CC BY
623
УДК 342.33(47) В.Н. АНДРИЯНОВ
ББК 67.400.7(2Рос) зав. кафедрой конституционного и административного права
Байкальского государственного университета экономики и права, кандидат юридических наук, доцент, г. Иркутск e-mail: andriyanov-vn@rambler.ru
КОНТРОЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Посвящена исследованию современных проблем разделения властей. Обосновывается вывод о необходимости выделения самостоятельной контрольной ветви власти и прокуратуре как ее носителе.
Ключевые слова: конституция, принцип, разделение властей, контрольная власть, прокуратура.
V.N. ANDRIANOV
Chairholder, Chair of Constitutional and Administrative Law, Baikal State University of Economics and Law, PhD in Law, Associate Professor, Irkutsk e-mail: andriyanov-vn@rambler.ru
CONTROL AUTHORITY IN THE SYSTEM OF SEPARATION OF POWERS AND ITS EXECUTION IN MODERN RUSSIA
The article is devoted to the study of contemporary problems of separation of powers. The author proves the conclusion about the necessity to separate an independent control branch of authority at Public Prosecution Office as its holder.
Keywords: constitution, principle, separation of powers, control authority, Public Prosecution Office.
Одним из принципов организации власти в современном демократическом правовом государстве является принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную.
По различным историческим причинам этот принцип стал более или менее целостно и позитивно восприниматься в отечественной юридической науке лишь с конца 80-х гг. XX в., а с начала 90-х гг. получил политико-правовое признание. Логическим завершением этого процесса стало закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г. положения о том, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст. 10). При этом изначально было очевидно, что практика функционирования государственного
механизма может быть отдалена от доктри-нального идеала. Уже в следующей статье (ст. 11) устанавливалось: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». В связи с этим необходимо отметить, что еще во время обсуждения и принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. многие ученые-юристы обращали внимание: «Как это ни парадоксально, но полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы. Но это говорит не против разделения властей, а в пользу осторожного и мудрого осуществления этого принципа без всяких нажимов и крайностей» [9, с. 34]. В противном случае исчезают не-
обходимые взаимосвязи и взаимодействия между ветвями власти, нарушается единство государственной власти.
Мировой государственно-правовой практике известна разная глубина разделения властей и, соответственно, разное «дозирование» полномочий высших органов государственной власти. В целом в юридической литературе прочно утвердилось представление о существе этого принципа, содержание которого можно выразить следующим образом: «Единство и целостность государства не позволяет ставить вопрос о том, какая власть важнее и в силу этого должна обладать большими властными полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной, и наоборот» [4, с. 28].
Таким образом, принцип «разделения властей» не противостоит единству государственной власти. Он не отрицает «единство власти», но отрицает «единовластие». Смысл принципа «разделения властей» состоит в первую очередь не в разграничении функций, а в недопущении средоточия всей власти в одной из ее ветвей, установления ее «единовластия», а говоря иначе, диктатуры. Естественно, принцип «разделения властей» не действует автоматически: он нуждается в средствах обеспечения в виде определенных правовых гарантий и механизмов — в системе сдержек и противовесов. Таким образом, принцип «разделения властей» по изначальному своему предназначению есть заслон, преграждающий путь к превышению власти, произволу и авторитаризму. Таковой остается его суть и в настоящее время. Только при таком значении «разделение властей» представляет собой демократический принцип, обеспечивающий действительное единство государственной власти и нормальное (цивилизованное) разделение и взаимодействие всех трех ее ветвей.
Вместе с тем теория разделения властей отнюдь не предполагает создания непреодолимой стены между различными ветвями власти. Это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти, основанной на концепции государственного суверенитета. При определенных условиях, установленных
конституцией, взаимопроникновение ветвей власти возможно и необходимо. Например, в Италии и Франции существует институт делегированного законодательства. Зачастую парламент осуществляет некоторые функции исполнительной власти (издание так называемых частных законов в Великобритании, США и других странах) и судебной власти (импичмент президенту и некоторым другим должностным лицам, право амнистии). Дело, однако, не только в фактическом вторжении разных ветвей власти в сферу деятельности друг друга. Уже при первой попытке воплощения теории разделения властей в конституционные нормы (в США в 1787 г.) перед «отцами конституции» встал вопрос об уравновешивании властей. Вопрос был решен введением системы сдержек и противовесов. В современных условиях система сдержек и противовесов в том или ином виде вошла во многие конституции. В некоторых постсоветских конституциях это словосочетание включено в конституционный текст (п. 4 ст. 3 Конституции Казахстана 1995 г.) [13, с. 96].
