CC BY
181УДК 342.4
DOI: 10.17072/2619-0648-2022-1-48-63
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ И ЕСПЧ: ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ОТНОШЕНИЙ
К. М. Худолей
кандидат юридических наук,
доцент кафедры административного и конституционного права Пермский государственный
национальный исследовательский университет 614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15
Е-mail: [email protected]
Аннотация: в статье рассматриваются вопросы взаимодействия Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека в разные исторические периоды. Автором предпринята попытка изучить положения нормативно-правовых актов и решения судебных органов как России, так и зарубежных стран. В качестве методологической основы исследования использована совокупность методов, в том числе диалектический, общенаучные и частнонаучные методы познания. Отмечается, что полный отказ России от исполнения решений ЕСПЧ хотя бы в части мер частного характера недопустим в силу взятых ею на себя международных обязательств и конституционных положений о праве граждан на судебную защиту, а следовательно, Конституционный Суд РФ и ЕСПЧ должны искать пути для взаимного учета решений друг друга с целью защиты прав граждан. Ключевые слова: ЕСПЧ, конституция, толкование, конституционный суд, ЕКПЧ
© Худолей К. М., 2022
THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE RF AND THE ECTHR: HISTORY OF RELATIONSHIP DEVELOPMENT
K. M. Khudoley
Perm State University
15 Bukireva st., Perm, 614990, Russia
Е-mail: [email protected]
Absract: the article examines the issues of interaction between the Constitutional Court of the Russian Federation and the ECHR in different historical periods. The author tried to study the provisions of regulatory legal acts and decisions of the judicial authorities of both Russia and foreign countries. The methodological basis of the research is made up of a set of methods, including dialectical, general scientific and private scientific methods of cognition. It is noted that Russia's complete refusal to comply with the decisions of the ECHR of at least some of the measures of a private nature is inadmissible due to the international obligations assumed by Russia and constitutional provisions on the right of citizens to judicial protection. The Constitutional Court of the Russian Federation and the ECHR should look for ways for mutual consideration of each other's decisions in order to protect the rights of citizens. Keywords: ECHR, constitution, interpretation, constitutional court, ECHR
Граждане Российской Федерации приобрели право на обращение в Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) после ратификации Россией Европейской конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ) и дополнительных Протоколов к ней. Следует особо подчеркнуть, что Европейский суд не может выступать в качестве апелляционной инстанции по отношению к компетентным судебным органам государства-участника, в данном случае России. В сущности, решения ЕСПЧ сводятся к ответу на вопрос, было ли нарушение норм ЕКПЧ в конкретном случае. При этом сама Конвенция - не остекленевший документ, а «живой инструмент», как отмечается в практике деятельности ЕСПЧ (например, дело Тайрера)1.
Право подачи жалоб в ЕСПЧ на действия властей Российской Федерации у граждан возникло 5 мая 1998 г., и с этого момента граждане РФ активно реализуют данное право.
1 Кочев В. А., Ромашов П. А. Нормативный договор как источник конституционного права // Ex jure. 2018. № 3. С. 22.
Первые пятнадцать лет после ратификации ЕКПЧ Российской Федерацией Конституционный Суд РФ неоднократно прибегал в качестве обоснования своих решений к правовым позициям ЕСПЧ. Сами решения ЕСПЧ значительно способствовали совершенствованию механизма защиты прав и свобод граждан. Однако после принятия ЕСПЧ ряда резонансных решений, в том числе по делу Маркина, в отношениях между Европейским Судом по правам человека и Конституционным Судом РФ наметилась тенденция перехода «от дуэта к дуэли»2, как образно было определено в юридической науке. Все эти обстоятельства свидетельствуют о том, насколько значимое место занимают решения ЕСПЧ в российской правовой системе. Ведь чем больше решений ЕСПЧ будет игнорироваться национальными властями, тем менее активно граждане будут надеяться на восстановление своих нарушенных прав.
При исследовании текущего этапа внимание автора не сосредоточено исключительно на разногласиях между Конституционным Судом РФ и Европейским Судом по правам человека. Автор также отмечает, что рассматриваемые коллизии характерны и для других европейских правовых систем. К выводам о приоритете норм собственных конституций над ЕКПЧ приходили в свое время высшие судебные инстанции Великобритании, Австрии, Италии, Германии, Литвы. Однако во всех указанных случаях, кроме Великобритании, решения ЕСПЧ, как констатировал Комитет министров Совета Европы (КМСЕ), были выполнены. В этом видится мудрость соответствующих национальных органов власти: признание приоритета своей конституции над международным правом не помешало странам выполнить принятые на себя международные обязательства посредством альтернативных способов исполнения решений ЕСПЧ3.
