CC BY
8Концепция нового экономического
механизма функционирования профессионального образования в рыночных условиях (Проект)*
1. Современное экономическое состояние профессионального образования
Изменение социально-экономической формации в России обусловливает необходимость разработки адекватных новым общественным отношениям механизмов экономической и финансовой жизнедеятельности учреждений профессионального образования. Принятые в последние годы нормативные документы позволили обеспечить функционирование высших учебных заведений и других учреждений профессионального образования (далее - учебные заведения) в сложных условиях переходного периода. Это относится, прежде всего, к вошедшим в действие Закону РФ "Об образовании" и Закону РФ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (далее Законы об образовании), которые в большой степени способствуют приведению нормативной базы учреждений образования в соответствие с существующими экономическими отношениями в нашей стране. Однако ряд финансовых норм, заложенных в них, прежде всего, касающихся уровней оплаты труда преподавателей и стипендиального обеспечения студентов, не были подкреплены необходимыми ресурсами федерального бюджета, что вызвало острую социальную напряженность в коллективах образовательных учреждений.
Из-за недостаточного объема средств, выделяемых из Федерального бюджета, резко обострилась ситуация с оплатой коммунальных услуг учебными заведениями. В связи с наличием больших накопившихся долгов имеют место случаи отключения света, тепла, воды, что нарушает учебный процесс. Осуществляемые Министерством общего и профессионального образования (далее -Министерство) меры по решению данной проблемы, в том числе через механизм взаимозачетов, не решают проблемы неплатежей в целом.
Несмотря на усилия, предпринимаемые Министерством и учебными заведениями в отношении сохранения и увеличения основных Фондов учебных заведений, имеет место большой объем незавершенного строительства, недостаточны размеры ремонтных и восстановительных работ, идет процесс выбытия из учебного процесса производственных корпусов, общежитий, лабораторий, создается реальная опасность снижения качества профессионального образования и потери кадров профессорско-преподавательского состава.
Во многом все это объясняется затяжным характером перехода к рыночным отношениям и соответственно к новым экономическим механизмам, которые позволили бы расширить возможность использования интеллектуального и производственного потенциала, прежде всего, высших учебных заведений в формировании внебюджетных источников их финансирования.
Выход из создавшегося положения, диктуемый острым дефицитом финансовых ресурсов у учебных заведений, возможен при решении следующих первоочередных вопросов:
- разработки экономического механизма функционирования системы профессионального образования в рыночных условиях на основе повышения роли внебюджетного финансирования, привлечения средств российских и иностранных юридических и физических лиц;
- оптимального сочетания федерального и регионального начал в управлении и финансировании профессионального образования;
- приведения структуры подготовки профессиональных кадров в учебных заведениях в соответствие с потребностями современной экономики;
- повышения уровня государственного регулирования сферой образования.
Решение указанных проблем требует безотлагательной разработки и последующего введения в действие нового экономического механизма обеспечения жизнедеятельности высших и других профессиональных учебных заведений.
2. Цели и задачи нового экономического механизма
Основными целями и задачами нового экономического механизма, адекватного современным условиям хозяйствования, являются:
- широкое привлечение внебюджетных источников для финансирования профессионального образования;
- создание механизма управления федеральной собственностью в сфере образования;
- приведение в соответствие с Законами об образовании текущих объемов финансирования сферы образования, деятельности Министерства и подведомственных ему учреждений;
- усиление роли Министерства в финансовом обеспечении профессионального образования и его социальной направленности, в формировании и рациональном использовании финансов отрасли;
- установление порядка государственного регулирования и контроля за привлечением и использованием внебюджетных средств учебных заведений на основе принципов прогнозируемости, гласности, подотчетности коллективным органам управления;
- экономическая поддержка учебных заведений, которые находятся в сравнительно неблагоприятных условиях хозяйствования, но являются общественно необходимыми (прежде всего, учебных заведений по подготовке учительских и преподавательских кадров).
