CC BY
212
УНИВЕРСИТЕТА Контроль как вид административного процесса ^^^^
имени 0,Е, Кутафина (МГЮА) 1—11—1 1- 1- —1
КОНТРОЛЬ КАК ВИД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
В статье с позиций теории юридического процесса раскрывается процессуальная природа контроля, его структура и содержание. Рассматриваются общие и особенные признаки контрольного и надзорного производств как разновидностей административного процесса. Ключевые слова: административный процесс, контрольный процесс, этапы контроля, стадии контроля, контрольное производство, административный надзор.
S. M. ZUBAREV,
Professor, Doctor of Law, Acting Head of the Department of Administrative Law and Process of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
CONTROL HOW THE VIEW OF THE ADMINISTRATIVE PROCESS
In the article from the perspective of the theory of legal process unfolds the procedural nature of control, its structure and content. Covers general and specific signs of controlling and supervising production as varieties of the administrative process.
Keywords: administrative process, control process, control phases, phase control, control production, administrative oversight.
Сергей
Михайлович
ЗУБАРЕВ,
доктор
юридических наук, профессор,
и. о. заведующего кафедрой административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
В 1970— 1980-х гг. была разработана отечественная теория юридического процесса1, которая оказала значительное влияние на становление и развитие научных представлений о процессуальных институтах и отраслях права. Юридическим процессом была признана комплексная система органически взаимосвязанных правовых форм деятельности уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права. В указанную систему были включены не только традиционные (юридисдикционные), но и нетрадиционные (управленческие) процессы.
Теория юридического процесса / под общ. ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985 ; Гор-шенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М. : Юрид. лит., 1987.
ш m
А
Ч □
т1
т1 >
ш ш
i к
н>уки ъ
© С. М. Зубарев, 2015
8/2D1E
По функциональному признаку наряду с учредительным, правотворческим и правоприменительным процессами в качестве самостоятельного был выделен контрольный процесс. Он позиционировался как правовая форма деятельности органов государства, общественных организаций и должностных лиц, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия исполнимости и соблюдаемости подчиненными субъектами нормативно-правовых предписаний и в пресечении правонарушений соответствующими организационно-правовыми средствами.
Для исследователей контрольного процесса с позиций административного права, по нашему мнению, наибольший интерес представляют следующие выводы теоретиков права. Во-первых, это признание вторичности контрольного процесса по отношению к правотворчеству и правоприменению. Это позволило в качестве структурных элементов процесса выделить производства по контролю за исполнительно-распорядительной деятельностью органов государственного управления (исполнительно-распорядительное контрольное производство) и по контролю за правотворческой деятельностью органов государства (правотворческое контрольное производство)2. Во-вторых, по своему содержанию контрольный процесс следует рассматривать «с одной стороны, как специфическую правовую форму управленческой деятельности органов государства, а с другой — как организационно-юридическое средство обеспечения законности в управленческой деятельности»3. В-третьих, контрольный процесс по методу осуществления одновременно носит и разрешительно-распорядительный, и юрис-дикционный характер, выступая в форме регулятивных и охранительных правоотношений4. Указанные выводы поддерживают и современные исследователи теории юридического процесса5. При этом они обращают особое внимание на двойственность контрольного процесса, в котором имеют место как позитивные (управленческие), так и юрисдикционные (охранительные) процедуры.
По нашему мнению, именно такая двойственность стала барьером, не позволившим ни сторонникам управленческого6, ни сторонникам юрисдикционно-го7 подходов отнести контрольное производство к соответствующим видам административного процесса. Вместе с тем теоретические положения могут оказать существенную помощь в определении места контроля в современной системе процессуальных отношений.
Горшенев В. М., Шахов И. Б. Указ. соч. С. 55. Горшенев В. М., Шахов И. Б. Указ. соч. С. 29.
Вопленко Н. Н. Основные способы применения советского права // Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве : сб. науч. трудов. Ярославль : Изд-во Яросл. ун-та, 1980. С. 35.
Например: Павлушина А. А. Теория юридического процесса: проблемы и перспективы развития : дис. ... д-ра юрид. наук. Самара, 2005. С. 234, 255—261 ; Солдатова О. Е.
Юридический процесс (теоретико-правовой аспект) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2014. С. 15.
Например: Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М., 1968.
Например: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР : монография. М. : Юридическая литература, 1964.