2 Marochkin S. Yu. ECtHR and the Russian Constitutional Court: Duet or Duel? // Russia and the European Court of Human Rights: The Strasbourg Effect / European Inter-University Centre for Human Rights and Democratisation; ed. by L. Malksoo, W. Benedek. Cambridge, 2018. P. 93.
3 Неудивительно, что хотя по обстоятельствам дела Гёргюлю Верховный Земельный суд На-умбурга первоначально отказал во включении стандартов ЕКПЧ в национальный правопорядок, однако впоследствии Федеральный конституционный суд ФРГ определил механизм реализации решений ЕСПЧ и фактически имплементировал их в национальную правовую систему. Решение Верховного Земельного суда Наумбурга было пересмотрено, и указанное решение Европейского Суда по правам человека, конфликтующее с национальной судебной практикой, было исполнено, что в 2009 г. констатировал КМСЕ. Судья Федерального конституционного суда Германии Г. Люббе-Вольфф в этой связи отметила, что соответствующие правовые позиции подтверждают верховенство национального права, исходящее из государственного суверенитета, но не означают отрицания немецкими судами обязательных для ФРГ международных обязательств. См.: Люббе-Вольфф Г. Европейский Суд по правам человека и национальные суды: дело Гёргюлю // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1. С. 3942.
Первым примером столкновения между ЕСПЧ и Конституционным Судом РФ стало дело Маркина4. Конституционный Суд РФ отказал К. А. Маркину в принятии к рассмотрению его дела о признании неконституционной нормы, по которой право на отпуск по уходу за ребенком имеют только женщины-военнослужащие5, а ЕСПЧ, рассмотревший это дело, признал наличие здесь дискриминации. Решение Первой секции впоследствии подтвердила и Большая Палата ЕСПЧ. Конечно, интересы безопасности государства и обороны должны приниматься во внимание, но, как установил ЕСПЧ, Маркин служил не в подразделениях боевой готовности, а предоставление права на получение отпуска по уходу за ребенком для служащих в таких подразделениях, как тыл, связь, военное образование и медицина, вполне допустимо. 6 декабря 2013 г. Конституционный Суд РФ по обращению Санкт-Петербургского гарнизонного суда принял постановление № 27-П6. В этом постановлении Конституционный Суд РФ предусмотрел возможность отказа от исполнения решения международного органа по защите прав и свобод граждан при рассмотрении дел о пересмотре решений судебных органов по вновь открывшимся обстоятельствам на территории России, если оно противоречит ранее вынесенному решению Конституционного Суда РФ. Фактически в российское законодательство была внесена ранее не предусмотренная процедура пересмотра решения Конституционного Суда РФ в связи с состоявшимся решением ЕСПЧ, причем итогом такой процедуры мог стать отказ от исполнения решения ЕСПЧ. Указанная правовая позиция была использована законодателем для принятия поправок в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ.
В дальнейшем, после принятия постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г., федеральным законодателем были расширены основа-
4 Дело «Константин Маркин (Konstantin Markin) против Российской Федерации» (жалоба № 30078/06): постановление ЕСПЧ от 22 марта 2012 г. // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2012. № 6.
5 Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Маркина Константина Александровича на нарушение его конституционных прав положениями статей 13 и 15 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», статей 10 и 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих», статьи 32 Положения о порядке прохождения военной службы и пунктов 35 и 44 Положения о назначении и выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей: определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2009 г. № 187-О-О [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 По делу о проверке конституционности положений статьи 11 и пунктов 3 и 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом президиума Ленинградского окружного военного суда: постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. № 27-П // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2013. № 50. Ст. 6670.
ния для отказа от исполнения решений ЕСПЧ7. С внесением данных поправок Конституционный Суд РФ получил право отказывать в исполнении решений межгосударственного органа по защите прав и свобод граждан по обращениям Минюста РФ, а также рассматривать дела о толковании Конституции РФ по обращениям Президента РФ и Правительства РФ, если решение межгосударственного органа по защите прав и свобод граждан противоречит Конституции РФ. При этом в постановлении от 6 декабря 2013 г. Конституционный Суд РФ, как отмечается в юридической науке, стремился соблюсти принципы субсидиарности ЕСПЧ и доктрину статутного толкования (нормы международного права должны толковаться государствами-участниками в таком смысле, чтобы обеспечивать их полную реализацию в случае конфликта с национальным правом). Данная доктрина нашла свое выражение в судебной
8 9 ,,
практике и в законодательстве отдельных стран . Но уже в постановлении от 14 июля 2015 г. позиция Конституционного Суда РФ кардинально изменилась: согласно этой новой правовой позиции постановление ЕСПЧ для его исполнения на территории России должно быть имплементировано решением Конституционного Суда РФ, даже если оно не противоречит ранее вынесенному решению последнего10.
