиям Национальный совет по обеспечению финансовой стабильности. Он является постоянно действующим совещательным органом, образованным в целях рассмотрения вопросов обеспечения стабильности финансовой системы, выявления си-
дание. М., 2012. С. 63; Рыбаков О. Ю. Социальное согласие и правовые риски // Философия в современном мире: диалог мировоззрений. Материалы VI Российского философского конгресса (Нижний Новгород, 27—30 июня 2012 г.): в 3 т. Т. III. Н. Новгород, 2012; Рыбаков О. Ю. Правовые риски и современные правовые стратегии России // Устьянцев В. Б., Гобозов И. А, Пигров К. С. и др. Общество: пространство, риски, ценности / под ред. А. Н. Чумакова. Саратов, 2012.
19 Например, предпринимательский, страховой, профессиональный, политический, информационный и т. д.
стемных рисков и разработки предложений о мерах, направленных на снижение таких рисков20.
На финансовую устойчивость влияют не только финансовые, но и правовые, управленческие, политические, информационные и иные риски. В зависимости от видов рисков можно выделить следующие способы их покрытия: материальные (финансовые) — за счет резервных фондов, золотовалютных резервов и т. д.; правовые — за счет совершенствования законодательства в необходимых сферах; политические — за счет достижения компромиссов.
Нельзя забывать и о факторах21, влияющих на финансовую устойчивость государства, выявление и определение которых позволяет сформировать подходы и к правовой оценке бюджетной системы, платежеспособности (кредитоспособности) государства, а также эффективности деятельности органов государственной власти.
Оценка финансовой устойчивости нацелена на решение следующих задач: мониторинг текущей устойчивости бюджета; выявление факторов, снижающих устойчивость; прогнозирование потенциала сохранения платежеспособности субъекта власти; оценка эффективности деятельности органов власти с позиции управления публичными финансами; определение возможных направлений повышения устойчивости бюджета и т. д.
Устойчивость бюджета не в последнюю очередь зависит от того, как органы власти управляют публичными финансами на своей территории, используют налоговый и бюджетный потенциал государства.
20 URL: http://government.ru/department/ 271; также см.постановление Правительства РФ от 5 июля 2013 г. № 571 «О Национальном совете по обеспечению финансовой стабильности».
21 Часть из которых может иметь негативный характер и относиться к рискам (угрозам).
Остановимся более подробно на элементах финансово-правового механизма, позволяющего обеспечивать финансовую устойчивость Российской Федерации.
Безусловно, бюджет является необходимым элементом любого государства, финансовой основой реализации его суверенитета и жизнеспособности всего государственного управленческого аппарата, непосредственно осуществляющего реализацию задач и функций государства во всех сферах общественной жизни. При этом достижение равновесия бюджетов — это сложнейшая финансово-политическая задача22.
Финансовая устойчивость Российской Федерации в гармоничном (статичном) состоянии характеризуется сбалансированностью доходов и расходов бюджета. Однако под действием различных рисков (угроз) в условиях развития кризисных ситуаций данный баланс может быть нарушен. В связи с этим Российская Федерация в целях обеспечения финансовой устойчивости может предусматривать в своем бюджете наряду с резервными источниками доходов особые финансово-правовые механизмы расходования средств бюджета. Среди них можно выделить так называемый секвестр расходов бюджета. Необходимо сделать оговорку, что бюджетное законодательство не содержит определения понятия «секвестр». Более того, Бюджетный кодекс РФ в настоящее время специально не оговаривает возможность Правительства РФ сокращать расходы бюджета в особом порядке, как это было предусмотрено в предыдущих редакциях23. Однако фак-
22 См.: Евдокимов А. Н., Тулупова М. В., Фуфурин Е. А. и др. Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию / под ред. А. Н. Козырина. М., 2007.
23 В ранее действующей редакции ст. 229
БК РФ Правительству РФ было предоставлено право принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета, если
тически такое сокращение расходов бюджета возможно и осуществляется путем простого внесения изменений в закон о бюджете. Необходимость введения режима секвестра расходов и покрытия чрезвычайных расходов за счет особых источников обусловлена отсутствием возможности увеличения объемов доходов либо сокращением объемов доходов и направлена на «приведение в равновесие доходов и расходов го-сударства»24.
Хотя возникновение дефицита бюджета не является обязательной составляющей бюджета в отличие от иных элементов — доходов и расходов и, более того, его наличие является нежелательным и относится к рискам обеспечения финансовой устойчивости, тем не менее преду-смотрение законодателем источников финансирования дефицита бюджета отдельной нормой бюджетного законодательства позволяет говорить о создании в этой форме механизма противодействия негативным последствиям наступления дефицита бюджета, способствованию сбалансированности бюджета и обеспечению в итоге финансовой устойчивости России.
