CC BY
20
УДК 332.54
КОНТРОЛЬНО-РЕГУЛИРУЮЩАЯ ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРОЦЕССОМ ЭФФЕКТИВНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
А. Л. ПУСТУЕВ,
доктор экономических наук, профессор, Е. М. КОРОТАЕВА,
соискатель, Уральский государственный аграрный университет
(620075, г. Екатеринбург, ул. К. Либкнехта, д. 42; тел.: 8 (343) 221-40-24)
Ключевые слова: сельскохозяйственные земли, эффективность, система управления, земельные доли, участки, приоритеты господдержки, рациональное распределение агроресурсов, собственность.
В статье рассмотрена проблема сохранения и более эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения и пути ее решения на основе совершенствования контрольно-регулирующей функции управления в сфере землепользования. Дается оценка процессу земельного реформирования и отмечается, что ни один из созданных законов не решил основную задачу рационального, социально-ориентируемого, распределения земельной собственности, учитывающего интересы государства, агропредпринимательства и населения сельских территорий. Происходит концентрация земель сельскохозяйственного назначения в собственности крупных агрохолдингов, процветает коррупция при распределении муниципалитетами изъятых в их распоряжении из-за неиспользования земель. Также действия осуществлялись за счет перевода сельскохозяйственных земель в другие категории. Крайне медленно идет процесс переоформления земельных долей в участки, что сдерживает процесс агрокооперирования их владельцев и хозяйств населения. В среднем по Уральскому Федеральному округу (УрФО) в год переоформляется 88 тыс. долей, а востребовано более 800 тыс. Излагаются меры по коррекции земельного реформирования, позволяющие обеспечить сохранность сельскохозяйственных земель. В частности выкуп государством их у агрохолдингов с последующей передачей аграриям, при условии их ускоренного мотивационного кооперирования. Предлагается приоритетный вариант многоцелевого использования сельскохозяйственных земель различного плодородия: более плодородные земли, при необходимой господдержке, используются только для производства агропродукции, а на менее плодородных и заброшенных выращивается хвойный строительный лес, который, как и земля, является богатством и достоянием нации. Учитывая, что низкоплодородные участки не востребованы агропредпринимательскими структурами для производства сельскохозяйственной продукции, то на них могут быть размещены и различные инфраструктурные объекты, необходимые для развития сельских территорий. К ним можно отнести различные виды диверсификационного агропредпринима-тельства (производство стройматериалов, строительство сельских дорог и объектов социальной инфраструктуры). Очевидно, окончательное решение по целевому использованию низкоплодородных земель будут принимать властные госструктуры на уровне муниципалитетов (сельских регионов). Предлагаются и другие меры: повышение ответственности властных органов управления за результаты земельных преобразований; кооперирование собственников земельных долей (участков) и хозяйств населения с последующим подключением их к интеграционным агроформированиям кластерного типа; тройственная система контроля за многоцелевым использованием земель.
CONTROL AND REGULATORY MANAGEMENT PROCESS EFFICIENT USE OF AGRICULTURAL LANDS
A. L. PUSTUEV,
doctor of economic sciences, professor,
E. M. KOROTAYEVA,
applicant, Ural State Agricultural University
(42 K. Libknehta Str., 620075, Ekaterinburg; tel: +7 (343) 371-33-63)
Keywords: agricultural land, efficiency, management system, land shares, land, priorities of state, rational distribution of agro-resources, property.
Article considered the problem of preservation and more effective use lands of agricultural purpose and solution on the basis of improvement control regulating function of management in the land use sphere. Given assessment to process of land reforming and it's noted that any of the created laws didn't solve the main problem of the rational, socially oriented, distribution of land ownership, considering interests of agrobusiness and the population of rural territories. There is a concentration land of agricultural purpose in property of large agroholdings, corruption at distribution by municipalities withdrawn at their order prospers because of non-uses lands. Also actions were carried out due to transfer of farmlands to other categories. Process of renewal of land shares to sites that constrains process of agrocooperation of their owners and population farms is extremely slow. On the average across Ural federal district (URFO) in a year 88 thousand shares are renewed and more than 800 thousand are demanded. Outlines steps to correct the land reform, allowing ensuring the safety of agricultural land. In particular was showed delivery by their state at agroholdings and the subsequent transfer to landowners, on condition of their accelerated motivational cooperation. Offered priority option of multi-purpose use farmlands of various fertility: more fertile lands, at necessary state support, are used only for productions of agroproduction, and on less fertile and thrown the coniferous construction forest w hich, as well as the earth, is wealth and property of the nation is grown up. Considering that low-fertile sites are unclaimed by agroenterprise structures for production of agricultural production, on them can be placed and various infrastructure objects necessary for development of rural territories. It is possible to carry different types of diversification agrobusiness to them (production of building materials, construction rural roads and objects of a social infrastructure). Obviously, the final decision on target use of low-fertile lands will be made by power state structures at the level of municipalities (rural regions). Other measures are offered also: increasing the responsibility of government authorities for results of land transformations; cooperation of owners of land shares (sections) and population farms with the subsequent connection them to integration agroformations of cluster type; the triple monitoring system behind multi-purpose use of lands.