2
3
4
5
6
УНИВЕРСИТЕТА Контроль как вид административного процесса
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
Прежде всего необходимо отметить тот факт, что по сравнению с советским периодом значительно возросло количество субъектов, реализующих контрольную функцию государственного управления. Сегодня в контроле (согласно концепции широкого понимания государственного управления) участвуют органы и должностные лица, представляющие не только все ветви государственной власти, но и специализированные государственные структуры (счетные палаты, органы прокуратуры, уполномоченные по правам человека и др.), а также институты гражданского общества. При этом объектом контроля выступают различные направления деятельности органов исполнительной власти.
В подавляющем числе случаев контрольный процесс инициирован государственным органом или общественной структурой для реализации соответствующей управленческой функции. Его содержание составляют установленные законом или иным нормативным правовым актом позитивные контрольные процедуры, отражающие специфику подконтрольного объекта и субъекта контрольной деятельности (например, парламентский контроль, финансовый контроль, государственный правозащитный контроль и т.п.). Юридическим результатом позитивного контрольного процесса является итоговый документ, содержащий предложения по улучшению управленческой деятельности, устранению выявленных недостатков и т.п. Однако на практике по итогам контроля зачастую выносятся правоохранительные предписания, направленные на устранение обнаруженных правонарушений, привлечение виновных к юридической ответственности. В этом случае возникает административно-правовой спор, который может привести к развитию админи-стративно-юрисдикционного процесса. Таким образом, сочетание процедурного и юрисдикционного производства можно назвать первой особенностью контрольного процесса.
Вторая состоит в том, что его материально-правовую основу составляют нормы не только административного, но и иных отраслей права, например конституционного (парламентский контроль), финансового права (финансовый, налоговый, бюджетный контроль) и др. Вместе с тем контрольный процесс по своей сути является административным:
1) при его осуществлении используются методы административно-правового регулирования, административные процедуры (к примеру, процедуры бюджетного контроля определены нормативными правовыми актами Правительства РФ и Росфиннадзора);
2) контрольные полномочия различных субъектов государственного управления по отношению к органам исполнительной власти предполагают наличие у последних корреспондирующих обязанностей и их закрепление в адми- Ш нистративных регламентах, статутных и иных правовых актах; л
3) по результатам контроля должностные лица могут быть привлечены к □ дисциплинарной или административной ответственности.
Третья особенность контрольного процесса заключается в его структурном >
построении. По мнению В. М. Горшенева и И. Б. Шахова, контрольный процесс включает в себя информационный и коррекционный этапы8 и «контрольно-про-
8 Горшенев В. М, Шахов И. Б. Указ. соч. С. 24—25.
ш ш
i к
науки ъ
цессуальные стадии: установление фактических обстоятельств дела; анализ фактических данных, доказательств; выбор и анализ норм; если контроль связан с применением права, решение дела, выраженное в акте применения права»9.
По нашему мнению, названные стадии практически совпадают со стадиями правоприменительного процесса, что не совсем верно, т.к., являясь, по сути, правоприменительным, контрольный процесс, кроме того, пронизывает и правотворчество, и процесс реализации права, способствует осуществлению указанных правовых форм на должном организующем уровне.
Контроль как вид административного процесса, на наш взгляд, можно условно разделить на два основных этапа:
1) контроль за правотворчеством (обеспечение качества принимаемых правовых актов управления), когда он направлен на создание наиболее благоприятных условий для формирования и совершенствования правовых норм;
2) контроль за реализацией правовых норм (обеспечение эффективности правового регулирования поведения, деятельности субъектов общественных отношений).
Каждый из них подразделяется на несколько стадий, которые тесно увязаны с разработанными в теории и осуществляемыми на практике этапами (стадиями) правотворчества и правореализации.
В ходе правотворческой деятельности органов государственного управления контроль, с одной стороны, является формой проявления принципов демократизма и гласности, с другой — призван обеспечить соблюдение таких основных начал правотворчества, как законность, научность, приоритет прав человека и др. От состояния контроля в правотворческом процессе во многом зависит качество издаваемых нормативных правовых актов, в первую очередь статутных и иных базовых актов, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти по различным направлениям.
Важное место в осуществлении контроля за качеством правовых актов управления на этом этапе занимают такие формы контроля, как правовая и антикоррупционная экспертизы. Они обеспечивают высокий уровень нормативного регулирования конкретной области общественных отношений, а сам нормативный акт создает базу для осуществления контроля на этапе реализации правовых норм, в первую очередь органами исполнительной власти. Здесь процесс контроля охватывает все основные формы реализации права: использование, исполнение, соблюдение и применение.