7 По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2015. № 30. Ст. 4658.
8 В английской юридической науке такой принцип интерпретации получил название «согласующего толкования», а в практике Верховного суда США он известен как «канон Очаровательной Бетси» («акт Конгресса никогда не должен толковаться так, чтобы нарушить международное право, если остается какая-либо иная возможная конструкция»). См.: Alexander Murray vs The Charming Betsy // United States Reports / ed. by W. Cranch. 1804. Vol. 6. P. 64.
9 Примером нормативного закрепления такого способа толкования служит статья 233 Конституции Южно-Африканской Республики, согласно которой суд должен отдать предпочтение любому разумному толкованию законодательства, которое согласуется с международным правом, по сравнению с любым альтернативным толкованием, которое ему противоречит. См.: Должиков А. В. «Гордость и предубеждение»: соразмерность полного конституционного запрета заключенным голосовать в России. Постановление Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года // Международное правосудие. 2013. № 4. С. 25.
10 Лихачев М. А. Место решений Европейского Суда по правам человека в контексте постановлений Конституционного Суда РФ 2013 и 2015 гг. и последующих законодательных изменений // Российский юридический журнал. 2016. № 2. С. 48.
По мнению Конституционного Суда РФ, отказ от исполнения решений ЕСПЧ является правомерным в силу указания статьи 46 Венской конвенции о праве международных договоров: если ЕСПЧ, вынося решение, нарушает нормы jus cogens при толковании положений ЕКПЧ. Поэтому для России такое решение ЕСПЧ не может порождать правовые последствия, тем более что Конституция РФ имеет более высокую юридическую силу, чем ЕКПЧ, признавать которую общепризнанными нормами международного права ввиду ее регионального характера нельзя. Данному утверждению Конституционного Суда РФ можно, однако, возразить: статья 27 ЕКПЧ прямо запрещает ссылаться на национальное законодательство в обоснование отказа от исполнения ее положений, в том числе и при реализации статьи 46 Венской конвенции. К тому же, как отмечается в юридической науке, статья 46 ЕКПЧ касается только вопросов ратификации Конвенции, а не ее толкования ЕСПЧ, исключительную юрисдикцию которого Россия окончательно и без всяких оговорок признала в процессе ратификации ЕКПЧ и Протоколов к ней в 1998 г.11 Да и сам принцип pacta sunt servanda (о необходимости соблюдения договоров), отступление от которого возможно в связи с отказом от исполнения решений ЕСПЧ, относится к числу норм jus cogens, которые в юридической науке считают по юридической силе никак не ниже самой Конституции РФ12. При этом критерии упоминавшегося выше статутного толкования требуют, чтобы нормы, имеющие конституционно-правовое значение (в том числе и нормы международного права), толковались таким образом, чтобы не лишать предмет правого регулирования друг друга13. К тому же отказ от исполнения решений ЕСПЧ является, по сути, нарушением положений конституционного права на судебную защиту, предусмотренного статьей 46 Конституции РФ14. А сам Конституционный Суд РФ в своих постановлениях последовательно вслед за ЕСПЧ ранее неоднократно указывал, что без исполнения судебного
11 Осипов М. Ю. О некоторых проблемах разрешения коллизий между Конституцией РФ и решениями Европейского Суда по правам человека // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 2. С. 59.
12 Кузнецова О. А. Юридическая сила общепризнанных принципов и норм международного права в российской правовой системе // Юридическая наука и правоприменительная практика. 2009. № 3. С. 8.
13 К. Хессе, характеризуя конституционное конформное толкование, отмечал важность принципа практического согласования: смысл толкуемой нормы не должен входить в противоречие, коллизию с другими положениями Основного закона. Там, где произошла коллизия, недопустимо лишение предмета регулирования каких-либо конституционных положений. См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: Юрид. лит., 1981. С. 50.
14 Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. [с учетом поправок, внесенных Законами Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ].
решения говорить о действенной реализации права на судебную защиту не-возможно15.