3. Составные части нового экономического механизма
3.1. Новый экономический механизм функционирования профессионального образования включает следующие главные звенья:
- механизм бюджетного финансирования профессионального образования, основывающийся на действующих законах об образовании;
- механизм внебюджетного финансирования профессионального образования;
- механизм государственного управления федеральной собственностью на основе оформления права собственности учредителя на федеральное имущество и передачи его в оперативное управление учебными заведениями на договорной основе;
- государственное регулирование и контроль со стороны Министерства за деятельностью учебных заведений.
3.2. Механизм бюджетного финансирования профессионального образования должен основываться на:
- объеме средств, выделяемых из федерального и регионального бюджетов;
- установлении контрольных цифр бесплатного приема на уровне, соответствующем объемам финансирования из государственного бюджета;
- финансировании учебных заведений по единым сметам доходов и расходов;
- финансировании профессионального образования на основе бюджетных трансфертов, а не смет расходов;
- привлечении региональных бюджетов для финансирования региональных и межрегиональных программ развития профессионального образования.
3.3. Механизм внебюджетного финансирования профессионального образования включает:
- увеличение доли внебюджетных источников финансирования учебных заведений до уровня, достаточного для их стабильного функционирования;
- создание централизованных фондов внебюджетных средств Министерства для финансирования программ профессионального образования;
- составление единой финансовой сметы доходов и расходов по всем видам деятельности (учебной, научной, производственной т. д., в которой учитываются бюджетные ассигнования из федерального и региональных бюджетов, внебюджетные средства, а также устанавливаются направления их использования, независимо от источника средств. Указанная смета (плановая и отчетная) подлежит обязательному утверждению коллективным органом управления учебного заведения;
- уточнение места и роли негосударственных учреждений профессионального образования;
- исключительно внебюджетное финансирование по непрофильным для государственных учебных заведений специальностям.
3.3.1. Основными источниками внебюджетных средств учебных заведений являются:
- плата за обучение российских и иностранных граждан (подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров и т. п.);
- арендная плата;
- поступления из внешнеэкономических источников;
- проценты и дивиденды по ценным бумагам;
- доходы от реализации товаров, работ и услуг;
- дары и пожертвования;
- прочие внебюджетные доходы.
3.3.2. Основными источниками централизованных внебюджетных средств Министерства могут быть:
- отчисления в централизованные фонды Министерства от внебюджетных средств учебных заведений в соответствии с заключенными договорами;
- ресурсы залогового фонда Министерства, в том числе в денежной форме;
- кредитные ресурсы под гарантию Правительства;
- плата за дополнительные услуги Министерства, а также за лицензирование, аккредитацию, стандартизацию и аттестацию;
- доходы от капитализации временно свободных внебюджетных средств Министерства;
- арендная плата;
- поступления из внешнеэкономических источников;
- дары и пожертвования;
- доходы от совместных проектов (проценты по кредитам, платежи из прибыли и т.п .);
- отчисления от прибыли отраслевых пенсионного и страхового фондов;
- прочие внебюджетные доходы.
3.4. Государственное регулирование и контроль со стороны Министерства за деятельностью учебных заведений осуществляется посредством:
- финансирования учебных заведений из федерального бюджета в пределах установленных Министерством контрольных цифр;
- управления федеральной собственностью;
- лицензирования, аккредитации и аттестации и стандартизации
- финансирования из централизованных фондов денежных средств Министерства;
- предоставления кредитов;
- гарантирования кредитов, предоставляемых учебным заведениям коммерческими банками;
- установления и регулирования цен на услуги Министерства (платы за лицензирование, аккредитацию и стандартизацию и т. д.)
- привлечения учебных заведений к реализации разработанных Министерством научно-исследовательских и иных программ и проектов, финансируемых из федерального бюджета, внебюджетных средств Министерства или внешнеэкономических источников;
- оказания консультационных и информационных услуг в экономической сфере деятельности учебных заведений;
- предоставления финансовой помощи в укреплении экономики учебного заведения, в том числе социального характера.
4. Совершенствование организации профессионального
образования
4.1. Основными направлениями совершенствования организации профессионального образования в современных условиях являются:
- формирование учебных комплексов профессионального образования;
- упорядочение профильности учебных заведений на основе использования механизма лицензирования;
- региональная организация профессионального образования;
- интернациональная организация профессионального образования.