В основе контроля за использованием органами исполнительной власти предоставленных им правомочий лежат предписания Конституции РФ, законодательства Российской Федерации, определяющие компетенцию этих органов в государственном управлении. Процесс контроля охватывает установление степени реализации нормативно закрепленных правомочий органов исполнительной власти в подзаконном нормотворчестве и практике применения нормативных правовых актов в установленной области деятельности. При этом случаи злоупотребления правом, нарушения прав и свобод граждан создают правовое основание для воздействия контрольных органов на функционирование аппарата государственного управления.
Горшенев В. М., Шахов И. Б. Указ. соч. С. 60—84.
9
УНИВЕРСИТЕТА Контроль как вид административного процесса ^^ '
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
В процессе исполнения права контролируется реализация обязывающих норм, выполнение органами исполнительной власти, а также их должностными лицами и государственными служащими возложенных на них обязанностей. Исполнение обязанностей выражается в совершении этими субъектами действий, предусмотренных нормами федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов, определяющих порядок и условия исполнения государственных функций, оказания государственных услуг
Контроль за соблюдением права связан с реализацией запрещающих норм, которые устанавливают требование к органам исполнительной власти, их должностным лицам и государственным служащим воздержаться от совершения определенных действий, запрещенных законом. В случае установления факта совершения подобных действий контролирующий орган инициирует привлечение или привлекает (при наличии соответствующих полномочий) нарушителя к юридической ответственности.
Особое место в деятельности органов исполнительной власти занимает правоприменение. Применение права от других форм его реализации в сфере государственного управления отличает то обстоятельство, что здесь право на правоприменительную деятельность сливается с обязанностью ее осуществить, а применение одних норм одновременно требует соблюдения, исполнения и использования других. Поэтому правоприменение является комплексной право-реализующей деятельностью, которая контролируется с использованием практически всех форм контроля.
Исследование процесса контроля будет неполным без выявления его содержания как определенного вида процедурной деятельности. Существует несколько подходов к выделению стадий процесса контроля как пространственно-временных качеств этого явления. Их анализ позволил выявить следующие стадии процесса контроля:
1) нормативное установление стандартов функционирования органов исполнительной власти;
2) самоконтроль объектов контроля;
3) мониторинг состояния объекта контроля;
4) корректирование отклонений от установленных стандартов;
5) оценка эффективности контроля.
Первой стадией процесса контроля можно назвать установление стандартов функционирования объекта контроля. Она имеет две цели. Во-первых, проинформировать органы исполнительной власти о том, какого поведения от них ожидают или — в негативном плане — какие их действия будут считаться нарушениями, влекущими за собой санкции. Во-вторых, определить, какие задачи должны находиться в поле зрения органов контроля, и ограничить их действия Ш
этими задачами. Стандарты могут быть сформулированы в виде основополага- л
ющих норм Конституции РФ, федерального законодательства, подзаконных ак- □
тов и т.п.
Вторая стадия процесса контроля — самоконтроль. Целью этой стадии явля- >
ется добровольное соблюдение установленных стандартов деятельности органами исполнительной власти, их должностными лицами, государственными служащими. Самоконтроль последних базируется на их правосознании, правовой культуре, позитивной юридической ответственности. При этом причины добро-
ш ш
н к,
наук
вольного соблюдения норм права различны: оно может быть привычным стандартом поведения, может вытекать из преследования каких-то собственных интересов, может быть результатом воздействия угрозы применения санкций и т.п. Без добровольного соблюдения ограничений масштаб и интенсивность контроля могут стать невыносимыми. Для государственных служащих самоконтроль важен не только для недопущения служебных проступков, но и для продвижения по службе, получения поощрений и наград. Важное место в самоконтроле деятельности органов исполнительной власти занимает внутриведомственный контроль, организуемый руководителями различного уровня, а также деятельность разнообразных контрольных подразделений.