Можно, таким образом, констатировать, что соответствующие положения Конституции РФ о праве на судебную защиту становятся фиктивными: какой смысл обращаться в международные органы по защите прав и свобод граждан, зная, что принятое этими органами решение будет проигнорировано национальными властями и не исполнено даже в части мер индивидуального характера? Фактически Конституционный Суд РФ ставит с ног на голову всю идею наднациональной системы защиты прав и свобод граждан, предназначенной для исправления ошибок национальной системы защиты прав и свобод граждан. Провозгласив себя правовым государством, Россия взяла на себя обязательство обеспечить гражданам максимальный уровень правовой защиты, вне зависимости от того, какой акт - национальный или наднациональный - этот уровень защиты закрепляет. Конституционный Суд РФ отказывается исполнять решения ЕСПЧ. Прикрываясь тем, что международный акт, априори предоставляющий гражданам больше возможностей по защите своих прав, якобы противоречит принципу верховенства права (а значит, и прав, и свобод), он на самом деле преследует цель обеспечить исключительность своих полномочий и еще раз подчеркнуть свою значимость и верховенство в споре с ЕСПЧ16.
Проверяя конституционность исполнения решения ЕСПЧ, Конституционный Суд РФ неизбежно будет осуществлять толкование самого решения ЕСПЧ, а значит, и положений ЕКПЧ, в чем видится нарушение статьи 46 указанной Конвенции. Налицо вторжение органа конституционного контроля России в компетенцию ЕСПЧ, хотя, ратифицировав ЕКПЧ, Россия однозначно и без всяких оговорок признала право на осуществление данной деятельности исключительно за ЕСПЧ. К тому же решения ЕСПЧ как прецеденты образуют неразрывное «живое право» с текстом ЕКПЧ, а значит, проверка конституционности решений ЕСПЧ будет фактически означать проверку конституционности уже вступившей в силу и ратифицированной Россией ЕКПЧ. Мировая практика конституционного правосудия не предусматривает возможности проверки конституционности уже вступившего в силу международного соглашения (единственным исключением выступает Беларусь). Добавим еще, что внедренная ФКЗ «О Конституционном Суде Российской
15 Князев С. Д. Обязательность постановлений ЕСПЧ в правовой системе России (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал российского права. 2016. № 12. С. 5-17.
16 Варламова Н. В. Проблемы конституционализации правопорядка в условиях современных интеграционных процессов // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 13.
Федерации» процедура отказа от исполнения решений ЕСПЧ противоречит первой главе Конституции РФ, которая устанавливает, что ратифицированные международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы.
Конечно, можно возразить, что приоритет Конституции РФ над между-
17
народным правом является неоспоримым и это вытекает из такой конституционной ценности, как государственный суверенитет. Однако не следует забывать о том, что, согласно ст. 79 Конституции РФ, Россия вправе передавать международным объединениям часть своих суверенных прав. К тому же, будучи членом Совета Европы, Россия назначает своих судей в ЕСПЧ по своей квоте. (Весьма примечательно, что практически всегда судьи, назначенные Россией, принимали решения против нее, в том числе и в тех резонансных делах, когда ЕСПЧ входил в конфронтацию с Конституционным Судом РФ.)
Как видим, противоречия решений ЕСПЧ и Конституционного Суда РФ можно трактовать как коллизию различных конституционных ценностей. Достаточно интересной в этой связи выглядит точка зрения, высказанная в юридической литературе, - что вопрос иерархии национальной конституции и международных договоров можно заменить вопросом взвешивания (балансирования) конфликтующих конституционных ценностей18. Выработанные зарубежной юридической наукой правила нивелировки ценностей в результате судебного «взвешивания» гласят, что коллизия не уничтожает менее значимую ценность по сравнению с более значимой решением суда.
Первое решение ЕСПЧ, в исполнении которого было отказано на территории России на основании описанных законодательных нововведений, стало дело «Анчугов и Гладков против России»19. Европейский Суд по правам человека в решении от 4 июля 2013 г. по данному делу, руководствуясь ранее принятым прецедентом, пришел к выводу, что установленное статьей 32 (ч. 3) Конституции РФ нарушает общеевропейские стандарты, согласно которым лица, осужденные к лишению свободы на срок менее трех лет, должны сохра-
17 Вместе с тем, как высказано в юридической науке, приоритет норм Конституции РФ перед международными договорами носит условный характер. Так, федеральный законодатель не абсолютизирует запрет на приоритет международного договора в отношении Основного закона России, а лишь усложняет возможность согласования норм соответствующего договора и норм Конституции Российской Федерации, например, в форме конституционного толкования. См.: Должиков А. В. Указ. соч. С. 22.
18 Bogdandy von A. Pluralism, Direct Effect, and the Ultimate Say: On the Relationship Between International and Domestic Constitutional Law // International Journal of Constitutional Law. 2008. Vol. 6, № 3-4. P. 398.
19 Дело «Анчугов и Гладков (Anchugov and Gladkov) против Российской Федерации» (жалоба № 11157/04, 15162/05): постановление Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 г. // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2014. № 2.