в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 10% годовых назначений. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов более чем на 10% годовых назначений, орган исполнительной власти представляет законодательному (представительному) органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете (ст. 230).
24 Финансы и налоги: очерки теории и политики. М., 2004. Т. 4. С. 388.
Финансовая устойчивость Российской Федерации напрямую зависит от «правильного» формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы нашей страны. В связи с этим в правовом механизме ее обеспечения особое место занимает специальный правовой режим, предусматривающий особые основания и порядок расходования бюджетных средств, — режим иммунитета бюджета.
В настоящее время, в период мирового экономического кризиса, прилагаются усилия по поиску новых финансовых инструментов в целях создания новой мировой финансовой системы и возрождения национальных экономик. Большое значение в этом процессе придается вопросам формирования действенной системы доходов государства как необходимого условия экономической, политической, финансовой и социальной стабильности в обществе. В Российской Федерации этому вопросу также уделяется огромное внимание. Учеными подчеркивается, что одной из приоритетных задач по совершенствованию правовых механизмов формирования финансово-устойчивого государства является «научное обоснование такой модели системы доходов, которая учитывала бы их экономическую и правовую природу, что, несомненно, будет способствовать росту доходной части государственных и местных бюджетов»25. При этом органы государственной власти должны руководствоваться принципами «соразмерности», «разумной достаточности», «баланса публичных и частных интересов»26.
В целях понимания сущности расходов наибольший интерес представляют элементы, на основании которых происходят формирование
25 Боженок С. Я. Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов Российской Федерации: монография. М., 2011. С. 5.
26 См. постановления КС РФ от 16 июля
2007 г. № 11-П, от 17 января 2008 г. № 1-П.
и выплата вышеуказанных средств и которые позволяют определить расходы бюджета в широком их понимании. Речь идет прежде всего о расходных обязательствах27, об обоснованиях28 расходов главными распорядителями. Законодательно установленное требование по составлению главными распорядителями средств федерального бюджета соответствующих обоснований бюджетных ассигнований является одним из способов обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации и объясняет необходимость осуществления и прозрачности бюджетных расходов. Главные распорядители бюджетных средств в целях дальнейшего повышения их самостоятельности с одновременным повышением ответственности за эффективное использование бюджетных ассигнований в настоящее время имеют право вносить изменения в сводную роспись и лимиты бюджетных обязательств одновременно с изменением показателей бюджетных обоснований и на их основании.
В условиях ограниченности источников доходов бюджета и постоянного возрастания потребностей государства, требующих финанси-
27 Расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации,субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ).
28 Обоснование бюджетных ассигнований — документ, характеризующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде); бюджетные ассигнования — предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ).
рования за счет средств бюджетов бюджетной системы, особое значение приобретает эффективное расходование средств бюджета, содержащее требование не только экономности, результативности, но и качества таких результатов расходования средств бюджета.
В аспекте обеспечения финансовой устойчивости интерес представляет классификация расходов бюджета на обычные (обыкновенные) и чрезвычайные. При этом в зависимости от наличия или отсутствия конфликтных, кризисных ситуа-ций29, рисков, угроз следует учитывать, что данная классификация носит условный характер, поскольку «расходы не допускают строгого деления на обыкновенные и чрезвычайные; что каждый расход первого рода может содержать в себе элементы расходов второго разряда и что с известной точки зрения все чрезвычайные расходы могут быть сведены к обыкновенным»30.
Обычные расходы осуществляются в условиях нормального функционирования государства, на основе утвержденного закона о бюджете. В то время как под действием кризисных ситуаций, вызванных различными угрозами и рисками, в государстве происходят крупные деформации в объеме и характере выполняемых функций, в уровне деятельности государственных органов, в формах и качестве правового регулирования31. Чрезвычайные ситуации создают угрозу государству (его части). Как правило, во всех странах мира, и Российская Федерация не является исключением, действует специальное законо-
29 Подробнее о конфликтах, кризисах см., например: Тихомиров Ю. А. Государство: монография. М., 2013. С. 77—81; Власенко Н. А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. № 8. С. 43—54.
30 Финансы и налоги: очерки теории и политики. С. 387.
31 См.: Тихомиров Ю. А. Государство. С. 79.
дательство, которое позволяет легализовать оперативные режимы деятельности специальных органов, ограничивает права граждан и организаций по использованию резервных фондов, что, в свою очередь, дает возможность минимизировать последствия таких ситуаций и устранить причиненный ущерб32. Чрезвычайные ситуации, риски и угрозы, в частности военное положение, стихийные бедствия, финансовый кризис, природные, техногенные и иные катастрофы, массовые заболевания, обусловливают осуществление и чрезвычайных расходов. Различные кризисные ситуации влекут и различные правовые последствия при определении источников расходов. Например, в случае введения военного положения, стихийных бедствий возникает потребность в осуществлении расходов, не предусмотренных законом о бюджете, в то время как при наступлении финансовых кризисов предусмотрен иной порядок осуществления расходов, связанный прежде всего с сокращением доходов и возникновением дефицита бюджета, при этом структура расходов не изменяется.
