CC BY
62
УДК 342.56
DOI 10.24411/2078-5356-2018-10409
Петров Алексей Александрович Aleksey A. Petrov
кандидат юридических наук, заместитель руководителя аппарата Законодательное собрание Иркутской области (664027, Иркутск, ул. Ленина, 1а)
candidate of sciences (law), deputy head of apparatus
Legislative assembly of the Irkutsk region (1а Lenina st., Irkutsk, Russian Federation, 664027) E-mail: [email protected]
Конституционный (уставный) судебный контроль в субъектах Российской Федерации: резервы роста
Constitutional (statutory) judicial control in subjects of the Russian Federation:
reserves for growth
В статье на основе тенденций развития законодательства выделены новые факторы, указывающие на актуальность учреждения конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации (принятие Кодекса административного судопроизводства, развитие антикоррупционного законодательства, укрепление правозащитных государственных органов).
Ключевые слова: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, административное судопроизводство, коррупциогенные факторы.
The article - on the basis of tendencies of legislation - points on new factors to strengthen relevance for establishing of constitutional (statutory) courts in subjects of the Russian Federation (adopting of the Code for administrative justice, development of anti-corruption legislation, strengthening of state bodies for human rights defence).
Keywords: constitutional (statutory) courts in subjects of the Russian Federation, administrative justice, corruptiogenic factors.
Одной из проблем конституционно-правового строительства в субъектах Российской Федерации в настоящее время продолжает оставаться недостаточная развитость регионального конституционного (уставного) правосудия. Это направление судебной деятельности должно быть институционально представлено конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, однако в силу федерального законодательства учреждение таких судов не является обязательным [1, ч. 1 ст. 27]. В настоящее время в субъектах Российской Федерации учреждено и сформировано лишь 16 конституционных (уставных) судов, что составляет менее 20% от их общего возможного числа.
В юридической науке неоднократно поднимался и исследовался вопрос о причинах
низкой распространенности института регионального конституционного (уставного) судебного контроля. Обстоятельный анализ способствующих этому факторов приведен в работах О.В. Брежнева [2], В.А. Кряжкова [3], А.М. Цали-ева [4] и ряда других авторов.
Между тем анализ развития законодательства позволяет сформировать достаточно широкий перечень обстоятельств, которые указывают, напротив, на объективную необходимость и полезность учреждения конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации.
1. Принятие и вступление в силу Кодекса административного судопроизводства РФ далее - КАС РФ) изменило сложившееся разграничение полномочий судов в области нор-моконтроля.
© Петров А.А., 2018
Регулировавший ранее эти вопросы Гражданский процессуальный кодекс РФ (далее -ГПК РФ) определял, что суды в порядке, установленном ГПК РФ, рассматривают дела из публичных правоотношений, кроме дел, которые отнесены к ведению арбитражных судов (ч. 3 ст. 22). Одновременно устанавливалось, что не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном ГПК РФ, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 251). Таким образом, прежнее регулирование не устанавливало для судов общей юрисдикции запрета рассматривать дела, отнесенные к компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Пленум Верховного Суда РФ разъяснял в связи с этим, что суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов на предмет соответствия учредительному акту субъекта Российской Федерации только при наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда [5].
Приведенное разъяснение было воспринято неоднозначно. В частности, Конституционный Суд РФ указывал, что признание нормативных актов субъектов Российской Федерации противоречащими их конституциям (уставам), по смыслу статей 5 (ч. 2), 73 и 118 Конституции РФ, может осуществляться лишь органами конституционного правосудия субъектов Российской Федерации [6].
Впоследствии КАС РФ, введенный в действие с 15 сентября 2015 года, изменил регулирование соотношения полномочий судов по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов. Так, согласно части 4 статьи 1 КАС РФ не подлежат рассмотрению в установленном им порядке дела из публичных правоотношений и отнесенные к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов. Статья 17 КАС РФ, определяя общие правила подведомственности административных дел судам, устанавливает, что общие суды рассматривают и разрешают административные дела по вопросам контроля за законностью и обоснованностью осуществления публичных полномочий, кроме дел, отнесенных к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Феде-
рации и арбитражных судов. Наконец, в соответствии с частью 5 статьи 208 КАС РФ заявления о признании нормативных правовых актов недействующими не подлежат рассмотрению в суде, если проверка конституционности этих правовых актов отнесена к компетенции судебных органов конституционного контроля.
