КОНТРОЛЬ В ЗАРУБЕЖНЫХ МОДЕЛЯХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ОПЫТ СТРАН ЕВРАЗИИ И ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

DOI 10.47643/1815-1337_2022_2_15

КОНТРОЛЬ В ЗАРУБЕЖНЫХ МОДЕЛЯХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ОПЫТ СТРАН ЕВРАЗИИ И ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ CONTROL IN FOREIGN MODELS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT: THE EXPERIENCE OF THE COUNTRIES OF EURASIA AND LATIN AMERICA

БУДАЕВ Андрей Михайлович,

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9. E-mail: ambudaev@msal.ru;

BUDAEV Andrey Mikhailovich,

PhD (Law), Associate Professor, Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL). 125993, Moscow, st. Sadovaya-Kudrinskaya, 9. E-mail: ambudaev@msal.ru

Краткая аннотация. Контроль в системе муниципальных органов публичной власти евразийских и латиноамериканских стран является неотъемлемым элементом повседневной управленческой деятельности, направленной на решение возникающих вопросов обеспечения социально-экономического развития территориальных коллективов. Отличительной чертой данных стран является значительное влияние центральной администрации на процедуры осуществления местными органами власти своих полномочий, выражающееся в наличии представителей центральной власти на местах, дополнительных механизмах отчетности и главное - первоначальной концентрации бюджетных ресурсов именно на центральном уровне, а затем дальнейшее распределение, исходя из общегосударственных интересов. Зарубежный опыт концентрации ресурсов на ключевых направлениях общегосударственного развития, безусловно, полезен и для Российской Федерации, учитывая конституционное закрепление единства органов местного самоуправления и органов государственной власти в целях наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Abstract. Control in the system of municipal public authorities of the Eurasian and Latin American countries is an integral part of daily management activities aimed at solving emerging issues of ensuring the socio-economic development of territorial collectives. A distinctive feature of these countries is the significant influence of the central administration on the procedures for the exercise by local authorities of their powers, expressed in the presence of representatives of the central government at the local level, additional reporting mechanisms and, most importantly, the initial concentration of budgetary resources at the central level, and then further distribution based on the national interests. Foreign experience in concentrating resources in key areas of national development is undoubtedly useful for the Russian Federation, proceeding from the constitutional consolidation of the unity of local self-government bodies and public authorities in order to most effectively solve problems in the interests of the population living in the corresponding territory.

Ключевые слова: контроль; местное самоуправление; местное управление; административный контроль; общественный контроль; финансовый контроль; континентальная модель местного самоуправления; иберийская модель местного самоуправления.

Keywords: control; local government; local government; administrative control; public control; financial control; continental model of local self-government; Iberian model of local government.

Дата направления статьи в редакцию: 20.12.2021

Дата публикации: 28.02.2022

Контроль в сфере публичного управления - один из важнейших инструментов регулирования административной деятельности, призванных обеспечить ее законность, эффективность и соответствие общественно значимым целям. Различные формы этого контроля способствуют своевременному реагированию публичной администрации практически на все имеющиеся и назревающие проблемы, создают условия для их адекватного разрешения и устранения деструктивных конфликтов.

Наряду с англосаксонской моделью местного самоуправления в современных государствах евразийского пространства получила развитие континентальная (французская) модель местного самоуправления, которая основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция. Континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, где происходит передача различных директив и информации и где на центральные власти активно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель также характеризуется определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим.1

Во Франции традиционно публичный контроль осуществляют представители государства в регионах и департаментах - префекты. До реформы 1982 г. во Франции именно префекты возглавляли и регионы, и департаменты. Сегодня основная функция префекта - публичный надзор, обеспечение единства Французской Республики и равенства всех перед законом. Префект проверяет соответствие законам Республики всех действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления регионов и департаментов. Префект может потребовать внести изменения в муниципальный правовой акт, если он считает, что принятое решение противоречит закону. В случае отказа органа местного самоуправления внести изменения в свое решение, префект вправе обратиться в административный суд с иском об отмене решения.