Положительная рецензия представлена И. В. Разорвиным, доктором экономических наук, профессором Уральского института Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
Не вдаваясь в дискуссионность решения проблемно-земельных рыночных отношений, лишь отметим, что рынок сельскохозяйственных земель неизбежно предусматривает их оборот, который в условиях действующего земельного законодательства не направлен на повышение эффективности этого главного средства производства в аграрном секторе экономики. Однако одних законов недостаточно для решения данной проблемы, необходим еще механизм их исполнения, включающий такой важный элемент, как ответственность за результаты земельного реформирования. А они, как подсказывает негативный российский опыт, неутешительны. Ни один из созданных до настоящего времени законов, касающихся рыночных земельных отношений в сельском хозяйстве, не решил основную задачу рационального, социально-ориентируемого распределения земельной собственности. В его механизме первоначально определились «дольщики», не владеющие конкретными земельными участками, то есть, не собственники. Образовался некий «вакуум» в распределительном процессе, которым воспользовались предприниматели сомнительного толка. Через подставных лиц и, непосредственно смыкаясь с коррумпирующимся властным чиновничеством, они захватывали земли, в том числе сельхозназначения, предварительно переводя их в другие категории земель. Свободная же купля-продажа этих земель, фактически без всяких ограничений, позволяла концентрировать их в собственности ограниченного числа физических и юридических лиц. При этом основная доля этих земель не связывалась с сельскохозяйственным производством, а часть их перепродавалась, не исключался и вывоз гумусного слоя за границу.
Как бы опомнившись, госчиновники перешли к более «решительным» действиям — к оформлению «долей» в земельные участки, требующего немало времени и денежных расходов. Однако темпы такого оформления растянулись на годы и лишили надежд многих будущих конкретных собственников, которых в настоящее время в стране насчитывается около 12 млн. В Уральском федеральном округе (УрФО) таких более 800 тыс., а в год оформляется только 88 тыс. То есть, для полного оформления потребуется около десятилетия, за это время ныне седовласые «дольщики» могут уйти в мир иной, а перешедшие по наследству в собственность молодому поколению земельные участки, наверняка будут проданы олигархическим структурам, концентрирующим у себя сельскохозяйственные земли. Ведь молодежь вряд ли «загорится» желанием заниматься производством аг-ропродукции. Нереализованные земельные участки, после истечения установленного предельного срока их неиспользования, будут изъяты в пользу муниципалитетов, что явится благодатной почвой для коррупции. Это ускорит концентрацию агрохолдингов и идея создания класса крестьян-собственников в России однозначно не будет реализована.
Можно допустить такой вариант перераспределения земельной собственности, при котором владеть и распоряжаться ею будет государство. Однако в этом случае ему придется выкупать земельные участки у «латифундистов», с последующей раздачей сельхоз-земель крестьянам на бесплатной основе.
Однако такое, неподкрепленное госбюджетной поддержкой и агрокооперацией решение, не может, по нашему мнению, внести положительные для аграриев, государства и нации в целом изменения в сферу земельных рыночных отношений. Здесь нужен более взвешенный, комплексный подход, необходима более совершенная система управления процессом эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения, максимально учитывающая социально-экономические интересы государства, агропредпринимательства и населения.
Интересы государства в основном связаны с пополнением бюджета от рыночного оборота сельхоз-земель. Например, бюджет США почти на 40 % формируется именно за счет налоговых поступлений от рынка земельных ресурсов, что в 6 раз выше, чем в России.
Однако здесь возникает вполне закономерный вопрос: «За счет каких институциональных рычагов рыночный оборот данного агроресурса может быть сориентирован на процесс формирования класса крестьян-собственников, как истинных хозяев на земле?». Для решения данной проблемы необходима соответствующая законодательная основа, ограничивающая концентрацию сельскохозяйственных земель в пользу крупного капитала. Введенные известным законодательным актом десятипроцентные ограничения по этому поводу не учитывают возможность скупки земель целого сельскохозяйственного района на основе сговора десятка агропредпринима-телей. А ведь это в среднем около 100 тыс. га данного вида ресурса.