нить за собой право голоса на выборах. Причем лишение права голоса, по мнению ЕСПЧ, должно осуществляться только в том случае, если суд, вынося приговор о лишении свободы человека, непосредственно будет рассматривать вопрос о таком ограничении его статуса. 19 апреля 2016 г. Конституционный Суд РФ20 признал невозможным исполнение в полном объеме постановления Европейского Суда по правам человека по делу «Анчугов и Гладков против России» в части мер общего характера, но допустил, что федеральный законодатель вправе перевести отдельные режимы отбывания лишения свободы (в частности, в колонии-поселении) в альтернативные виды наказаний, не влекущие ограничения избирательных прав. Однако это пожелание не имело обязательного значения для органов государственной власти страны, а потому неудивительно, что к настоящему времени соответствующие поправки в законодательство внесены не были. С другой стороны, данное предложение Конституционного Суда РФ можно рассматривать как некую попытку хоть как-то исполнить решение ЕСПЧ в части мер общего характера.
Действительно, положения действующей Конституции РФ на сегодняшний день безапелляционно лишают лиц, осужденных к лишению свободы, права голоса на выборах. Однако в истории конституционного развития России так было не всегда. В частности, Конституция РСФСР 1918 г. лишала избирательных прав только осужденных за корыстные и порочащие преступления. Основной закон РСФСР 1937 г. исключал из числа субъектов, наделенных избирательными правами, осужденных только в случае лишения их избирательных прав судом. Первоначальная редакция Конституции РСФСР 1978 г. вообще никоим образом не лишала избирательных прав осужденных, в том числе осужденных к лишению свободы.
Но думается, что возможность исполнить решение ЕСПЧ у Конституционного Суда РФ имелась при ином толковании термина «лишение свободы» и установлении в процессуальном законодательстве порядка принятия решения о лишении осужденного к лишению свободы права голоса на выборах одновременно с рассмотрением уголовного дела в отношении его же или же с определением последствий вынесения такого решения применительно к каждому осужденному исходя из тяжести преступления, личности виновного и других обстоятельств дела.
20 По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 г. по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. № 12-П // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2016. № 17. Ст. 2480.
Последним решением ЕСПЧ, в исполнении которого было отказано на территории России, стало постановление ЕСПЧ от 31 июля 2014 г. по делу ЮКОСа. Данным решением ЕСПЧ присудил около 1,9 млрд евро в пользу бывших акционеров нефтяной компании21. В исполнении этого решения было отказано Конституционным Судом РФ в полном объеме. Впервые в истории страна - участница ЕКПЧ отказалась возмещать даже судебные расходы по состоявшемуся решению ЕСПЧ22. При этом Конституционный Суд РФ разрешил выплатить сумму, которую ЕСПЧ присудил истцам, не из государственных средств, но лишь в том случае, если будет выявлено новое имущество ЮКОСа и погашены долги компании перед кредиторами (в том числе перед государством). Учитывая оставшиеся невыполненными исполнительные листы в отношении данной организации за неисполнение налоговых требований на сумму свыше 200 млрд рублей, становится понятно, что такое предложение не будет выполнено.
Со своей стороны Комитет министров Совета Европы по итогам сессии по надзору за исполнением постановлений ЕСПЧ, состоявшейся 7-9 марта 2017 г., вынес резолюцию, в которой предложил России в качестве «правомерного компромисса» выплатить судебные издержки и расходы по делу «ОАО "Нефтяная компания ЮКОС" против России», сумма которых составляет 300 тыс. евро23. Такое частичное исполнение мер индивидуального характера будет воспринято Комитетом министров ЕС как исполнение решения в целом и не повлечет никаких негативных последствий для России в связи с невыплатой истцам основной суммы компенсации. Думается, что Российской Федерации стоило бы подумать над этим предложением, поскольку выплата такой незначительной для государства суммы позволила бы государству, с одной стороны, подтвердить верховенство своего Основного закона над международным правом и, соответственно, решений Конституционного Суда РФ над решениями ЕСПЧ, а с другой стороны, исключила бы возможность дальнейшей конфронтации с Советом Европы, поскольку КМСЕ не стал бы считать указанное решение ЕСПЧ неисполненным.
21 Дело «ОАО "Нефтяная компания ЮКОС" (ОАО №йуапауа Кошрашуа УИКОБ) против Российской Федерации» (жалоба № 14902/04): постановление ЕСПЧ от 31 июля 2014 г. // Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2014. № 4.
22 По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу «ОАО "Нефтяная компания ЮКОС" против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 19 января 2017 г. № 1-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2017. № 2. С. 24-43.
23 Александрова М. А. Решения Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека: проблема приоритета // Российский судья. 2017. № 7. С. 54.