Дополнительно в рамках общинной модели существует также финансовый контроль. Для реализации данной цели в каждом регионе создается финансовый контрольный совет, подчиненный Национальному суду; члены финансового контрольного совета имеют статус судей, хотя большая часть их деятельности - аудиторская. Они оценивают корректность текущей финансовой деятельности муниципальных образований; направляют заключение префекту на проект местного бюджета. В случае, если заключение финансового контрольного совета по проекту местного бюджета отрицательное, префект вправе своим решением отменить принятый советом и утвердить новый местный бюджет (при отказе

1 Кондратьев С.М. Органы местного самоуправления в государствах с континентальной системой права // Социум и власть. 2012. № 2(34). С. 57-61.

ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 2(206)

представительного органа муниципального образования внести необходимые изменения и привести в соответствие с требованиями, исходящими от финансового контрольного совета, свой акт о бюджете)1.

В рамках проводимого исследования интересен опыт европейских федераций: Австрии и ФРГ. Конституция Австрийской Республики предусматривает детальную регламентацию государственного контроля за деятельностью общин2. В соответствии с нормами Конституции Федерация и земли осуществляют контроль за соблюдением общинами законов и постановлений в ходе осуществления ими полномочий в сфере собственной компетенции. В частности, за федеральными органами и органами субъектов Федерации закреплены следующие вопросы контроля: не выходят ли общины за пределы своей компетенции и выполняют ли возложенные на них законом задачи. Кроме того, земля вправе проверять финансовую деятельность общины с точки зрения ее экономичности, рентабельности и целесообразности3. И главное, что право осуществлять контроль и его законодательное регулирование относительно входящих в сферу собственной компетенции общины полномочий федеральной исполнительной власти принадлежит Федерации, а в остальных случаях - землям4.

Законодательство ФРГ допускает осуществление публичного надзора только в рамках надлежащей, то есть установленной законом процедуры и только в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами. При этом целями такой надзорной деятельности является исключительно обеспечение соблюдения органами и должностными лицами местного самоуправления законов и подзаконных актов. Дополнительно может осуществлять административный надзор, предполагающий проверку эффективности, целесообразности совершаемых действий и принимаемых решений5. Повышенное внимание к деятельности местных властей в Германии уделяется в процессе размещения и привлечения

займов. Для осуществления заимствований свыше установленного предела немецким муниципалитетам необходимо получить разрешения вла-

6

стей земель .

Опыт стран - членов Европейского Союза свидетельствует о важности соблюдения общих демократических принципов при осуществления административного контроля над местными властями. Иначе реализация государственных контрольных полномочий может превратиться в инструмент избыточной централизации власти, средство подавления местной инициативы и самостоятельности муниципальных органов. В конечном итоге это способно не самым лучшим образом сказаться на функционировании всей политической системы, снизив ее гибкость и эффективность и нарушив баланс во взаимоотношениях различных уровней и ветвей власти7.

В числе форм общественного контроля в странах Европейского Союза, как отмечают авторы аналитического доклада Фонда открытой новой демократии, можно выделить четыре основных: работа с данными и запросами граждан (работа с данными опросов общественного мнения; работа с петициями и предложениями гражданских объединений; изучение поданных гражданами жалоб); общественные консультации;

совещательные форумы (воркшопы; конференции; гражданские жюри); интерактивный диалог через социальные сети; на специально созданных 8

социальных площадках .

Наряду с европейскими странами проанализируем практику контроля за деятельностью местных органов публичной власти стран Латинской Америки. Необходимо отметить, что базовым принципом, лежащим в основе современной системы публичного управления большинства государств Латинской (Испанской) Америки, является принцип «бюрократического централизма». Доминирующее положение названного принципа в сфере отношений между центральной властью и органами местного управления (самоуправления) определяется:

- во-первых, характером сложившихся социально-экономических отношений;

- во-вторых, процессом концентрации и централизации национального капитала, неизбежно ведущим к бюрократической централизации государственной власти и управления, но и к ограничению автономии (саморегулирования) органов местного самоуправления и установле-

9

нию жесткого контроля за их деятельностью со стороны центральной администрации .