В процессе развития общества концепция разделения властей подверглась модификациям, стали формироваться новые направления государственной деятельности. Как справедливо отмечает Г.Н. Чеботарев, классическая теория разделения властей, предусматривающая разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, при ее применении в отдельно взятом государстве, в конкретных исторических условиях может претерпевать отдельные изменения. Создатели некоторых новых конституций полагают, что выделение трех ветвей власти неполно отражает существующие реалии. Конституционная доктрина некоторых стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колумбии 1991 г. и др.) исходит из существования четырех властей; дополнительно названа избирательная власть [8, с. 234]. Иногда фигурирует большее количество властей. В проекте Конституции Никарагуа, представленном в 1986 г., указывалось пять властей, включая наряду с тремя общепринятыми и избирательной властью также контрольную власть. По существу шесть властей были названы в Конституции Алжира 1976 г.: политическая,
законодательная, исполнительная, судебная, контрольная, учредительная [12, с. 16].
В России также существуют государственные органы, которые не вписываются строго в триаду ветвей государственной власти. Например, президент, Конституционное собрание, прокуратура, Центральный банк, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия. Как отмечает С.А. Авакьян, их наличие позволяет выделить кроме законодательной, исполнительной и судебной такие разновидности государственной власти, как: учредительная власть (принятие Конституции РФ народом или Конституционным собранием); народная власть (принятие народом на референдуме законов или решение других вопросов государственного значения, если речь не идет о новой конституции); президентская власть; прокурорская власть; избирательная власть; финансово-банковская власть [1, с. 148].
Выделяет так называемые независимые по статусу органы государственной власти и М.В. Баглай, который отмечает: «Как в любом государстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей — законодательную, исполнительную, судебную. В то же время они создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами» [3, с. 384].
Особого внимания заслуживает выделение контрольной деятельности или контрольной власти. В конституциях отдельных стран говорится о системе национального контроля, в конституциях других, при определении правового положения органов контроля, устанавливается, что в процессе выполнения своих функций они не подчиняются никаким другим органам, «никакой другой власти». Как отмечалось, в отдельных странах, например в Никарагуа и Алжире, в конституциях прямо употребляется термин «контрольная власть».
Изложенное свидетельствует: в условиях современного государства прежняя триада оказывается недостаточной, развивается процесс выделения других, в частности контрольной власти, которая обладает значительным своеобразием с точки зрения как структуры органов, так и методов их деятельности. Мировая практика развития системы контроля за государственной влас-
тью пошла по пути выделения четвертой самостоятельной ветви государственной власти — власти контрольной (наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями). В.Е. Чиркин пишет: «Идет "отпочкование" новой ветви власти, контрольной. Этот процесс еще не завершен: во многих странах тенденция обособления контрольной власти имеет лишь характер поиска. Да и обширные полномочия, которыми наделены контрольные органы, в ряде стран в условиях авторитарных политических режимов весьма далеки от своего практического воплощения» [14, с. 18]. В юридической науке отмечается, что три ветви власти необходимо дополнить инструментами контроля, роль которых в условиях России должны выполнять органы прокуратуры [6, с. 264].
В связи с этим представляется весьма важным рассмотрение вопроса о месте и роли прокуратуры России как носителя контрольной власти в системе разделения властей. Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. Не восполняет этот пробел и федеральный закон о прокуратуре. Современная конституционная модель прокуратуры не дает полного и ясного ответа на этот теоретический вопрос, имеющий и практическое значение, поскольку из него вытекает не только место прокуратуры в системе разделения властей, но и место и роль прокуратуры в системе сдержек и противовесов между ветвями власти. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет, что прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории. Это положение закона относит прокуратуру к органам государственной власти [2]. Основной формой прокурорской власти является осуществление надзорной (контрольной) деятельности. Она реализуется волей государства, а это «сообщает ей общие признаки государственной власти, однако ее цель и правовые средства реализации (без вмешательства в административно-хозяйственную деятельность) делают эту власть особо специфичной» [11, с. 84].
Прокуратура действительно не вписывается ни в одну из ветвей государственной власти [5]. Согласно устоявшимся общетеоретическим подходам, каждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций и назначением занимает свое особое место в общей системе государственной власти. Каждая из ветвей власти находит свое выражение в органах государственной власти. При этом органы государственной власти есть форма проявления ветви власти, т.е. власть — это содержание, полномочия, а орган — это внешнее выражение содержания, форма. Через форму (в нашем случае через орган государственной власти) реализуются полномочия государственной власти. Поэтому ветвь государственной власти должна представлять совокупность органов государственной власти, имеющих общую функциональную направленность и методы деятельности. Тот или иной орган может быть отнесен к соответствующей ветви власти только в том случае, если он является независимым и организационно не подчинен структурам других ветвей государственной власти [10, с. 18].
