CC BY
94
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
УДК 340
Контроль и надзор за негосударственными субъектами охраны общественного порядка
Новиков Дмитрий Олегович, ассистент кафедры теории и истории государства и права юридического института Красноярского государственного аграрного университета
e-mail: D-O-Novikov@yandex.ru
В статье рассмотрены вопросы контроля и надзора за деятельностью частных охранных предприятий и народных дружин как негосударственных субъектов охраны общественного порядка. Автором приведено сравнение целей и направлений деятельности частных охранных предприятий и полиции, а также обзор судебной практики по нарушениям законодательства в сфере частной охранной деятельности. Кроме того, рассмотрены условия и основания уголовной и административной ответственности частных охранных предприятий и народных дружин и их представителей.
Ключевые слова: общественный порядок; частная охранная деятельность; народная дружина; судебная практика; ответственность.
Control and supervision over non-state subject, the protection of public order
Novikov Dmitry Olegovich,
Аssistant of the Department of Theory and History of State and Law of the Law Institute of the Krasnoyarsk State Agrarian University
The article deals with the issues of control and supervision over the activities of private ran enterprises and national brains as the nerve of the subjects of public order. The article provides a comparison of the goals and activities of the PSC and the police, as well as a review of the judicial practice of the national legislation in the field of Cast ran activities. Conditions and bases of the purposes and administrative responsibility of ran private enterprises and national brains, and also their representatives are considered.
Key words: public order; private ran activities; folk plums; litigation; liability.
В настоящее время реализуется политика, направленная на привлечение граждан и общественных объединений в правоохранительную деятельность государства, развитие механизма взаимодействия правоохранительных органов и институтов гражданского общества. С принятием Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» в правовое поле вернулись такие понятия, как «народный дружинник», «добровольная народная дружина», «внештатный сотрудник полиции». Однако деятельность данных институтов находится в зачаточном состоянии, развивается медленно, причинами
чему является низкий уровень правовой грамотности и культуры населения, отсутствие четко определенного правового статуса и гарантий для указанных категорий граждан. К негосударственным субъектам охраны общественного порядка также можно отнести частные охранные предприятия, практика функционирования которых составляет более 25 лет.
Поскольку деятельность добровольных народных дружин, внештатных сотрудников полиции и частных охранных предприятий можно отнести к социально и общественно значимой, контроль и надзор за ее осуществлением играет важную роль в дальнейшем
развитии негосударственных механизмов охраны общественного порядка. Контроль за законностью осуществления деятельности указанными субъектами позволяет предупредить нарушения конституционных прав граждан, поскольку данная деятельность предполагает возможность и необходимость применения мер принуждения.
На основании ст. 24 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка»1 надзор за законностью деятельности народных дружин осуществляет прокуратура. Также органы прокуратуры надзирают за такими видами деятельности дружинников, как содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка; участие в предупреждении и пресечении правонарушений на территории по месту создания народной дружины; участие в охране общественного порядка в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций; распространение правовых знаний, разъяснение норм поведения в общественных местах. При регистрации добровольной народной дружины в качестве юридического лица контроль за соответствием выполняемой деятельности уставным целям осуществляет территориальный орган Министерства юстиции.
При контроле за деятельностью охранно-детектив-ных структур ярко выражен конфликт частных и публичных интересов, что оказывает значительное влияние на реализацию контрольных функций и открытость деятельности охранно-детективных структур.
На территории Российской Федерации в 2017 г. было зарегистрировано 23,6 тыс. частных охранных организаций, общая численность работников которых составляла около 715,6 тыс. человек. Под их охраной находилось 895,5 тыс. объектов различных форм собственности. Денежная емкость рынка услуг ЧОП - $4 млрд в год. Численность ЧОП сравнима с численностью МВД России.
В то же время некоторые направления деятельности охранно-детективных структур совпадают с целями деятельности полиции.
1 Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» // СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1536.
Контроль же за деятельностью частных охранных предприятий осуществляется территориальными органами Росгвардии2, надзор за исполнением закона осуществляется прокуратурой3.
