CC BY
13
В статье представлен анализ институциональных основ Российского государства: теоретические модели проверены конкретным исследованием регионального уровня. Получены интересные результаты.
В частности, исследование показало, что следствием несогласованности обязанностей местных и региональных властей и источников их финансирования стали торможение экономического развития в результате отвлечения средств бизнеса на выполнение функций государства, разрастание административных барьеров и коррупция. В условиях недостатка средств региональные и местные власти вынуждены активно привлекать бизнес к дофинанси-рованию территории, используя для этого административные барьеры и элементы коррупции.
Широкое использование местными и региональными властями неформальных механизмов связано с тем, что значительная часть доходов государства, особенно на местном и региональном уровне, складывается из квазиналоговых платежей.
Контрактные взаимоотношения бизнеса и государства
На примере Кемеровской области*
А. А. СОКОЛОВА, Кемеровский государственный университет
О характере российского государства объективно можно судить лишь с учетом региональных аспектов, а именно неформальных механизмов взаимодействия государства с остальными экономическими субъектами на региональном и местном уровнях.
Неформальные механизмы взаимодействия следует рассматривать как способ отбора новых правил игры в виде совокупности локальных региональных норм.
Реальная модель Российского государства, сложившаяся на уровне субъектов Федерации, отличается от формальной модели федеративного государства. В регионах наблюдается широкий спектр политических режимов, которые
* Статья написана по результатам исследования, выполненного при поддержке гранта РГНФ № 06-02-00198а «Региональная локализация и сегментация институциональной среды».
© ЭКО 2007 г.
характеризуются относительно высокой устойчивостью. Так, российская группа исследователей выделила 12 потенциальных типов и подтипов региональных политических режимов1.
В силу того, что у региональных и местных властей в большинстве случаев отсутствуют формальные способы создания новых локальных правил игры, здесь широко распространены неформальные методы. Таким образом, для установления институциональной природы российского государства следует рассматривать во взаимосвязи формальные и неформальные институты.
Если на уровне федерального бюджета доля рыночных доходов растет, а доля неналоговых источников снижается, то в региональных бюджетах, наоборот, происходит увеличение неналоговых, квазифискальных источников доходов. Местный и региональный бизнес вовлечены в процесс финансирования расходов региональных и местных властей. Эти средства поступают не только в бюджеты, но и в специально организованные спонсорские фонды. Поэтому анализ структуры бюджетной системы следует дополнить рассмотрением практик дополнительного финансирования органов власти за счет бизнеса. При этом необходимо проанализировать неформальные квазифискальные платежи бизнеса, организованные и используемые властью2.
Три зоны взаимодействия власти и бизнеса
Представляется, что до конца 1990-х годов большую часть отношений государства и бизнеса составляли коррупционные сделки. В период реформ государство не являлось силой для защиты прав собственности зарождающегося бизнеса - данную функцию взяли на себя криминальные структуры.
1 Кузьмин А. С., Мелвин Н. Дж., Нечаев В. Д. Региональные политические режимы в постсоветской России: опыт типологизации // Политические исследования. 2002. № 3. С. 142-155.
2 Анализ проводился на основании имеющихся исследований, контент-анализа прессы и данных социологического исследования взаимодействия власти и бизнеса в Кемеровской области, проведенного при участии автора. В ходе социологического исследования было опрошено 180 чел. и проведено 10 структурированных интервью.
К настоящему времени в реальной модели отношений власти и бизнеса присутствуют отношения, основанные на легальных, формальных институтах и методах, на неформальных коррупционных сделках, а также существуют неформальные институты - принятие и исполнение бизнесом их правил происходит за счет использования органами власти легальных и нелегальных инструментов.
Во взаимоотношениях власти и бизнеса, где существуют формальные (основанные на законе) и неформальные (лежащие за пределами закона) практики, сложились три относительно обособленных зоны взаимодействия: белая, черная и серая. Такое деление взаимодействия власти и бизнеса на три зоны используют многие исследователи, например В. Тамбовцев, М. В. Курбатова, С. Н. Левин и др.) «Серая зона» - это переплетение моделей «помогающей руки» с моделью «грабящей руки»3.