В настоящее время бюджетным законодательством предусмотрены некоторые специальные режимы, определяющие особенности расходования бюджетных средств. В качестве примера можно привести институт временной финансовой администрации, основанием для введения которого (в отношении субъектов РФ) является возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 1121) и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ, которая превышает 30% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ
в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ. Целью введения данного режима является восстановление платежеспособности субъекта РФ. Аналогичный режим может быть введен и в отношении муниципальных обра-зований33. Однако за все время существования института временной финансовой администрации специальный режим, предусмотренный им, не применялся ни в одном субъекте РФ (муниципальном образовании).
Иным специальным режимом расходования бюджетных средств является правовой режим иммунитета бюджета, который защищает денежные средства бюджетов бюджетной системы России от принудительного порядка взыскания денежных средств.
Кроме введения вышеуказанных специальных режимов, в целях повышения финансовой дисциплины участников бюджетного процесса, а также обеспечения ответственного и качественного расходования бюджетных средств законодатель предусмотрел проведение в текущем финансовом году мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета — анализа и оценки совокупности процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит). Мониторинг качества финансового менеджмента проводится по трем направлениям: годовой, ежеквартальный мониторинг и мониторинг качества финансового менеджмента в части документов, используемых при составлении проекта фе-
32 См.: Тихомиров Ю. А. Государство. 33 См. гл. 191 БК РФ (о временной финан-
С. 79—80. совой администрации).
дерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
В аспекте обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации можно рассматривать и иные особые правовые средства, обеспечивающие защитные и сдерживающие механизмы для расходования средств бюджета и не позволяющие бездумно и безответственно вводить новые виды расходов или увеличивать уже существующие. К этим средствам можно отнести установление императива в отношении содержания норм, определяющих источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, и установление ограничения по срокам внесения изменений в закон о бюджете.
Данные защитные механизмы являются общими и могут быть применены к любым видам расходов бюджета. При этом следует оговориться, что в отношении отдельных видов расходов могут устанавливаться и иные особые условия и режимы расходования.
Таким образом, совершенствование правового регулирования расходов бюджета в целях обеспечения финансовой устойчивости России должно осуществляться по двум направлениям: 1) актуализация и совершенствование форм и механизмов осуществления расходов; 2) повышение эффективности расходования бюджетных средств. При этом обеспечение расходных обязательств источниками финансирования является условием эффективного функционирования бюджетной системы Российской Федерации и реализации государственной политики в целом. Для этого должен быть подтвержден безусловный приоритет исполнения действующих обязательств. Инициативы и предложения по принятию новых расходных обязательств должны рассматриваться исключительно после соответствующей оценки их эффективности, пересмотра нормативных правовых актов, устанавливающих дей-
ствующие расходные обязательства, и учитываться только при условии адекватной оптимизации в заданных бюджетных ограничениях.
Еще в 1886 г. А. А. Исаев в работе «Государственный кредит» отмечал возможность существования «фонда государства», составление которого «прямо рассчитано на чрезвычайные потребности, и именно военного времени, когда могут иссякнуть все источники доходов».
В настоящее время предусмотрено несколько видов так называемых резервных фондов. Резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) — это создаваемые в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) резервные фонды Правительства РФ, резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, резервные фонды местных администраций.
Денежные средства данных резервных фондов направляются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.
Основное предназначение Резервного фонда РФ — поддержание относительно стабильного уровня расходов федерального бюджета в периоды неблагоприятной внешнеторговой конъюнктуры, а Фонд национального благосостояния ориентирован на накопление ресурсов на длительную перспективу — обеспечение бюджетных расходов в условиях исчерпания запасов полезных ископаемых, ухудшения демографического баланса и других ситуаций, угрожающих национальной стабильности34.
34 См.: Бюджетное право: учебник / под ред. Н. А. Саттаровой. М., 2009.
Как представляется, Резервный фонд РФ является своего рода подушкой безопасности для национальной экономики, Фонд национального благосостояния сможет обеспечить направление доходов от нефтегазового сектора на решение задачи диверсификации экономики.
Общими целями управления средствами фондов являются обеспечение сохранности средств фонда и стабильного уровня доходов от его размещения в долгосрочной перспективе, а также обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации.