Централизация имеет ряд существенных преимуществ с точки зрения техники управления. Именно она «позволяет добиться максимальной эффективности управления с наименьшими затратами, так как центральная администрация располагает техническими средствами, необходимыми при операции сколь-нибудь крупного масштаба, которых обычно недостает местным коллективам. Централизация позволяет, кроме того, координировать деятельность местных служб и снизить их стоимость...»10.

Именно управленческий потенциал режима централизации, используемый для успешного функционирования государственных органов (и имеющий богатейшие традиции), объясняет широкое распространение жесткой централизации системы местного управления в странах Латинской (Испанской) Америки в переходные периоды и в процессе изменения политического режима. Такие формы организации местного публичного управления использовались в ряде стран континента, провозгласивших в конце 70-х - начале 80-х гг. ХХ в. приверженность концеп-

1 Пешин Н.Л. Публичный контроль в системе местного самоуправления: основания и особенности // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2019. Т. 23. № 3. С. 316.

2 Конституции государств Европейского Союза : [Сборник] / Ин-т законодательства и сравнит правоведения при Правительстве Рос. Федерации; [Редкол.: Л. А. Окуньков (рук.) и др.; Вступ. ст. Л. А. Окунькова]. М. : ИНФРА-М : Норма, 1997. 802 с.

Делеева А.А. Зарубежный опыт правового регулирования контроля в сфере местного самоуправления // Вестник Калмыцкого института гуманитарных исследований РАН. 2012. № 4. С. 88.

4 О'Салливан А. Экономика города. М. : Инфра-М, 2002. С. 68.

5 Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 317.

6 Черкасов А.И. Местное управление в конституционном механизме стран современного мира. М. : Юрлитинформ, 2014. С. 128.

7 Черкасов А.И. Административный контроль за деятельностью местных властей в странах-членах Европейского Союза // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2020.№ 4. С. 169.

Цит. по: Гончаров В.В. Правовое регулирование института общественного контроля: международный и зарубежный опыт // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 10. С. 162-163.

9 Еремян В.В. Публичное право стран Латинской Америки: в 2 т. Т. 1. Становление и развитие институтов местного самоуправления (от городов-государств до конца ХХ века). М.: Международные отношения, 2016. С. 524-525.

10 Цит. по: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 400-401.

ции контролируемой или сдерживаемой демократии.

Так, в Колумбии, в соответствии со ст. 52 Конституционного законодательного акта № 1 от 1968 г., губернатор каждого департамента выступал одновременно агентом правительства и руководителем местных административных органов. Кроме того, он по прямому поручению Президента Республики координировал и направлял деятельность как национальных служб в департаменте, так и органов муниципальной власти, обладая при этом административной опекой над актами муниципалитетов и их должностными лицами1.

В заключительной части проводимого исследования немаловажным представляется анализ практики реализации контроля в сфере местного самоуправления в странах постсоветского пространства. Заметим, что последнее десятилетие ХХ столетия в истории государства и права постсоветского пространства отмечено существенными конституционными и муниципальными реформами, которые способствуют формированию в этих республиках смешанной (дуалистической) системы местного управления. Это выражается в том, что местное самоуправление здесь осуществляется в рамках собственных полномочий муниципальных органов власти, а местное управление - в пределах переданных (делегированных) государством полномочий. Сравнительно-правовой подход в изучении специфики современного местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ показывает, что сочетание местного самоуправления и местного государственного управления через распределение полномочий в муниципальных системах этих стран соответствует тенденциям развития муниципализма в современном мире.