Как видно, практически в каждом случае, когда в исполнении решений ЕСПЧ на территории России Конституционным Судом РФ было отказано, у нашей страны имелись возможности хотя бы для частичного исполнения мер индивидуального характера, что Комитетом министров Совета Европы трактуется как признание и исполнение решения ЕСПЧ в целом. Дальнейшее развитие взаимоотношений как России с Советом Европы, так и Конституционного Суда РФ с ЕСПЧ видится через диалог, предполагающий взаимные уступки, а не посредством принятия законодательных и судебных решений, подтверждающих собственную правоту и приоритет своих актов над актами оппонента. К тому же зачастую противоречие между решениями ЕСПЧ и Конституционного Суда РФ вовсе не предполагает противоречия между Конституцией РФ и ЕКПЧ, положения которых данные органы толкуют соответ-
24
ственно , так что преодоление указанного противоречия возможно путем толкования или законодательного или подзаконного регулирования без конституционной реформы, учитывая ее сложность и фактическую невозможность в отношении глав 1, 2 и 9 Конституции РФ.
В качестве мер, необходимых для развития такого диалога, следует назвать широкое использование правовых позиций Конституционного Суда РФ в практике ЕСПЧ, потому что пока встречается только использование правовых позиций ЕСПЧ национальным органом конституционного контроля. Протокол № 16 к Конвенции (еще не подписанный и не ратифицированный Россией, но уже вступивший в силу для десяти стран-участниц) предполагает новые возможности для диалога судей, предусматривает консультативные заключения ЕСПЧ по запросу высших национальных судов в рамках конкретного дела по вопросам, касающимся применения или толкования Конвенции. Консультативные заключения будут выноситься Большой Палатой ЕСПЧ, содержать мотивировочные части, однако не будут иметь обязывающего характера. При этом за ЕСПЧ закрепляется право принимать или отклонять полученные запросы.
24 А. Н. Кокотов считает, что, во-первых, противоречие между решениями ЕСПЧ и Конституционного Суда РФ может означать, что проблема регулирования, приведшая к установленным ЕСПЧ нарушениям, заключается не в самом законе, а в практике его применения. Во-вторых, признание Конституционным Судом РФ закона конституционным не свидетельствует само по себе о том, что действующая модель правового регулирования оптимальна, а значит, решение Конституционного Суда РФ вовсе не освобождает законодателя от решения предложенной ЕСПЧ задачи оптимизации регулирования. В-третьих, дефектность, приведшая к установленным ЕСПЧ нарушениям, может определяться не названным ЕСПЧ актом, а конкретизирующим его нормативным регулированием. В этом случае правовое регулирование должно быть приведено в соответствие с выявленными параметрами конституционного регулирования. См.: Кокотов А. Н. Насущные вопросы регулирования деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2012. № 2. С. 25.
Одобренные 1 июля 2020 г. поправки к Конституции РФ еще раз подтвердили приоритет национального Основного закона перед нормами международных конвенций, а следовательно, и перед решениями международных судов, основанными на таком истолковании этих норм международного права, которое противоречит нормам российской Конституции. Причем Конституционный Суд РФ получил право проверять конституционность решений не только международных судов по защите прав и свобод граждан, но и любых межгосударственных органов, а также решений иностранных или международных судов и арбитражей, если они противоречат основам публичного порядка.
Однако российские суды отказываются исполнять решения ЕСПЧ и без санкции Конституционного Суда РФ. Так, 17 марта 2020 г. Мосгорсуд отказался исполнить решение ЕСПЧ от 17 февраля 2021 г., который в качестве обеспечительных мер потребовал от России освободить оппозиционного политика А. Навального, чье дело в данный момент рассматривалось в российском суде. Можно не сомневаться, что предусмотренные в Конституции РФ и в законодательстве о Конституционном Суде РФ механизмы будут в дальнейшем использоваться с целью отказа в исполнении решений ЕСПЧ по резонансным политическим делам. Например, можно ожидать отказа в исполнении вынесенного в 2021 г. решения ЕСПЧ по делу А. Литвиненко или по еще ожидаемому решению по делу о крушении малайзийского «Боинга-777» под Донецком. Отказ в исполнении таких решений вряд ли затронет правовой статус граждан России, но имеющиеся в законодательстве механизмы можно использовать в том числе и для отказа в исполнении решений международных органов, которые не имеют политической окраски и могут затрагивать права большого числа россиян.
Более адекватное, чем сейчас, использование Европейским Судом по правам человека норм национального законодательства и правовых позиций Конституционного Суда РФ в процессе реализации своих судебно-толковательных полномочий можно обеспечить посредством организации постоянных консультативных площадок с участием судей указанных органов для обсуждения вопросов реализации Конвенции и Протоколов к ней, а также имеющейся судебной практики ее реализации.