«Белая зона» охватывает формальные практики взаимоотношений власти и бизнеса: регулирование налоговых отношений, административного и экономического регулирования бизнеса (регистрации, лицензирования, контроля и принуждения к исполнению установленных норм и пр.), конкурсы на выполнение государственных заказов и т. п. Однако имеют место случаи, когда законы или другие нормативные акты препятствуют бизнесу и являются экономически нецелесообразными. Это так называемые административные барьеры. Преодоление бизнесом административных барьеров носит не всегда легальный характер, но также относится к «белой зоне». В этих случаях может не быть нарушений со стороны государства, но к нарушениям подталкивается бизнес.
«Серая зона» охватывает двухсторонние неформальные взаимодействия бизнеса и власти. В этих случаях государство, располагая административным ресурсом, то есть способностью посредством использования своих легальных полномочий нанести ущерб конкретному бизнесу, принуждает его к дополнительным отчислениям на какие-либо общест-
3 Модели государства «невидимой руки», «помогающей руки» и «грабящей руки» разработаны А. Шляйфером и Т. Фроем. Первые две модели принимаются нами в качестве двух видов контрактного государства.
венно полезные цели. При этом предприниматель получает гарантии того, что его положение не ухудшится, или даже обещания каких-либо привилегий и льгот. То есть в «серой зоне» происходит статусный торг с властью относительно условий функционирования конкретного бизнеса, а значит, имеет место переговорный процесс, когда стороны отстаивают свои интересы.
«Черная зона» неформальных отношений предполагает преступное взаимодействие с бизнесом не государственных институтов, а отдельных лиц в их личных корыстных интересах или неформальных коррупционных сетей с использованием служебного положения чиновников, их административного ресурса.
Главной объективной причиной возникновения «серой зоны» является нарастающее с каждым годом несоответствие между исполнением региональными и местными властями своих функций по производству общественных благ и обеспечению социальных гарантий и законными источниками их финансирования. Реформирование постсоветского пространства привело к глубокому кризису экономики страны, что проявилось в резком падении доходов большей части населения. Для смягчения сложившейся ситуации федеральные органы власти пошли по пути раздачи социальных льгот. При этом обязанность их финансирования была переложена на региональные и местные бюджеты. Возникли так называемые «федеральные мандаты» - расходные полномочия, возложенные на муниципалитеты в соответствии с законами и постановлениями федерального правительства. Эти «федеральные мандаты» не были подкреплены финансовыми ресурсами.
Решая проблему баланса государственного бюджета, федеральные органы власти увеличивали функции и полномочия региональных и местных органов власти, но забирали значительную часть источников их финансирования.
Власть и бизнес
В 1990-е годы губернаторам и мэрам городов дали свободу в установлении налогов. На местах стали вводиться раз-
личные местные налоги и сборы. Одновременно стали выстраиваться неформальные отношения с бизнесом. С 2000 г., в связи с реформированием налоговой системы, нормотвор-ческие возможности региональной власти в сфере налогообложения с каждым годом сокращались. Действующее законодательство ограничивало перечень региональных и местных налогов видами, заведомо недостаточными для финансирования региональных и местных расходов. Уже через пару лет поступления в региональные и местные бюджеты от налогов, на которые региональные и местные власти могут хоть как-то влиять, то есть от так называемых «собственных» налогов, покрывают менее 40% расходных потребностей региональных бюджетов и лишь порядка 13% расходных потребностей местных бюджетов4. Так, в 2002 г. доля доходов муниципальных образований в объеме ВВП сократилась до 6,5% по сравнению с 10,2% в 1996 г.5
Поскольку и база налогообложения, и ставки большинства налогов, являющихся источниками формирования региональных и местных бюджетов, определяются федеральным законодательством, региональные и местные власти практически лишились легальных рычагов проведения самостоятельной налоговой политики. Это обстоятельство не позволяет реализовать основополагающие принципы бюджетного федерализма, децентрализации бюджетной системы и существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность региональных властей перед законом и избирателями.