Иными словами, в КАС РФ, в отличие от ранее действовавших в этой сфере предписаний ГПК РФ, последовательно проведена линия на запрет для федеральных судов рассматривать дела, отнесенные к компетенции органов конституционного (уставного) правосудия субъектов Российской Федерации. В этих условиях следует признать, что указание Пленума Верховного Суда РФ о возможности рассмотрения таких дел федеральными судами в субъектах Российской Федерации, где конституционные (уставные) суды не созданы, утратило свое значение. В настоящее время дела об оспаривании соответствия нормативных правовых актов органов публичной власти конституции (уставу) субъекта Российской Федерации не могут рассматриваться федеральными судами ни при каких условиях - будь то при отсутствии в данном субъекте конституционного (уставного) суда или тем более при его наличии.
Из сказанного следует принципиально важный вывод: отсутствие в субъекте Российской Федерации действующего конституционного (уставного) суда означает, что конституция (устав) этого субъекта Российской Федерации лишается судебно-правовой защиты от принятия не соответствующих ей правовых актов. Отсутствие возможности для проведения такой проверки также ослабляет действие законоположения, согласно которому конституция (устав) и законы субъекта Российской Федерации подлежат государственной защите на территории субъекта Российской Федерации [7, п. 6 ст. 8].
2. Конституционный (уставный) судебный контроль в субъектах Российской Федерации на сегодняшний день является, по существу, единственным действенным судебным механизмом выявления и устранения коррупциогенных факторов из правовой системы.
В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ч. 2 ст. 1) таковыми являются правоположения, которые устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения
исключений из общих правил, а также содержат неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, создавая тем самым условия для проявления коррупции [8]. Данный Федеральный закон, как следует из части 1 статьи 1, устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Следовательно, содержащееся в нем регулирование, включая легальное определение коррупциогенного фактора, установлено именно в целях регламентации данного вида экспертизы правовых актов и их проектов, которая входит в систему мер по профилактике коррупции [9, п. 2 ст. 6].
Подход, нашедший отражение в приведенных законоположениях, заслуживает внимания в нескольких аспектах. Прежде всего, законодатель здесь выражает явно отрицательное отношение к коррупциогенным факторам - это с очевидностью следует из общего понимания коррупции как исключительно негативного, опасного явления, с которым публичная власть и общество обязаны бороться. Вместе с тем, ни названные федеральные законы, ни федеральное законодательство вообще не содержат прямого запрета на наличие в нормативных правовых актах и в проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов. Отчасти это можно объяснить ограниченностью предмета регулирования и, как следствие, целей принятия названных федеральных законов - такого рода общее правило могло бы быть включено в возможный будущий федеральный закон о правовых актах. Между тем реальное значение понятия «коррупциогенный фактор» явно выходит за рамки института антикоррупционной экспертизы, поскольку это понятие характеризует качество правового регулирования, наличие в нем определенных дефектов, в то время как антикоррупционная экспертиза является механизмом прежде всего выявления таких дефектов.
Как видно, вопрос устранения коррупцио-генных факторов из правового регулирования не получил в действующем законодательстве законченного решения. Даже возможности судебной власти в решении этой задачи весьма существенно ограничены. Так, КАС РФ относит к компетенции судов общей юрисдикции рассмотрение и разрешение дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обла-
дающих нормативными свойствами (п. 1 и 1.1 ч. 2 ст. 1 гл. 21). Однако в рамках дел этой категории оспариваемые нормативные правовые акты проверяются только с точки зрения их соответствия другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (ч. 2 ст. 215 КАС РФ). Вопросы же оценки правового качества нормативных актов, не связанные с выявлением и преодолением вертикальных коллизий, к полномочиям судов непосредственно не относятся, хотя выявление коррупциогенных факторов в рамках сложившейся судебной практики может выступать в качестве obiter dictum («попутно сказанного», дополнительного аргумента в пользу судебного решения) [10].