Подводя итог, следует отметить, что, несмотря на возникшие коллизии между судебными органами, сотрудничество и разрешение разногласий между Советом Европы и Россией в настоящий момент полностью не прекратилось. Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин также призывает к сотрудничеству. В одном из своих выступлений он заявил: «Конституционный Суд занимается не тем, как не исполнять решения ЕСПЧ, а поиском
путей их исполнения. Противопоставления России и Европы нет, а проблемы, если они и появятся, будут решаться через диалог»25. Думается, что следует согласиться с позицией Венецианской комиссии, изложенной в решении от 15 марта 2016 г., что конституционность исполнения мер индивидуального характера не может быть оспорена, а в отношении мер общего характера должны быть найдены альтернативные способы их исполнения, не предполагающие обязательного проведения законодательной реформы в том ключе, в каком безапелляционно указывает ЕСПЧ. Именно Конституционный Суд РФ своим решением должен определять границы исполнения решения ЕСПЧ в части мер общего характера. Но полный отказ от исполнения решения ЕСПЧ хотя бы в части мер индивидуального характера, по нашему мнению, недопустим, поскольку нарушает как принятые на себя Российской Федерацией международно-правовые обязательства, так и права граждан на судебную защиту, которые, согласно Конституции РФ, являются высшей ценностью и имеют приоритет перед иными ценностями, в том числе и такой, как суверенитет государства.
За последние годы участились случаи, когда некоторые члены Совета Европы все более открыто бросают вызов авторитету ЕСПЧ, и не только длительным неисполнением решений, но и полным отказом от их исполнения. Россия является ярким представителем данной позиции. Как показывает практика, Российская Федерация на сегодняшний день нашла способы неисполнения, а во многих случаях и игнорирования решений ЕСПЧ. В этой ситуации целесообразно отметить, что Россия уклоняется от своих международных обязательств, предусмотренных пунктом 4 статьи 15 Конституции РФ. Автор согласен с мнением, что неисполнение, а тем более длительное неисполнение постановлений ЕСПЧ является вызовом авторитету самого суда и, как следствие, всей правовой системе, основанной на Конвенции.
За неисполнение решений Европейского Суда по правам человека ответственность как таковая не предусмотрена. В Конвенции (п. 5 ст. 46) лишь сказано, что если решения ЕСПЧ не исполняются, то суд передает дело в Комитет министров Совета Европы для рассмотрения мер, подлежащих применению. В частности, КМСЕ может определить неустойку за неисполнение решений ЕСПЧ, а в дальнейшем ЕСПЧ может аналогичные дела объединить в одно в целях вынесения уже пилотного постановления.
Весьма интересным в этом плане нам кажется законодательство Украины, которое приравняло решения ЕСПЧ к исполнительным листам, а в отношении выплаты денежных средств в качестве меры индивидуального харак-
25 Зорькин В. Д. Предел уступчивости // Российская газета. 2010. 29 окт.
- 60 -
тера внедрило принудительное исполнительное производство. При этом предусмотрена процедура регрессного взыскания с виновных лиц убытков, нанесенных государственному бюджету вследствие выплаты компенсации, присужденной ЕСПЧ за нарушение прав и свобод. Более того, умышленное неисполнение должностным лицом постановления ЕСПЧ, согласно части 3 статьи 382 Уголовного кодекса Украины, порождает уголовную ответственность в виде лишения свободы на срок от трех до восьми лет26. Думается, подобная практика вполне уместна и в других странах, в том числе и в России, учитывая длительные сроки неисполнения решений ЕСПЧ, а также огромное количество как поданных против России исков, так и взысканных с государства сумм в качестве денежных компенсаций.
И у Конституции РФ, и у ЕКПЧ свой предмет правого регулирования, несмотря на то что многие положения данной Конвенции так или иначе восприняты нашей Конституцией. Соответственно, выявленные в настоящей работе противоречия между правовыми позициями Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ не являются основанием для денонсации нашим государством положений ЕКПЧ. Выход Российской Федерации из данного конвенционального механизма защиты прав и свобод граждан, включающего деятельность ЕСПЧ через систему созданных им прецедентов толкования данной Конвенции, можно будет считать худшим днем в конституционном развитии современной России, учитывая все положительные сдвиги в развитии механизма защиты прав и свобод граждан в нашей стране благодаря состоявшимся постановлениям ЕСПЧ, в первую очередь пилотным.