Если исходить из его качественных показателей, то возникает необходимость в выборе приоритетов, связанных с рациональностью государственной поддержки. Она должна быть оправдана отдачей земельных ресурсов. Не вызывает сомнения, что господдержка агропроизводства целесообразна в основном тем предприятиям, где плодороднее земля. Менее же плодородные участки направляются в рыночный оборот, или на них может выращиваться строительный лес. Возникает возможность выбора, в основе которого отдача земельных ресурсов. Например, что выгоднее государству и населению сельских территорий: зарастание малопродуктивных земель лесом, который также является богатством нации, как и земля, или использование этого земельного массива для производства сельхозпродукции ценой высоких эксплуатационных затрат? То есть, что выгоднее лес или земля? Очевидно, в каждом отдельном случае потребуется индивидуальный подход. В одном из них на бывшем поле произрастает хвойный (строительный) лес, а в другом — березово-осиновый, используемый в качестве топлива.
Учитывая, что низкоплодородные участки будут не востребованы агропредпринимательскими структурами для производства сельскохозяйственной продукции, то на них могут быть размещены и различные инфраструктурные объекты, необходимые для развития сельских территорий. К ним можно отнести различные виды диверсификационного агропред-принимательства (производство стройматериалов, строительство сельских дорог и объектов социальной инфраструктуры). Очевидно, окончательное решение по целевому использованию низкоплодород-
ных земель будут принимать властные госструктуры на уровне муниципалитетов (сельских районов).
Многоцелевое использование сельскохозяйственных земель потребует периодического отслеживания происходящих изменений, как в состоянии земельных ресурсов, так и в целом процесса земельного реформирования, который изменчив во времени. Это нарушает преемственность в земельном законодательстве. Потребуется также отслеживание качественных характеристик почв различного агрохимического состава (уровня их уплотнения, каменистость, степень увлажнения и подтопления). А также возникает необходимость в проведении мониторинга залесения заброшенных сельхозземель. При этом целесообразно осуществлять лесопосадки хвойных деревьев, смотивировав агроорганизации дополнительным бюджетным финансированием на льготных условиях, тем более что по условиям ВТО увеличение господдержки на расширение лесопосадок на сельскохозяйственных землях не запрещается.
Важной составляющей системы управления процессом эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения является агрокооператив-но-интеграционная система. Двойственный характер названной системы предусматривает кооперирование собственников земельных долей и земельных участков, а также хозяйств населения по всем основным функциям кооперации и вовлечение сформированных кооперативов в агроинтеграционные структуры. При этом приоритетность остается за кооперированием, как основы развития аграрного сектора в современных условиях, как гаранта сохранения сельскохозяйственных земель и повышения эффективности их использования. Совместно кооперируя собственников земельных долей с оформленными участками и хозяйства населения, появляется возможность расширения агропредпринимательства и развития сельских территорий.
Изначально кооперирование названных форм хозяйствования может осуществляться в рамках со-
юзов и ассоциаций, которые, по мнению профессора Б. А. Воронина [1], являются необходимыми структурами в системе управления сельским хозяйством. Основной их ролью в данной системе можно считать участие в формировании и реализации государственной аграрной политики на различных территориальных уровнях. Их роль весьма значима и при выполнении коррективов в земельной реформе.
Что касается интеграции, то здесь возникает риск экономического подчинения агрокооперативов действующими агрохолдингами. Поэтому подключение кооперативов к интеграции должно, по нашему мнению, осуществляться только на уровне агрокластер-ных формирований, как наиболее совершенной формы интеграции, при которой не может происходить не выгодного для аграриев подчинения.
Реализация рассмотренной подсистемы возможна, на наш взгляд, только в условиях совершенствования контрольно-регулирующей функции управления процессом эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения. Кому же, какой властной госуправленческой структуре, можно доверить выполнение названной функции в условиях «процветания» в стране коррупции? Критически оценивая накопленный негативный опыт и институциональную основу для регулирования земельных рыночных отношений, которая формировалась на протяжении последних 22 лет, можно однозначно утверждать, что здесь нужна тройственная система контроля. Одна ее ветвь исходит «сверху» от высших эшелонов власти, например, от Госдумы (комитета об аграрной политике), другая — от районной (муниципальной) власти, третья — от населения сельских территорий. При этом решающее (окончательное) решение по целевому использованию сельскохозяйственных земель должно исходить от гражданских советов сельских территорий (конкретных населенных пунктов). Это позволит навести порядок в землепользовании и рынке земель сельскохозяйственного назначения.
Литература
1. Воронин Б. А. Союзы и ассоциации в системе управления сельским хозяйством // Аграрный вестник Урала. 2013. № 3. С. 87-89.
References
1. Voronin B. A. Unions and associations in the management of agriculture // Agrarian bulletin of the Urals. 2013. № 3. P. 87-89.