С созданием войск национальной гвардии полномочия по контролю и надзору за частной охранной и детективной деятельностью были переданы из МВД России в ведение вновь созданного органа4. Однако подзаконные нормативно-правовые акты МВД России в данной сфере не признаны утратившими силу, новых актов не принято. Обеспечение контроля и надзора за деятельностью ЧОПов ведется на основании приказа МВД России. Предметом контроля является проверка соответствия деятельности предприятия, его работников требованиям закона в сфере регламентации деятельности частных охранных предприятий, а также за соблюдение предписаний и устранение нарушений.
Судебная практика по вопросам оспаривания действий органов МВД России либо действий ЧОП не является обширной, но ее изучение позволит выявить причины обращения в суд и принимаемые решения судов.
Можно провести систематизацию оснований.
Во-первых, это нарушения в сфере обороте оружия.
Положением о лицензировании частной охранной деятельности5 предусмотрено, что при охране объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны обязательным является наличие огнестрельного оружия.
Решением Арбитражного суда Свердловской области6 составление протокола об административном
2 См.: Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (ред. от 5 декабря 2017 г.) // СПС «КонсультантПлюс»; Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» (ред. от 5 декабря 2017 г.) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru.
3 См.: Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (ред. от 5 декабря 2017 г.) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru.
4 См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» (ред. от
5 декабря 2017 г.) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант-Плюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru.
5 См.: Постановление Правительства РФ от 23 июня 2011 г. № 498 (ред. от 9 сентября 2015 г.) «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (вместе с Положением о лицензировании частной детективной (сыскной) деятельности, Положением о лицензировании частной охранной деятельности, Правилами ведения реестра лицензий на осуществление частной охранной деятельности и предоставления сведений из него, Правилами уведомления частной охранной организацией органов внутренних дел о начале и об окончании оказания охранных услуг, изменении состава учредителей (участников)) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru.
6 См.: Решение Арбитражного суда Свердловской области от 13 июля 2016 г. по делу № А60-18656/2016 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www. consultant.ru.
Виды охранных и сыскных услуг Направления деятельности полиции
Защита жизни и здоровья граждан Защита личности, общества, государства от противоправных посягательств
Обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий Обеспечение правопорядка в общественных местах
Поиск без вести пропавших граждан Розыск лиц
Поиск утраченного гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями имущества
правонарушении в отношении ООО «ЛанцелотОхра-на» по ст. 14.1 КоАП РФ и вынесение предупреждения признано законным, поскольку организация осуществляла охрану объекта без огнестрельного оружия.
Важным моментом в данной ситуации является то, что суд подчеркнул, что хотя организация получала лицензию на осуществление охранной деятельности в момент, когда наличие огнестрельного оружия не являлось обязательным для охраны указанных объектов, после изменения требований нормативо-правовых актов организация обязана привести свою деятельность в соответствие с поправками. То есть фактически суд установил, что в данной категории дел обратная сила закона имеет место.
Постановление Федерального Арбитражного суда Волго-Вятского округа1 демонстрирует, как низкий уровень правовой грамотности влияет на эффективность контроля за частной охранной деятельностью.
Так, в результате проверки установлено, что охранное предприятие ООО ЧОП «Правопорядок НН» осуществляет деятельность с использованием огнестрельного оружия, однако уведомления территориального органа МВД России об использовании огнестрельного оружия не было. Акт по результатам проверки составлен не был, что является нарушением вышеуказанной инструкции. Решением суда первой инстанции2 рапорт сотрудников милиции признан ненадлежащим доказательством. Обращения органов внутренних дел в апелляционную и кассационную инстанцию не изменили решение суда первой инстанции.
При этом факт нарушения представителями ООО «Правопорядок НН» не обжаловался, т. е. можно говорить о том, что непрофессионализм сотрудников милиции привел к отмене решения, поскольку был нарушен процессуальный порядок.
Во-вторых, оказание услуг, не предусмотренных законом, либо с нарушением требований.
Данные нарушения включают в себя оказание охранных услуг, не предусмотренных законом, либо оказание услуг, не предусмотренных лицензией охранного предприятия, а также осуществление услуг с нарушением порядка.
Так, в 2016 г. в Свердловской области3 к административной ответственности по ст. 20.16 КоАП РФ было привлечено ООО ЧОП «Бокар». Основанием для привлечения к ответственности стало отсутствие на рабочем месте сотрудника предприятия при осуществлении охраны объекта. Кроме того, нарушением явилось
1 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30 августа 2011 г. по делу № 43/936/ 2011 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru.