В сложившейся ситуации разрывается связь между качеством и количеством предоставляемых населению бюджетных услуг и уровнем местного и регионального налогообложения, а наличие такой связи служит ключевым условием повышения эффективности бюджетной системы. Если бы основная доля уплачиваемых налогов взималась по ставкам, установленным региональными и местными влас-
4 Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива. М., 2003. С. 30.
5 Чернявский А., Вартатенов К. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в годы реформ // Вопросы экономики. 2003. № 10. С. 96.
тями, подотчетность последних налогоплательщикам значительно бы возросла. Получая основную часть доходов от федеральных налогов, региональные и местные власти, по сути, распоряжаются «чужими» деньгами. И как всегда в таких случаях, недостаточно ответственно. Более того, расходовать средства неэффективно, то есть сознательно завышать расходы, наращивать кредиторскую задолженность и т. д., становится выгодно, поскольку это усиливает позиции местной власти в торге с федеральным правительством за дополнительные отчисления из федерального бюджета.
К тому же в условиях, когда и нормативы отчислений от «регулирующих» налогов, и структура этих налогов (а также налоговая база, ставки, льготы) в любой момент могут быть изменены на федеральном уровне, региональные власти фактически лишены долгосрочных стимулов для создания благоприятного инвестиционного климата, увеличения налоговой базы или повышения собираемости налогов.
Привлечение бизнеса к дофинансированию территории6 становится условием ее «выживания», а для бизнеса такой добровольный или добровольно-принудительный взнос -инструментом достижения собственных интересов. Подобное взаимодействие выливается в неформальные практики: региональные и местные власти, позиционирующие себя как «хозяева территории», обладают комплексом формальных и неформальных инструментов, имеют возможность использовать «административные решения»7 в качестве метода воздействия и некоего «товара», высококонвертируемого в обмене с бизнесом. При этом главная цель властей состоит в обеспечении выполнения своих публичных функций.
6 Дофинансирование территории - это разнообразные, формально не регулируемые вложения бизнеса в территории (на благоустройство, в инфраструктурные проекты, на социальные программы власти и т. п.), которые организуют и координируют органы власти. См.: КурбатоваМ. В., Левин С. Н. Деформализация правил взаимодействия власти и бизнеса на региональном и муниципальном уровнях // Вопросы экономики. 2005. № 10. С. 122.
7АпаринаН. Ф., КурбатоваМ. В. Институциональные условия регионального развития: взаимодействие региональной и местной администрации с бизнесом в процессе использования ресурсов региона // Местное развитие и практика. Материалы международной научно-практической конференции 4 июня 2002 г. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2003. С. 51.
В данном контексте местный бизнес рассматривается не как самостоятельная экономическая и социальная сила, а как структура, призванная решать производственные и социальные задачи региона, установленные властями. В сложившемся типе взаимодействия региональные и местные органы власти - это «начальник», а бизнес - «подчиненный». Между ними идут «статусные торги» об объеме экономических и социальных обязательств бизнеса в масштабах области и города. Иерархия отношений между властью и бизнесом проявляется в неравноправии участников «торгов» и асимметрии информации.
К настоящему моменту в модели взаимоотношений государства и бизнеса как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях налицо элементы всех типов государства («невидимой руки», «помогающей руки» и «грабящей руки»). Первый тип взаимодействия - это отношения, основанные на четком следовании закону, но с дифференцированным отношением к бизнесу, которое проявляется в защите прав лишь одной из его частей (второй тип взаимодействия). Данные отношения могут основываться и на экономических интересах власти вне рамок закона, как во втором типе государства (поддержка более эффективных производителей, привилегии бизнесу на взаимовыгодных условиях), или на коррупционных сделках с отдельными представителями власти, свойственных третьему типу. Однако наличие дифференцированного отношения к бизнесу, а значит, отсутствие единых для всех «правил игры» не оставляет возможности анализировать государство на соответствие модели «невидимой руки».