В современных условиях глобализации экономики взаимодействие между государствами приобретает особую значимость ввиду расширения международного торгового и финансового пространства. Создание международных экономических организаций, таможенных союзов приводит к интенсификации взаимного обмена, торговли между гражданами и организациями различных стран, а также движения финансовых средств, формируется единый мировой рынок товаров, услуг, валют, кредитов, ценных бумаг. Такой многогранный комплекс международных финансовых взаимоотношений является значимым и необходимым для страны, поэтому в целях обеспечения национальной безопасности и финансовой устойчивости любое суверенное государство должно отслеживать финансовые потоки, анализировать количество исходящих из страны денежных ресурсов и приходящих в нее. Все это влияет на внутреннее функционирование государства, а также на его положение в международном сообществе. Соответственно, любые внешние финансовые потоки каждой страны должны быть отражены в оформляемом на государственном уровне документе, с помощью которого можно контролировать, а в дальнейшем регулировать внешнеэкономические взаимосвязи государства. Таким документом в Рос-
сийской Федерации, как и в ряде других государств, является платежный баланс.
Платежный баланс показывает, на каком этапе интеграции в мировое экономическое пространство находится страна, влияет на процессы производства в государстве, курсы валют, золотовалютные резервы, на направления всей финансовой политики государства.
Золотой запас Российской Федерации, состоящий из аффинированного золота в слитках, находится в федеральной собственности и является частью золотовалютных резервов Российской Федерации. Он предназначен для обеспечения финансовой устойчивости государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях35. Акцентирование внимания только на золотом запасе как части золотовалютных резервов обусловлено тем, что именно оно (золото) предназначено для обеспечения финансовой устойчивости в случае наступления кризисных ситуаций (рисков, угроз). И основной целью деятельности по управлению такими резервами является обеспечение оптимального сочетания сохранности, ликвидности и доходности резервных активов.
Система правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации имеет сложную природу, требующую комплексного исследования. Разработка концепции позволит сформулировать единое направление в понимании правового обеспечения вышеуказанной категории, предвидеть и решить проблемы, возникающие в процессе функционирования механизма обеспечения финансовой устойчивости, и будет способствовать повышению эффективности правового регулирования данной сферы.
35 См. Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях».
Библиографический список
Анфилатов В. С., Емельянов А. А., Кукушкин А. А. Системный анализ в управлении: учеб. пособие. М., 2002.
Арямов А. А. Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ: монография. 2-е изд. М., 2010.
Байдина О. С., Байдин Е. В. Финансовые риски: природа и взаимосвязь // Деньги и кредит. 2010. № 7.
Бельский К. С. Финансовое право. М., 1994.
Беляев С. О. Политический риск: дис. ... канд. филос. наук. Ростов н/Д, 1996.
Боженок С. Я. Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов Российской Федерации: монография. М., 2011.
Бюджетное право: учебник / под ред. Н. А. Саттаровой. М., 2009.
Власенко Н. А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. № 8.
Власенко Н. А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М., 2014.
Евдокимов А. Н., Тулупова М. В., Фуфурин Е. А. и др. Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию / под ред. А. Н. Козырина. М., 2007.
Иеринг Р. Цель в праве. Т. 1. СПб., 1881.
Кузнецов П. У Системные проблемы правового обеспечения информационной среды // Право и политика. 2001. № 6.
Ожегов С. И. Словарь русского языка: ок. 57 000 слов / под ред. Н. Ю. Шведовой. 14-е изд. М., 1983.
Риски в сфере публичного и частного права: коллективная монография / под науч. ред. Ю. А. Тихомирова, М. А. Лапиной. М., 2014.
Рыбаков О. Ю. Правовые риски и современные правовые стратегии России // Устьян-цев В. Б., Гобозов И. А., Пигров К. С. и др. Общество: пространство, риски, ценности / под ред. А. Н. Чумакова. Саратов, 2012.
Рыбаков О. Ю. Социальное согласие и правовые риски // Философия в современном мире: диалог мировоззрений. Материалы VI Российского философского конгресса (Нижний Новгород, 27—30 июня 2012 г.): в 3 т. Т. III. Н. Новгород, 2012.
Словарь современного русского литературного языка. М., 1964. Т. 16.
Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А. М. Прохоров. 3-е изд. М., 1985.
Тихомиров Ю. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. № 3.
Тихомиров Ю. А. Государство: монография. М., 2013.
Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.
Тихомиров Ю. А., Шахрай С. М. Риск и право: научное издание. М., 2012.
Финансы и налоги: очерки теории и политики. М., 2004. Т. 4.
Хабриева Т. Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. № 12.
Якобсон В. В. Риски в системе финансовой безопасности современной России: дис. ... канд. социол. наук. Ростов н/Д, 2011.
Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М., 2002.
Угрозы международной информационной безопасности: формирование концептуальных подходов
КАПУСТИН Анатолий Яковлевич, доктор юридических наук, профессор, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: Kapustin@izak.ru