В рамках существующей судебной системы Российской Федерации такие вопросы могут ставиться и решаться только в порядке судебного конституционного контроля, поскольку наличие в оспариваемом правовом акте дефектов в виде коррупциогенных факторов действительно может в отдельных случаях приводить к признанию такого акта неконституционным. Так, Конституционный Суд РФ подчеркивает, что возможность произвольного применения закона, проистекающая из неопределенности его юридического содержания, является нарушением конституционного равенства всех перед законом и судом (ч. 1, ст. 19) [11]. Имеются примеры признания неконституционными нормативных правовых актов Правительства РФ на том основании, что урегулированные ими вопросы должны решаться законодательным путем [12]. В настоящее время принятие нормативного правового акта за пределами компетенции и юридико-лингвистическая неопределенность признаются коррупциогенными факторами (подп. «д» п. 3 и подп. «в» п. 4) [13].
Еще дальше в этом направлении продвинулись конституционные (уставные) суды ряда субъектов Российской Федерации - в последние годы в деятельности некоторых из них стала появляться практика признания оспариваемых нормативных правовых актов с точки зрения их соответствия конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации именно по причине наличия в таких актах коррупциогенных факторов. Так, в постановлении Уставного суда Калининградской области от 7 мая 2014 года № 4-П [14] было указано, что необоснованно широкие пределы усмотрения в определении сроков временного исполнения обязанностей главы администрации в случае, когда данная должность
является вакантной, и назначения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования являются корруп-циогенным фактором.
Таким образом, учитывая, что полномочия Конституционного Суда РФ лишь частично распространяются на нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и вообще не предусматривают проверку им муниципальных нормативных правовых актов, приоритетным судебно-правовым механизмом выявления и устранения коррупциогенных факторов из таких нормативных правовых актов становится судебный конституционный (уставный) контроль, осуществляемый конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации.
3. Наличие в субъекте Российской Федерации действующего конституционного (уставного) суда может являться важным фактором повышения авторитета и эффективности работы региональных государственных правозащитных институтов.
Актуальность этой проблемы обусловлена состоянием федерального законодательства по вопросам организации и деятельности указанных правозащитных институтов. Так, в силу КАС РФ уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации наделены правом обращаться в суды только с заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, но не об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 208, ч. 4 ст. 218). Аналогичным образом этот вопрос решен в отношении уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации (п. 2 ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» [15]). Уполномоченные же по защите прав ребенка в субъектах Российской Федерации, а также иные правозащитные государственные органы субъектов Российской Федерации (уполномоченные по защите прав коренных малочисленных народов и пр.) вообще не обладают правами по обращению в суды в порядке административного судопроизводства.
Очевидно, что ограниченность, а в ряде случаев - отсутствие указанного права отрицательно сказывается на результативности правозащитных государственных органов субъектов Российской Федерации. Имея возможность на
основе обобщения правоприменительной практики и анализа обращений граждан выявлять системные дефекты в правовом регулировании, эти органы не могут задействовать для их устранения возможности судебной власти, что нельзя признать оправданным.
Между тем в соответствии с действующим федеральным законодательством конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации [1, ч. 3 ст. 27]. Эти полномочия субъекта Российской Федерации включают, помимо прочего, определение круга органов и лиц, наделяемых правом обращения в конституционный (уставный) суд по различным категориям дел. В этот круг могут быть включены уполномоченный по правам человека, уполномоченный по правам ребенка, уполномоченный по защите прав предпринимателей и другие аналогичные региональные государственные органы. Такое регулирование установлено, в частности, в Иркутской области [16, п. 7-9 ст. 116].
Проведенный анализ позволяет констатировать, что, хотя на федеральном уровне до настоящего времени не выработано четкого и последовательного решения по комплексу вопросов статуса и работы конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, последние тенденции развития законодательства создают дополнительные предпосылки для более активного распространения в субъектах Российской Федерации института конституционного (уставного) правосудия. В современных условиях конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации имеют серьезные возможности для продуктивной деятельности в целях укрепления законности и правопорядка.
Примечания
1. О судебной системе Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г № 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1, ст. 1.
2. Брежнев О.В. О некоторых тенденциях в развитии института конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации // Российская юстиция. 2017. № 7.
3. Кряжков В.А. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3.
4. Цалиев А.М. Региональное конституционное правосудие уже около 20 лет продолжает оставаться в эмбриональном состоянии // Журнал конституционного правосудия. 2011. № 6.
5. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (ред. от 09.02.2012) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1.
6. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. № 494-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 2.
7. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42, ст. 5005.
8. Собрание законодательства РФ. 2009. № 29, ст. 3609.
9. О противодействии коррупции: федеральный закон от 25 декабря 2008 г № 273-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52, ч. I, ст. 6228.
10. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 14 февраля 2018 г № 12-АПГ17-8. Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Судебная практика».
11. Постановление Конституционного Суда РФ от
25 апреля 1995 г № 3-П // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18, ст. 1708.
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. № 8-П // Собрание законодательства РФ. 2009. № 22, ст. 2752.
13. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от
26 февраля 2010 г № 96 (ред. от 10.07.2017) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10, ст. 1084.
14. Вестник Уставного суда Калининградской области. 2014. № 23-24.
15. Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации: федеральный закон от 7 мая 2013 г № 78-ФЗ (ред. от 28.11.2015) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 19, ст. 2305.
16. Об Уставном Суде Иркутской области: закон Иркутской области от 28 ноября 2014 г. № 135-ОЗ (ред. от 01.10.2015) // Областная. 2014. 3 декабря.
Notes
1. On the judicial system of the Russian Federation: the federal constitutional law of December 31, 1996 no. 1-FKZ (ed. on July 29, 2013). Collection of legislative acts of the RF, 1997, no. 1, art. 1. (In Russ.)
2. Brezhnev O.V. On some trends in the development of the institute of constitutional justice in the subjects of the Russian Federation. Russian justice, 2017, no. 7. (In Russ.)
3. Kryazhkov V.A. Regional constitutional justice in the Russian Federation: state and ways of development. Comparative constitutional revie, 2007, no. 3. (In Russ.)
4. Tsaliev A.M. Regional constitutional justice has remained in the embryonic state for about 20 years. Journal of constitutional justice, 2011, no. 6. (In Russ.)
5. On practice of consideration by courts of cases on challenging normative legal acts in full or in part: Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of November 29, 2007 no. 48 (as amended on 09.02.2012). Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation, 2008, no. 1. (In Russ.)
6. Definition of the Constitutional Court of the Russian Federation of December 27, 2005 no. 494-O. Bulletin of the Constitutional Court of the Russian Federation, 2006, no. 2. (In Russ.)
7. On the general principles of the organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the constituent entities of the Russian Federation: federal law of October 6, 1999, no. 184-FZ (as amended on August 3, 2013). Collection of legislative acts of the RF, 1999, no. 42, art. 5005. (In Russ.)
8. Collection of legislative acts of the RF, 2009, no. 29, art. 3609. (In Russ.)
9. On combating corruption: federal law no. 273-FZ of December 25, 2008 (as amended on August 3, 2013). Collection of legislative acts of the RF, 2008, no. 52, p. I, art. 6228. (In Russ.)
10. The appellate ruling of the Supreme Court of the Russian Federation of February 14, 2018 no. 12-APG17-8. Access from the reference legal system «ConsultantPlus: Judicial practice». (In Russ.)
11. Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of April 25, 1995 no. 3-P. Collection of legislative acts of the RF, 1995, no. 18, art. 1708. (In Russ.)
12. Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of May 14, 2009 no. 8-P. Collection of legislative acts of the RF, 2009, no. 22, art. 2752. (In Russ.)
13. On anti-corruption expertise of normative legal acts and draft normative legal acts: resolution of the Government of the Russian Federation no. 96 of February 26, 2010 (revised as of 10.07.2017). Collection of legislative acts of the RF, 2010, no. 10, art. 1084. (In Russ.)
14. Bulletin of the Statutory court of the Kaliningrad region, 2014, no. 23-24. (In Russ.)
15. About the Commissioners for the protection of the rights of entrepreneurs in the Russian Federation: federal law no. 78-FZ of May 7, 2013 (as amended on November 28, 2015). Collection of legislative acts of the RF, 2013, no. 19, art. 2305. (In Russ.)
16. About the Statutory Court of the Irkutsk region: Irkutsk region law no. 135-OZ of November 28, 2014 (as amended on October 1, 2015). Oblastnaya, 2014, December 3. (In Russ.)