Российское государство исторически никогда не ограничивалось функциями арбитра. Поэтому исследование отношений государства и бизнеса на уровне региона возможно в рамках преобладания черт второго и третьего типа («помогающей» и «грабящей руки»).
Проверка практикой
Сложившийся тип отношений между региональной и местной властью и бизнесом в Кемеровской области отчетливо прослеживается в результатах проведенного анкет-
ного опроса. На вопрос: «Какие ассоциации у вас вызывает понятие "местная власть"» (максимум два варианта ответа) -более половины предпринимателей выбрали варианты ответов с негативной окраской (аппарат принуждения для решения городских проблем - 48,9%, хозяин территории -51,1%) и менее 20% отметили отношения, основанные на законе (гарантия законности - 10,6%, стабильные правила игры - 7,8%). Ответы находятся в четком соответствии с ответами на завершающий вопрос анкеты: «Как вы оцениваете роль местной администрации во взаимодействиях с бизнесом?». Здесь уже абсолютное большинство предпринимателей сравнили местную администрацию с «аппаратом принуждения для достижения интересов города» (табл. 1).
Таблица 1
Оценка роли местной администрации во взаимодействиях с бизнесом, % к числу опрошенных
Чел. %
Партнер-координатор, участвующий в решении проблем бизнеса для реализации общегородских интересов 30 16,7
Аппарат принуждения для достижения интересов города 105 58,3
Гарант соблюдения «правил игры» в рамках закона 36 20,0
Не ответили 9 5,0
ИТОГО: 180 100,0
Региональные и местные власти активно используют неформальные методы воздействия на бизнес, в том числе облагают его своего рода натуральным оброком, например содержанием социальной инфраструктуры (чаще всего через всевозможные внебюджетные фонды). В арсенале властей есть немало инструментов привлечения предпринимателей к дополнительным тратам (табл. 2). Предприниматели подвергаются воздействию сразу нескольких инструментов, одним из которых бывает и силовое давление. Вот как характеризует ситуацию руководитель одного рекламного агентства: «Надо пройти через ряд городских и областных инстанций. Докопаться... может любая инстанция. Любой
человек из этой структуры, - ну не нравишься ты ему, может потерять твои документы. Как максимум, они могут найти возможность и запретить. Это одна из самых популярных форм взяток и вымогательства».
Действенным инструментом давления на бизнес является организация проверок. Выдержка из интервью с бывшим руководителем промышленного предприятия: «Привлечение к финансированию - это инструмент... инструмент давления... Только был отказ от финансирования одного из проектов администрации города, тут же у меня появились пожарники, СЭС и составили такие счета, что мне пришлось такие деньги туда вкладывать. Поэтому выполнять распоряжения зачастую гораздо дешевле. Давление страшное идет».
Инструменты, которые власть использует в качестве аргументов в «статусных торгах» с бизнесом, перечислены в табл. 2.
Таблица 2
Методы воздействия муниципальной власти на предпринимателей с целью привлечения ресурсов бизнеса для решения городских проблем, %
Методы воздействия %
Материальные (муниципальный заказ, налоговые льготы и др.) 27,5
Убеждение 20,8
Авторитет руководителя города 21,3
Моральное поощрение предпринимателей 17,4
Дифференцированное отношение к предпринимателям 25,8
Неформальные угрозы применения санкций 23,0
Сознательное затягивание сроков принятия решений в пользу бизнеса 16,9
Установление дополнительных барьеров в решении вопросов (угроза учащения судебных проверок, судебных разбирательств) 14,0
В процессе «статусного торга» региональные или местные власти предъявляют бизнесу требования по определенному объему дополнительных, помимо налоговых, отчислений в натуральном или денежном эквиваленте. Бизнес,
соизмеряя выгоды от налаживания «хороших отношений» с органами власти, соглашается на соответствующие расходы. Следует отметить, что бизнес соглашается на дополнительные расходы зачастую и в связи с пониманием сложившихся проблем у федерального и регионального бюджетов. Приведу слова президента компании «СУЭК» О. Мисевра (компания - одна из крупнейших в Кузбассе): «Социальная обстановка в тех регионах, в которых мы работаем, нас сильно волнует. Наше государство сегодня пока не может решать эти проблемы, поэтому их берет на себя бизнес»8. На муниципальном уровне предприниматели также рассматривают неформальные требования властей как вынужденную меру в связи со сложившейся системой межбюджетных отношений. Из интервью с предпринимателем, депутатом Кемеровского Совета народных депутатов: «С каждым годом, как шагреневая кожа, уменьшаются возможности для пополнения у городского бюджета. Это связано с многочисленными федеральными законами... И бюджет с каждым годом становится все более и более символическим, потому что с каждым годом все меньше и меньше может обеспечить потребности города».