4.2. Основой организации профессионального образования в настоящее время является учебное заведение: высшее, средне-специальное и т.п. Оставаясь в рамках действующего законодательства и используя наметившиеся в практике тенденции, необходимо последовательно осуществлять интеграцию учебных заведений различного образовательного уровня, прежде всего, на базе высших учебных заведений, в направлениях:
- интеграции учебных заведений родственного (или одинакового) профиля в пределах данного населенного пункта;
- интеграции учебных заведений с родственными научными учреждениями на базе научного и технического потенциала высших учебных заведений;
- интеграции учебных заведений с необразовательными организациями и предприятиями (т.е. с другими юридическими лицами), если это диктуется потребностями учебного процесса или/и экономики учебного заведения.
4.3. Упорядочение профильности учебных заведений осуществляется на основе использования Министерством механизма лицензирования и включает:
- составление из существующих государственных специальностей родственных групп -"профильных" специальностей, которые кладутся в основу определения профильности учебного заведения;
- нормативное закрепление за каждым учебным заведением его профиля;
- выдача лицензий учебным заведениям, дающих право на финансирование из Федерального бюджета, строго в соответствии с профильностью учебного заведения.
4.4. Профильной для данного учебного заведения является специальность, для профессионального обучения по которой в нем заложены необходимые материальные, методические и кадровые условия.
4.5. Региональная организация профессионального образования включает:
- увеличение числа региональных центров профессионального образования, охватывающих основную массу групп профильных специальностей.
4.6. Интернациональная организация профессионального образования будет осуществляться в направлениях:
- развития сети зарубежных филиалов российских учебных заведений;
- расширения и углубления различных форм сотрудничества с зарубежными учебными заведениями.
4.7. Перечисленные в п. 4.1. направления совершенствования организации профессионального образования по своей сути означают создание новой организационной структуры профессионального образования, основывающейся на учебном комплексе профессионального образования (далее - учебный комплекс), во главе которого, как правило, будет стоять высшее учебное заведение и официальное название которого будет официальным названием всего комплекса. Учебный комплекс призван обеспечить профессиональное образование по установленному государством (в лице Министерства) набору профильных специальностей за счет государственных и негосударственных источников финансирования.
4.8. Создание учебных комплексов может происходить в различных формах путем:
- включения определенных учебных заведений в состав головного учебного заведения;
- заключения договоров между учебными заведениями с определением взаимных прав и обязанностей, распределением контингентов учащихся и ресурсов и т.п.;
- осуществления или участия в совместных проектах в области образования, науки, экономики.
4.9. Совершенствование организации профессионального образования в соответствии с п.4.1. проводится постановлениями Правительства и решениями Министерства согласно разработанным им планам, в том числе на основе инициатив региональных органов управления образованием и предложений заинтересованных учебных заведений.
4.10. С точки зрения учебного процесса учебный комплекс может включать следующие образовательные учреждения (см. схему 4.1.):
- высшее учебное заведение (или объединение небольших высших учебных заведений родственного профиля);
- средние специальные учебные заведения того же профиля, что и вуз;
- учреждения начального профессионального образования того же профиля, что и вуз;
- учреждения, организации, курсы повышения квалификации, переподготовки кадров, краткосрочного профессионального обучения.
4.11. Виды обучения в учебном комплексе:
- бесконкурсное бесплатное обучение - это обучение лиц, окончивших 9-ый класс, в системе начального профессионального образования (ПТУ, краткосрочные курсы профтехобразования), а также взрослого населения, направляемого через систему службы занятости (финансирование из Фонда занятости населения) в учреждения повышения квалификации и переподготовки кадров:
- конкурсное бесплатное обучение - это обучение лиц, получивших общее среднее образование, в вузах и ССУЗах, прошедших вступительный конкурс на места, финансирование которых осуществляется из государственного бюджета.
Конкурс может быть единым для всех реализуемых в учебном комплексе уровней образования. По результатам конкурса лиц, с более высоким проходным баллом - в ССУЗ (с согласия абитуриента)
и т.д. Лица, не прошедшие по конкурсу, могут быть зачислены на соответствующий курс ПТУ для получения начального профобразования.