Основной стадией контроля выступает мониторинг. Общим образом мониторинг можно определить как постоянное (временное) наблюдение за каким-либо процессом для выявления его соответствия желаемому результату или исходному положению. Главная сфера практического применения мониторинга — информационное обеспечение контроля в различных областях деятельности органов исполнительной власти. Отслеживаться могут как уже совершенные, так и только предполагаемые действия. Мониторинг может быть всеобъемлющим и выборочным, когда проверяется отдельное направление деятельности органа исполнительной власти, к примеру качество государственных функций и доступность государственных услуг. В этом случае наблюдение осуществляется не только за практической деятельностью государственного органа в этой области, но и за соответствием нормативного порядка реализации государственных функций и предоставления государственных услуг требованиям Конституции РФ и федеральным законам.
С нашей точки зрения, мониторинг как стадия контроля — это система постоянного (временного) наблюдения, оценки и прогноза деятельности подконтрольных объектов, а также состояния правотворчества и правоприменительной практики в сфере их компетенции.
Мониторинг основывается на одноименном научном методе, поэтому получаемая в ходе мониторинга информация является основанием комплексной оценки указанных процессов. Информация, используемая для контроля, должна удовлетворять следующим требованиям: соответствовать уровню, на котором осуществляется контроль; быть объективной (содержать конкретные факты и данные) и непротиворечивой; должна быть представлена в наглядной (визуальной) форме; должна иметь адресата, полномочного осуществлять контроль.
Для получения информации и ее оценки используются следующие средства и формы мониторинга: наблюдение и личное участие, опросы и обсуждения, текущая статистика, открытая информация о деятельности органов исполнительной власти, их отчеты и доклады.
Применение информационных технологий позволяет субъектам государственного и общественного контроля создавать собственные базы данных о деятельности государственных органов, использовать прочие базы данных, а также существенно ускорять подготовку текущих отчетов, собирая информацию из множества источников.
В перспективе мониторинг как стадия процесса контроля должен присутствовать в деятельности всех субъектов контроля. Качественный мониторинг создает основу для выработки и осуществления корректирующего действия.
УНИВЕРСИТЕТА Контроль как вид административного процесса
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
Цель этой стадии не только выявление и устранение нарушений прав и свобод граждан и организаций в сфере государственного управления и их причин (восстановительный контроль), но и стимулирование положительной деятельности (позитивный контроль).
В процессе контроля корректирующее действие по форме представляет собой, как правило, акт применения права, который обладает властной силой и влечет юридические последствия. Такой акт может быть принят самим контролирующим органом либо по его инициативе компетентным органом. Ввиду того что субъекты общественного контроля сами не обладают властными полномочиями, они обращаются в компетентные государственные органы с предложениями о привлечении виновных к ответственности либо делают выявленные нарушения достоянием широкой общественности, размещая соответствующие материалы в средствах массовой информации.
Заключительной стадией контроля выступает оценка его эффективности. Целью данного этапа является оценка всего механизма контрольной деятельности и его совершенствование (контроль контроля). Содержание стадии составляют действия руководства по определению эффективности контроля. На наш взгляд, эффективность контроля можно установить исходя из следующих показателей: своевременность контроля, степень достижения целей контроля, уровень произведенных при этом затрат, качество контроля, удовлетворенность контролируемых.
Таким образом, контроль как вид юридического процесса представляет собой определенные правовыми нормами последовательные процедуры установления качества принимаемых в сфере государственного управления нормативных правовых актов и эффективности их реализации государственными органами, должностными лицами и государственными служащими с целью предупреждения нарушений прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, минимизации последствий подобных правонарушений и восстановления нарушенных прав.
Отдельное внимание следует уделить контрольному процессу, реализуемому самими органами исполнительной власти. Это административный процесс в чистом виде. Органы исполнительной власти и должностные лица, наделенные контрольной компетенцией, исполняют прямые требования закона, самостоятельно устанавливают подзаконные нормы права, организуют применение правовых норм, а в необходимых случаях осуществляют правоохранительные, юрисдикционные функции в пределах своих полномочий.
Для анализа структуры и содержания данного вида контрольного процесса будем придерживаться позиции тех административистов, которые понятия « процесс», «производство», «процедура» рассматривают как общее, частное и еди- Ш ничное. В рамках такого подхода логично говорить о контрольном мини-адми- к нистративном процессе или самостоятельном административном производстве, □
сохраняющем все основные характеристики контрольного процесса. Однако сле-
"0
дует особо подчеркнуть неоднородность процесса контроля, осуществляемого >
органами исполнительной власти, которая проистекает из различий контроля и ^
административного надзора как видов исполнительно-распорядительной дея- ^
тельности. В этой связи предлагается рассмотреть контрольное производство 5
и надзорное, осуществляемое органами исполнительной власти производство. науки1
8/2015
>
Как специфическая форма государственной деятельности контроль обладает собственными функциями: корректировки, социальной превенции, право-охраны10. По нашему мнению, именно соотношение объема этих функций является критерием разграничения контроля и надзора в процессуальном плане. Предупреждение возможных правонарушений, определение мер по устранению причин и условий, способствующих их совершению, в равной степени присущи как контрольному, так и надзорному производству. Но этого нельзя сказать о функциях корректировки и правоохраны.