Взаимоотношения власти и бизнеса в рамках «серой зоны» - уже давно не отдельные персонифицированные соглашения. «Неформальные отношения» стали повсеместной нормой привлечения всех представителей бизнеса к дофинансированию.
Особые контрактные отношения
Сложившиеся практики дополнительных поборов с бизнеса на поддержание территорий разнообразны и представляют собой одну из реалий процесса формирования нового социального контракта - о переопределении прав основных хозяйствующих субъектов в России. Данное переопределение происходит в форме восстановления прежних (советских) схем взаимодействия власти и предприятий. При этом региональная и местная власть являются организаторами
8 Иванова О. Угольно-социальный разрез // Эксперт. 2003. № 15. С.127.
сбора и использования потока ресурсов бизнеса, направляемого на поддержку местного развития.
По понятным причинам точные количественные оценки неформальных воздействий государства на бизнес существенно затруднены. Однако в приблизительном виде их можно сделать на основе собственных и уже имеющихся исследований.
Средства, собранные с представителей бизнеса на дофи-нансирование территорий, используются в трех основных направлениях путем создания неких фондов. На уровне регионов обычно формируются три типа фондов:
1) фонды развития региона;
2) фонды поддержки жилищного строительства;
3) фонды поддержки правоохранительной деятельности.
Кемеровская область - не исключение. Так, в январе
2004 г. администрация Кемерово, потеряв на отмене местных налогов и сборов 156,6 млн руб., призвала предпринимателей осуществлять регулярные добровольные перечисления на социальное развитие города9. В феврале 2004 г. в администрации подписано соглашение о партнерстве в сфере социального развития города, которым предусмотрено введение платежа в размере 1% от фонда заработной платы предприятий. В обмен на платежи власти пообещали смягчение административных барьеров, учет рекомендаций, способствующих развитию промышленных предприятий, разработку программы поддержки местных товаропроизводителей10. В 2006 г., по предварительным оценкам департамента экономического развития администрации Кемеровской области, в соответствии с подписанными соглашениями ведущие предприятия, компании и холдинги направят в социальную сферу около 4,8 млрд руб.11
По подсчетам исследователей, годовые объемы фондов развития регионов в масштабах РФ еще недавно оценива-
9 Карзова В. Налог на любовь к городу // Кузбасс. 2004. 23 января.
10 Социальное партнерство: кемеровский вариант // Кузбасс. 2004. 27 февраля.
11 Логинова Е. Союз по расчету // Деловой Кузбасс. 2006. № 5. С. 26.
лись в 10-13% от суммы собираемых налогов, или в 3-5% валового регионального продукта. В абсолютном выражении они оценивались примерно в 100 млрд руб. в год. Фонды жилищного строительства - 0,5% собираемых налогов, или 0,13% промышленной продукции региона, то есть примерно 5 млрд руб. в год. Фонды поддержки правоохранительных органов - 0,7% собираемых налогов, или 0,14% промышленной продукции, - это примерно 7 млрд руб. в год12.
Общей тенденцией последнего времени является постепенная формализация и деперсонификация неформальных практик взаимоотношений власти и бизнеса. Тем самым неформальные требования, предъявляемые к бизнесу (относящиеся к «серой зоне» отношений), постепенно легализуются, обретают вид формальных норм, а принятие их большинством бизнес-сообщества приводит к легитимизации данных взаимоотношений.