- платное обучение - это обучение граждан за свой собственный счет во всех учебных заведениях, входящих в состав учебного комплекса, который самостоятельно устанавливает систему отбора на платное обучение по ступеням профессионального обучения и по специальностям.
4.12. По результатам аттестации обучаемых, находящихся на разных ступенях (вуз, техникум, ПТУ), формах (дневное, вечернее и т.п.) и видах (бесплатное, платное) обучение, последние, в соответствии с порядком, установленным в учебном комплексе, могут менять свое место в учебном процессе: переходить из одного учебного заведения в другое, менять форму и вид обучения.
4.1 3. Учебные комплексы, кроме перечисленных в п.4.9. учебных заведений, могут включать: научные учреждения, коммерческие предприятия, объекты социального назначения и т.п.
5. Новый механизм финансирования профессионального
образования
5.1. Финансирование учебного комплекса осуществляется за счет государственных ассигнований и негосударственных средств.
5.2. Система государственного финансирования включает:
- финансирование из федерального бюджета;
- финансирование из региональных бюджетов;
- финансирование из государственных внебюджетных фондов (Фонда занятости и др.)
5.3. Финансирование учебных заведений из федерального бюджета основывается на объемах выделенных на соответствующих год средств в Законе о Федеральном бюджете.
Механизм финансирования включает :
- определение общего размера бесплатного контингента учащихся, обучение которых финансируется из Федерального бюджета, исходя из установленной Законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" пропорции: бесплатное обучение не менее, чем 170 студентов на каждые 10000 человек населения России;
- расчет контрольных цифр бесплатного приема в данном году в учебные заведения;
- распределение общего объема финансирования из Федерального бюджета учебных заведений между конкретными заведениями пропорционально числу студентов, обучающихся на бесплатной основе;
- финансирование учебных заведений из Федерального бюджета в форме бюджетных трансфертов;
- замена всеобщего стипендиального обеспечения системой поощрения и социальной поддержки учащейся молодежи.
5.4. Распорядителем выделенных из Федерального бюджета средств является Министерство. Оно осуществляет их распределение между учебными заведениями на основе разрабатываемых
Министерством нормативов и контрольных цифр конкурсного (бесплатного) приема. Финансирование ведется без какой-либо постатейной разбивки выделяемых денежных средств в форме бюджетных трансфертов.
5.5. Министерство финансирует бесплатное обучение в учебном заведении исключительно по профильным для него специальностям, на которые имеются соответствующие лицензии и по которым Министерством устанавливаются контрольные цифры конкурсного приема. Наличие лицензий на непрофильные для данного учебного комплекса специальности не является основанием для их бюджетного финансирования, а есть лишь средство для расширения возможностей платного приема.
5.6. Министерство осуществляет внебюджетное финансирование учебного комплекса через создаваемые им отраслевые централизованные фонды: инвестиционный, резервный, страхования, дополнительного пенсионного обеспечения и др., а именно:
- инвестиционный фонд - для внедрения научно-технических разработок и разработок в сфере образования на возвратной и безвозвратной основах;
- резервный фонд - для оказания безвозмездной финансовой помощи;
- залоговый фонд - для гарантирования кредитных ресурсов, привлекаемых под крупные инвестиционные проекты;
- отраслевой страховой фонд - для страхования учащихся и работников сферы образования;
- отраслевой пенсионный фонд - для дополнительного пенсионного обеспечения работников сферы образования.
5.7. В целях финансирования программ и проектов развития сферы образования и осуществления научно-технических проектов учебных заведений Министерство формирует единый бюджет развития, источниками ресурсов которого являются средства, выделяемые из Федерального бюджета по федеральным программам, из централизованных фондов Министерства, привлекаемые собственные средства учебных заведений, средства, поступившие от международных организаций и другие ресурсы, направления и порядок использования которых определяется Федеральной программой развития образования.
5.8. Порядок и условия поступления средств из региональных бюджетов на развитие профессионального образования устанавливаются соответствующими региональными органами власти.