В контрольном производстве превалирует функция корректировки, которая предполагает совершение вышестоящим органом исполнительной власти ряда позитивных процедур по установлению соответствия функционирования подчиненного органа исполнительной власти или организации требованиям законов или иных нормативных правовых актов и корректирование выявленных отклонений прежде всего организационно-распорядительными средствами. Только в случае выявления правонарушения субъект контроля прибегает к правоохра-не: привлекает виновного к юридической ответственности (как правило, дисциплинарной) либо ходатайствует об этом перед соответствующим должностным лицом. Если по результатам контроля будут установлены признаки состава административного правонарушения или преступления, то соответствующие материалы передаются в компетентные органы. Подобным образом контрольное производство осуществляется: 1) Правительством РФ в отношении органов исполнительной власти; 2) федеральными министерствами в отношении находящихся в их ведении федеральных служб и агентств (ведомственный контроль); 3) высшими должностными лицами (руководителями высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 4) государственными органами в отношении их структурных подразделений, территориальных органов, а также организаций, предприятий и учреждений, находящихся в ведении соответствующих государственных органов (внутриведомственный контроль); 5) органами исполнительной власти в отношении органов местного самоуправления в пределах переданных им полномочий.
Административно-надзорная деятельность в большей степени носит не управленческий, а правоохранительный характер. Управленческую функцию надзора реализуют специально уполномоченные органы исполнительной власти и их должностные лица в отношении организационно неподчиненных объектов. Одновременно надзорные полномочия непосредственно связаны с административным принуждением и направлены на строгое и точное исполнение государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность гражданина, общества и государства. Поэтому надзорное производство включает комплекс управленческих (например, планирование, организация проверок) и в большей мере — административно-юрисдикционных процедур по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений, восстановлению правопорядка и привлечению
Подробнее: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Указ. соч. С. 31—35.
ю
УНИВЕРСИТЕТА Контроль как вид административного процесса ^^ '
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
виновных к административной ответственности. В этом наша позиция несколько отличается от мнения как тех ученых, кто относит административно-надзорное производство к административно-процедурной деятельности11, так и тех, кто относит его к административно-юрисдикционной12.
Административный надзор осуществляется, как правило, федеральными службами, их территориальными органами, а также надзорными органами субъектов Российской Федерации13.
Таким образом, можно сформулировать следующие выводы.
1. Контрольный процесс, являясь разновидностью административного процесса, представляет собой закрепленный процессуальными нормами порядок деятельности органов государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия требованиям законности, целесообразности и эффективности принимаемых в сфере государственного управления нормативных правовых актов и практики их реализации, а также корректирование выявленных отклонений с помощью организационно-правовых средств.
2. Контроль относится к смешанным юридическим процессам, сочетая в себе управленческие и юрисдикционные процедуры. При широком подходе к рассмотрению государственного управления контрольный процесс осуществляется специально созданными государственными органами (прокуратура, счетные палаты, уполномоченные по правам человека и т.п.) либо государственными органами и институтами гражданского общества, имеющими контрольные полномочия в соответствии с законом (Президент РФ, Федеральное Собрание, суды и т.д.).
3. В рамках административного процесса контроль, исходя из сложившейся терминологии, предстает отдельным административным производством. Особенности контроля и надзора как видов управленческой деятельности предполагают выделение собственно контрольного производства, в котором доминируют позитивные (управленческие) процедуры, и административно-надзорного производства, в котором преобладают юрисдикционные (охранительные) процедуры.
11
12
13
Например: Административное право России : учебник / Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский. М. : Проспект, 2009. С. 666.
К административно-юрисдикционной деятельности относят административно-надзорное производство Ю. Н. Старилов и А. В. Мартынов. (Мартынов А. В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование : монография. М., 2010. С. 394—399).
Подробнее: Шишкина А. В. Сравнительная характеристика административно-надзорных органов в субъектах РФ // Административное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 912—921.