В содержании специальных разделов конституционных актов государств-участников СНГ, посвященных местному управлению и самоуправлению, имеются отдельные нормы, определяющие реализацию контрольных полномочий со стороны государства в отношении местного самоуправления. В частности, ст. 188 «Профессиональный и правовой контроль» гл. 9 «Местное самоуправление» Конституции Республика Армения устанавливает, что уполномоченный орган Правительства осуществляет правовой контроль за осуществлением собственных задач общины в случаях, установленных законодательством; одновременно с этим полномочные государственные органы вправе осуществлять правовой и профессиональный контроль за реализацией полномочий, делегированных государством. В свою очередь, ст. 86 разд. VIII «Местное государственное управление и самоуправление» Конституции Республики Казахстан закрепляет право Президента Республики досрочно прекратить полномочия маслихата - местного представительного органа - после консультаций главы государства с Премьер-министром и председателями Палат Парламента2. Подобные положения содержатся в Конституции Республики Беларусь, которая в разд. V «Местное управление и самоуправление» предусматривает возможность роспуска местного Совета депутатов - местного представительного органа - по решению Совета Республики в случае систематического или грубого нарушения требований законодательства3.

Можно констатировать, что в государствах-участниках СНГ на конституционном уровне закрепляются взаимоотношения между центральными и местными органами и провозглашаются следующие принципы данных взаимоотношений: разграничение полномочий государственной власти и местного самоуправления; единство и целостность государственной территории; организационная и экономическая самостоятельность местного самоуправления по предмету их деятельности; сочетание централизации и децентрализации в осуществлении государственной

4

власти; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством .

Вместе с этим кризисные явления 2020 г. также оказали влияние и на изменение взаимоотношений центральных и местных властей стран постсоветского пространства. Так, 30 апреля 2020 г. исполнительный комитет городского совета Черкасс принял решение, которое отменяло большую часть карантинных ограничений, действующих по всей Украине. Власти Черкасс приняли решение возобновить работу рынков, салонов красоты, ресторанов, магазинов, парков, скверов с 1 мая 2020 г. В городе возобновил работу также транспорт, при этом на всей территории Украины продолжал действовать общенациональный карантин. Действующий президент Украины В. Зеленский раскритиковал мэра Черкасс за досрочную отмену ограничений, обвинив в политическом популизме и пригрозив руководству города юридическими последствиями. В свою очередь мэр Черкасс А. Бондаренко пояснил, что хочет добиться диалога центральной власти с местным самоуправлением, однако президент Украины предпринял усилия по подавлению публичного конфликта: в город были направлены военная техника и нацгвардия. Подобная ситуация, по мнению экспертов, вскрыла давно назревший конфликт между центром и регионами и может стать прецедентом грядущего отхода от жесткого

- 5

централизованного управления страной .

Подводя итог проведенному исследованию, необходимо отметить, что контроль в системе муниципальных органов публичной власти евразийских и латиноамериканских стран является неотъемлемым элементом повседневной управленческой деятельности, направленной на решение возникающих вопросов обеспечения социально-экономического развития территориальных коллективов. Отличительной чертой данных стран является значительное влияние центральной администрации на процедуры осуществления местными органами власти своих полн о-мочий, выражающееся в наличии представителей центральной власти на местах, дополнительных механизмах отчетности и главное - первоначальной концентрации бюджетных ресурсов именно на центральном уровне, а затем дальнейшее распределение, исходя из общегосударственных интересов.

Зарубежный опыт концентрации ресурсов на ключевых направлениях общегосударственного развития, безусловно, полезен и для Российской Федерации, учитывая конституционное закрепление единства органов местного самоуправления и органов государственной власти в целях наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

1 Еремян В.В. Указ соч. С. 524-525.

2 Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1996. №4. Ст. 217.

3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.1999. № 1/0.

4 Чихладзе Л.Т. Особенности организации местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ на современном этапе // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 2. С. 92-96.

Глигич-Золотарева М.В. На пороге новой регионализации // Федерализм. 2021. Т. 26. № 1 (101). С.178.