Региональные органы власти в пределах средств, выделяемых из своих бюджетов на финансирование учебных заведений, вправе самостоятельно устанавливать дополнительно к федеральным контрольным цифрам конкурсного (бесплатного) приема региональные контрольные цифры конкурсного (бесплатного) приема до договоренности с учебным заведением. Нормативы финансирования указанного регионального контингента не могут быть ниже уровня, установленного Министерством.
5.9. Государственные внебюджетные фонды (Фонд занятости населения и др.). осуществляющие в соответствии со своими программами финансирование тех или иных форм профессионального обучения, обязаны организовывать это обучение исключительно на базе учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию на такое обучение.
5.10. Негосударственное финансирование учебных заведений складывается из доходов, получаемых от других юридических лиц (кроме государства) и населения. К ним относятся:
- плата за обучение;
- арендная плата;
- дары и пожертвования;
- доходы от коммерческой деятельности;
- другие, не запрещенные действующим законодательством источники доходов.
5.11. Плата за обучение складывается из оплаты приема сверх контрольных цифр Министерства и региона по профилю учебного заведения и оплаты приема по непрофильным для него специальностям, но на которые у него имеются соответствующие лицензии, дающие право на обучение по этим специальностям.
5.12. Средства, получаемые учебным заведением из всех источников финансирования, отражаются в едином бухгалтерском балансе и единой смете доходов и расходов, порядок составления и утверждения которой устанавливается Министерством.
5.13. Министерство устанавливает перечень услуг, связанных с образовательным процессом, за которые может взиматься плата, а также порядок установления указанной платы.
5.14. Учебное заведение самостоятельно решает вопросы поощрения и социальной поддержки студентов (порядок, размеры, формы и т.д.) в пределах всех имеющихся у него по смете финансовых ресурсов. Министерство осуществляет финансирование социально незащищенных учащихся профессионального образования.
5.15. Учебное заведение может самостоятельно увеличивать прием абитуриентов на бесплатной основе сверх контрольных цифр Министерства и региона при условии их финансирования за счет негосударственных источников средств.
5.16. Учебное заведение самостоятельно определяет размеры приема учащихся на платной основе. В случае наличия законодательных ограничений, Министерство устанавливает учебным заведениям контрольные цифры приема на платной основе по соответствующим специальностям.
5.17. Министерство устанавливает минимальный уровень (в процентах) общего объема расходов учебного заведения (по видам заведений), который последнее обязано использовать исключительно на обеспечение собственно образовательного процесса.
6. Совершенствование управления учебными заведениями профессионального образования
6.1. Новая система управления учебными заведениями основывается на отношениях собственности между ними и Министерством, установленными Законами об образовании, механизмами их финансирования, на использовании новых административных рычагов управления (лицензирование, аккредитация и т.д.)
6.2. Новая система управления учебными заведениями:
6.2.1. На основе действующих Законов об образовании Министерство является единственным федеральным органом, задачей которого является управление всей сферой образования в стране с учетом разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти.
6.2.2. Все научные учреждения, работающие на сферу образования и находящиеся в федеральной собственности, передаются в подчинение Министерству.
6.2.3. Взаимоотношения между Министерством и региональными органами управления сферой образования строятся на:
- действующем законодательстве (Законы об образовании) в части разграничения полномочий между Федеральным центром и регионами;
- основе заключения договоров, предусматривающих укрепление взаимодействия между Министерством и региональными органами управления сферой образования по всем направлениям.
6.3. Управление учебными заведениями профессионального образования осуществляется на основе сочетания централизованного государственного управления, управления со стороны региональных органов власти и внутреннего самоуправления.
6.4. Министерство осуществляет управление учебными заведениями на основе действующего законодательства, используя следующую систему взаимосвязанных механизмов, а именно через:
- организацию учебных комплексов;
- финансирование из федерального бюджета и централизованных фондов Министерства;
- установление контрольных цифр приема по профильным специальностям, имеющим законодательные ограничения в приеме;
- лицензирование и аккредитацию специальностей и учебных заведений;
- аттестацию профессорско-преподавательского состава;
- установление государственных стандартов образования;
- управление федеральной собственностью;
- установление форм учета и отчетности;
- контроль за исполнением решений министерства, требований стандартов и лицензий, порядка ведения бухгалтерского учета и финансирования и т.п.;
- механизмы оплаты профессионального образования и услуг министерства;
- привлечение международных средств и международной помощи;
- разработку типовых Уставов;
- утверждение Уставов учебных заведений и их руководства;
- другие функции и механизмы.