2 См.: Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 28 марта 2011 г. по делу № 43/936/2011 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www. consultant.ru.
3 См.: Решение Арбитражного суда Свердловской области от 6 сентября 2016 г. по делу № А60-31698/2016 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http:// www.consultant.ru.
отсутствие сведений об охраняемом объекте, а также сведений о пропускном режиме. Предприятие обжаловало данное решение, однако Арбитражным судом Свердловской области жалоба не была удовлетворена.
К негосударственным субъектам охраны общественного порядка также относятся народные дружинники. Данный институт в рамках федерального законодательства вернулся в правовое поле в 2014 г. с принятием Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка».
Правовой статус представителей добровольной народной дружины до сих про остается расплывчатым.
Как специальные субъекты дружинники выделены в административном законодательстве. Так, за совершение действий, нарушающих законные интересы граждан, при отсутствии признаков преступления наступает ответственность по ст. 19.36 КоАП РФ.
Говоря об уголовной ответственности дружинников и внештатных сотрудников полиции, необходимо отметить, что они не являются специальными субъектами в Уголовном кодексе Российской Федерации и привлекаются к ответственности в общем порядке. Отсутствие закрепления специального субъекта для указанных категорий лиц, по нашему мнению, является пробелом в праве, который необходимо устранить, например, добавить квалифицирующий признак: «совершение деяния добровольным народным дружинником либо внештатным сотрудником полиции при исполнении деятельности».
Однако прежде необходимо закрепить социальные и иные гарантии для указанных категорий лиц, после чего внесение поправок в УК РФ будет более справедливым.
Для частных охранных предприятий предусмотрена как уголовная, так и административная ответственность за нарушение законодательства.
Так, на основании ст. 16 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» применение охранником физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия с превышением своих полномочий, крайней необходимости или необходимой обороны влечет за собой ответственность, установленную законом.
Уголовная ответственность наступает за превышение полномочий работниками частных охранных или детективных служб на основании ст. 203 УК РФ.
Также на основании ст. 20.16 КоАП РФ наказуемым является незаконное осуществление охранной деятельности.
Как показывает вышесказанное, в законодательстве имеются пробелы по вопросам регулирования правового статуса и ответственности негосударственных субъектов охраны общественного порядка. Так, отсутствие добровольных народных дружинников как специальных субъектов в уголовном законодательстве не позволяет сформировать и определить их правовой статус. Деятельность частных охранных предприятий является социально значимой, однако качество охранных услуг падает, социальный и профессиональный
портрет охранника оставляет желать лучшего. Нарушения законодательства в области частной охранной деятельности негативно отражаются на экономике, социальной жизни и оказывают влияние на качество и степень защиты прав и законных интересов граждан, в связи с чем необходимо усилить контроль и сформировать партнерскую систему взаимодействия частных охранных предприятий и правоохранительных органов.
Библиографический список
1. Доронин Г. Н. Обновленная модель студенческого отряда охраны правопорядка при юридическом вузе / Г. Н. Доронин, Л. П. Чумакова // Юридическое образование и наука. - 2015. - № 4. - С. 13-16.
2. Казаков В. Н. Правовой порядок в юридической теории и практике: дис. ... д-ра юрид. наук / В. Н. Казаков. - М., 2003.
3. Сидорова Г. Г. Правовые основы участия в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности субъектов частной детективной и охранной деятельности / Г. Г. Сидорова // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2009. -№ 2 (49). - С. 58-63.
Bibliograficheskij spisok
1. Doronin G. N. Obnovlennaya model'studencheskogo otryada ohrany pravoporyadka pri yuridicheskom vuze / G. N. Doronin, L. P. CHumakova // YUridicheskoe obrazovanie i nauka. - 2015. - № 4. - S. 13-16.
2. Kazakov V. N. Pravovoj poryadok v yuridicheskoj teorii i praktike: dis. ... d-ra yurid. nauk / V. N. Kazakov. - M., 2003.
3. Sidorova G. G. Pravovye osnovy uchastiya v ohrane obshchestvennogo poryadka i obespechenii obshchestvennoj bezopasnosti sub»ektov chastnoj detektivnoj i ohrannoj deyatel'nosti / G. G. Sidorova // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii. -2009. - № 2 (49). - S. 58-63.