Изложенные теоретические вопросы не вызывают дискуссий в теории права и науке конституционного права. Не должны вызывать дискуссии и в отношении прокуратуры. Ведь власть, осуществляемая органами
прокуратуры, является самостоятельной и независимой от других ветвей власти. Она имеет исключительно ей принадлежащие полномочия, свою функциональную направленность и присущие только ей методы деятельности. По своей юридической природе прокурорская власть не может подчиняться какой-либо другой ветви власти. Это означает, что за прокуратурой следует признать определенную обособленность в механизме разделения властей. Однако Конституция РФ не использует понятия прокурорской власти. Неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволит выявить ее соотношение с другими ветвями власти.
Отдельные авторы предлагают конкретные пути создания контрольной ветви власти в Российской Федерации. Обоснованно утверждается, что формирование самостоятельной контрольной власти возможно на базе прокуратуры. Реализовать идею самостоятельной контрольной власти в России непросто. Ни одна ветвь власти не заинтересована в том, чтобы попасть под контроль какого-то иного органа [7]. Препятствия развитию системы независимого контроля видятся и в самой действующей Конституции РФ, в частности в механизме внесения поправок и пересмотра положений Конституции РФ (гл. 9).
Список использованной литературы
1. Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации. М., 1996.
2. Андриянов В.Н. Прокуратура Российской Федерации в системе разделения властей // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. № 2. С. 73—78.
3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2006.
4. Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. № 7.
5. Бессарабов В., Жмакин А. Место прокуратуры в политической системе // Законность. 2009. № 11. С. 3-8.
6. Государственное право Российской Федерации: учеб. / под ред. O.E. Кутафина. М., 1996.
7. Елизаров А.Б. Роль и место прокурорского надзора в триаде властей // История государства и права. 2003. № 6. С. 24-25.
8. Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: учеб. пособие. Ростов н/Д, 2007.
9. Мальцев Г.В., Экимов А.И., Ефимов В.И. Новый российский парламент: надежды на будущее // Российская Федерация. 1993. № 1/13.
10. Нерсесянц В.С. Право — математика свободы: Опыт прошлого и перспективы. М., 1996.
11. Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики // Прокурорская и следственная практика. 1997. № 2.
12. Чеботарев Г.Н. Особенности реализации конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации на современном этапе // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. № 2.
13. Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень, 1997.
14. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.
Bibliography (transliterated)
1. Avak'yan S.A. Politicheskii plyuralizm i obshchestvennye ob'edineniya v Rossiiskoi Federatsii. M., 1996.
2. Andriyanov V.N. Prokuratura Rossiiskoi Federatsii v sisteme razdeleniya vlastei // Vestnik Tyumenskogo gosudarstvennogo universiteta. 2009. № 2. S. 73—78.
3. Baglai M.V. Konstitutsionnoe pravo Rossiiskoi Federatsii. M., 2006.
4. Bachilo I.L. Faktory, vliyayushchie na gosudarstvennost' // Gosudarstvo i pravo. 1993. № 7.
5. Bessarabov V., Zhmakin A. Mesto prokuratury v politicheskoi sisteme // Zakonnost'. 2009. № 11. S. 3—8.
6. Gosudarstvennoe pravo Rossiiskoi Federatsii: ucheb. / pod red. O.E. Kutafina. M., 1996.
7. Elizarov A.B. Rol' i mesto prokurorskogo nadzora v triade vlastei // Istoriya gosudarstva i prava. 2003. № 6. S. 24-25.
8. Engibaryan R.V. Sravnitel'noe konstitutsionnoe pravo: ucheb. posobie. Rostov n/D, 2007.
9. Mal'tsev G.V., Ekimov A.I., Efimov V.I. Novyi rossiiskii parlament: nadezhdy na budushchee // Rossiiskaya Federatsiya. 1993. № 1/13.
10. Nersesyants V.S. Pravo — matematika svobody: Opyt proshlogo i perspektivy. M., 1996.
11. Nikolaeva L.A. Nadzor prokuratury: problemy teorii i praktiki // Prokurorskaya i sledstvennaya praktika. 1997. № 2.
12. Chebotarev G.N. Osobennosti realizatsii konstitutsionnogo printsipa razdeleniya vlastei v Rossiiskoi Federatsii na sovremennom etape // Vestnik Tyumenskogo gosudarstvennogo universiteta. 2009. № 2.
13. Chebotarev G.N. Printsip razdeleniya vlastei v gosudarstvennom ustroistve Rossiiskoi Federatsii. Tyumen', 1997.
14. Chirkin V.E. Kontrol'naya vlast' // Gosudarstvo i pravo. 1993. № 4.