6.5. Увязка механизмов управления с этапами функционирования учебного заведения образует систему функционального управления.
6.6. Взаимоотношения между Министерством и негосударственными профессиональными учебными заведениями определяются устанавливаемыми Министерством условиями их лицензирования, аттестации и аккредитации, в которых предусматривается соответствие качества обучения в них общегосударственным стандартам, обязательность представления необходимой
отчетности, выполнение требований с точки зрения наличия материальной базы для обучения и уровня кадрового обеспечения и т.п.
6.7. С целью обслуживания деятельности учебного заведения, не связанной с государственным финансированием, при Министерстве на межвузовской основе или на основе объединения сил и средств нескольких учебных заведений, могут создаваться специализированные организации для совместного инвестирования свободных денежных средств, для торговой и маркетинговой деятельности, рекламные и выставочные центры и т. п.
6.8. Министерство в своей текущей деятельности реализует механизм государственного управления Федеральной собственностью, который включает:
- наделение федеральной собственностью учебных заведений;
- контроль за целевым использованием этой собственности;
- утверждение договоров сдачи федеральной собственности в аренду и условий аренды (с целью недопущения утраты этой собственности);
- утверждение смет доходов от использования федеральной собственности и направлений их использования; централизация части этих доходов;
- установление порядка зачисления в состав федеральной собственности прироста основных и оборотных средств учебного заведения;
- наделение действующих учебных заведений новой федеральной собственностью.
7. Этапы введения нового экономического механизма функционирования профессионального образования
Введение нового экономического механизма функционирования профессионального образования включает следующие основные этапы:
1 этап: Разработка Концепции экономического механизма Министерством; консультации с ректорами ведущих вузов, начало реализации отдельных положений концепции;
2 этап: Утверждение Правительством РФ Концепции экономического механизма;
3 этап: Разработка на основе Концепции Постановления Правительства РФ о введении в действие нового экономического механизма функционирования профессионального образования;
Система функционального централизованного государственного управления учебными заведениями профессионального образования
Этапы функционирования Основные управленческие функции и механизмы
Организация учебного заведения или комплекса • Утверждение состава учебного заведения или комплекса. • Утверждение Устава учебного заведения или комплекса и его руководства. • Наделение федеральной собственностью. • Определение профильности и выдача
Система функционального централизованного государственного управления учебными заведениями профессионального образования
Этапы функционирования Основные управленческие функции и механизмы
лицензий на профильные специальности. • Установление нормативов отчислений в централизованные инвестиционный и резервный фонды Министерства.
Финансирование учебного заведения профессионального образования • Установление плана приема по профильным специальностям. • Выделение федеральных средств под план приема. • Установление порядка приема сверх контрольных цифр Министерства. • Установление порядка оплаты за образовательные услуги. • Привлечение международных средств и международной помощи.
Текущая деятельность учебного заведения: образовательный процесс; научная деятельность; коммерческая деятельность • Выдача лицензий на обучение по непрофильным специальностям. • Установление стандартов профессионального образования. • Аттестация научно-педагогических кадров. • Установление форм учета и отчетности. • Контрольные механизмы в сфере образования, хозяйственной деятельности. • Порядок предоставления бланков документов государственного образца о завершении образования.
Ликвидация или реорганизация учебного заведения или комплекса • Решение о ликвидации или реорганизации. • Порядок ликвидации или реорганизации.
4 этап: Разработка Министерством совместно с заинтересованными ведомствами нормативных актов, обеспечивающих исполнение Постановления Правительства РФ;
5 этап: Доведение до профессиональных учебных заведений положений нового экономического механизма;
6 этап: Практическая реализация нового экономического механизма в полном объеме.
Концепция нового экономического механизма функционирования профессионального образования в рыночных условиях (Проект) // Университетское управление: практика и анализ. -1997. - № 1(1).