Верной представляется точка зрения, обозначенная в юридической литературе, - что противоречие в правовых позициях Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ не должно однозначно трактоваться как односторонний отказ страны от исполнения решений международного органа по защите прав и свобод граждан27. Правовые позиции как прецедент толкования довольно часто менялись или полностью отменялись впоследствии. С одной стороны, противоречие самих актов толкования не должно означать всегда противоречие самих толкуемых актов (в нашем случае Конституции РФ и ЕКПЧ). А с другой стороны, даже имеющееся противоречие среди толкуемых актов можно зачастую исправить посредством самого судебного толкования, не прибегая к изменению этих актов ввиду сложного порядка изменения Конституции РФ и практической неизменности положений глав 1, 2 и 9 в современных реалиях.
26 Султанов А. Р. Европейские правовые стандарты, уроки истории и правоприменительная практика. М.: Статут, 2012. С. 330.
27 Кочев В. А., Ромашов П. А. Указ. соч. С. 19-33.
Следует согласиться с выводами Венецианской комиссии от 15 марта 2016 г., что Россия не должна безапелляционно оказываться от исполнения решений ЕСПЧ, напротив, ей необходимо искать пути их альтернативного исполнения. Думается, что такого рода деятельность должен осуществлять Конституционный Суд РФ, который вместо полномочий по отказу от исполнения решений ЕСПЧ должен быть наделен полномочиями по определению порядка исполнения решений ЕСПЧ на территории страны. Именно это фактически было осуществлено в Италии и Германии, в которых противоречащие с решениями национальных конституционных судов постановления ЕСПЧ были выполнены. Понятно, что данный процесс должен носить двусторонний характер: ЕСПЧ не должен рассматривать Конституционный Суд РФ как подчиненного ему субъекта и при вынесении решений более внимательно учитывать как внутреннее законодательство, так и национальные, исторические, культурные и иные факторы, которые могут не совпадать с общеевропейским консенсусом, складывающимся зачастую без участия самой России.
Библиографический список
Александрова М. А. Решения Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека: проблема приоритета // Российский судья. 2017. № 7.
Варламова Н. В. Проблемы конституционализации правопорядка в условиях современных интеграционных процессов // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 2.
Должиков А. В. «Гордость и предубеждение»: соразмерность полного конституционного запрета заключенным голосовать в России. Постановление Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года // Международное правосудие. 2013. № 4.
Зорькин В. Д. Предел уступчивости // Российская газета. 2010. 29 окт.
Князев С. Д. Обязательность постановлений ЕСПЧ в правовой системе России (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал российского права. 2016. № 12.
Кокотов А. Н. Насущные вопросы регулирования деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2012. № 2.
Кочев В. А., Ромашов П. А. Нормативный договор как источник конституционного права // Ex jure. 2018. № 3. DOI: 10.17072/2619-0648-2018-319-33.
Кузнецова О. А. Юридическая сила общепризнанных принципов и норм международного права в российской правовой системе // Юридическая наука и правоприменительная практика. 2009. № 3.
Лихачев М. А. Место решений Европейского Суда по правам человека в контексте постановлений Конституционного Суда РФ 2013 и 2015 гг. и последующих законодательных изменений // Российский юридический журнал. 2016. № 2.
Люббе-Вольфф Г. Европейский Суд по правам человека и национальные суды: дело Гёргюлю // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1.
Осипов М. Ю. О некоторых проблемах разрешения коллизий между Конституцией РФ и решениями Европейского Суда по правам человека // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 2.
Султанов А. Р. Европейские правовые стандарты, уроки истории и правоприменительная практика. М.: Статут, 2012.
Хессе К. Основы конституционного права ФРГ / пер. с нем. Е. А. Сидоровой; под ред. Н. А. Сидорова. М.: Юрид. лит., 1981.
Alexander Murray vs The Charming Betsy // United States Reports / ed. by W. Cranch. 1804. Vol. 6.
Bogdandy von A. Pluralism, Direct Effect, and the Ultimate Say: On the Relationship Between International and Domestic Constitutional Law // International Journal of Constitutional Law. 2008. Vol. 6, № 3-4.
Marochkin S. Yu. ECtHR and the Russian Constitutional Court: Duet or Duel? // Russia and the European Court of Human Rights: The Strasbourg Effect / European Inter-University Centre for Human Rights and Democratisation; ed. by L. Malksoo, W. Benedek. Cambridge, 2018.
Информация для цитирования
V
^ Худолей К. М. Конституционный Суд РФ и ЕСПЧ: история развития 2 отношений // Ex jure. 2022. № 1. С. 48-63. DOI: 10.17072/2619-06482022-1-48-63.
X
rvi Khudoley К. M. The Constitutional Court of the RF and the ECtHR: Histo-^ ry of Relationship Development. Ex jure. 2022. № 1. Pp. 48-63. DOI: 10.17072/2619-0648-2022-1-48-63.