Анализ взаимодействия бизнеса с региональными и местными органами власти привел автора к выводу о разрастании и главенствующей роли «серой зоны» в этих отношениях. Отношения в «серой зоне» так или иначе переплетаются и включают в себя другие отношения. Формальные правила регулирования предпринимательской деятельности используются властью в качестве инструмента давления на бизнес с целью привлечения его к дофинансированию территорий. Данную возможность власти дает дифференцированное использование административных барьеров. В связи с чем трудно ожидать заинтересованности региональных и местных властей в снижении этих самых барьеров для бизнеса.
Отношения в «черной зоне» зачастую базируются на необходимости сбора средств для дополнительного финансирования территорий. Именно поэтому меры, разрабатываемые федеральными органами власти по снижению административных барьеров, дебюрократизации и преодолению коррупции, напрямую взаимосвязанные с сокращением «серой зоны», обеспечивающей выживание территорий в условиях недофинансирования, становятся нецелесообразными и неисполнимыми в
12 Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива. С. 98.
сложившейся ситуации. Развитие отношений в «серой зоне» можно рассматривать как движение по пути формирования специфических контрактных отношений. В процессе развития отношений в «серой зоне» фирмы постепенно начинают соглашаться соблюдать неформальные требования власти. Появление же признаваемых агентами неформальных норм (устанавливаемых органами власти) означает в современной российской экономике восстановление локальной монополии на принуждение со стороны государства в зоне его действия, а также становится существенным фактором в процессе легитимизации власти.
Не только на федеральном, но и на региональном уровне в контрактные отношения с государством вступают преимущественно представители крупного бизнеса. Население региона практически не выступает в качестве независимого участника регионального политического рынка, что проявляется в отсутствии и слабости самоуправляющихся организаций гражданского общества. Однако в процессе «торга» с бизнесом власти отстаивают интересы, затрагивающие все население региона. В данном торге решается вопрос о размерах привлечения бизнеса к дофинансированию территорий в результате нехватки средств у региональных и местных бюджетов. Именно поэтому разрастание «серой зоны» во взаимоотношениях власти и бизнеса можно охарактеризовать как переходный этап (между государством «грабящей руки» и государством «помогающей руки») в становлении государства с преобладанием контрактных начал.
К настоящему моменту в России отсутствует государство с преобладанием контрактных начал, о чем свидетельствуют политико-бюрократический рынок; преобладание в федеральном бюджете статей расходов, связанных с обеспечением государства; узкий круг получателей остаточного дохода; а также развитая система дофинансирования территории бизнесом. Однако исследование показало, что используемые региональной и местной властью неформальные механизмы взаимодействия с бизнесом в большинстве своем относятся к контрактным отношениям неформального типа. Значит, государство в России, в отличие от ведущих
демократических государств, использует неформальные методы для выстраивания контрактных взаимоотношений. В силу этого российскому государству не следует стремиться формировать контрактное государство «невидимой руки» -в условиях российской действительности это невозможно. А построение контрактного государства «помогающей руки» вполне реально в нашей институциональной среде, тем более, что зачатки данной формы уже имеются.
Основное отличие двух типов контрактного государства состоит в форме участия государства в экономическом процессе. При модели «невидимой руки» государство стоит над экономикой страны и только с помощью формальных институтов организует и регулирует деятельность, протекающую в ней. В условиях же «помогающей руки» государство регулирует экономическую деятельность других субъектов с помощью как формальных, так и неформальных механизмов, а также само является участником экономического пространства. Российское государство всегда играло и играет значительную роль в экономике страны, поэтому ожидать ограничения функций государства до внешнего регулятора и возникновения в России государства «невидимой руки», на наш взгляд, невозможно.
В наших условиях целесообразным и достижимым можно считать построение государства с преобладанием контрактных начал в модели «помогающей руки». Для этого необходимо решить проблему межбюджетных отношений. Представляется важным согласовать распределение прав и обязанностей между государством и бизнесом с процессами перераспределения полномочий в рамках государственной иерархии.
РЕГИОН 3 ЭКО № 6, 2007
