CC BY
19DOI 10.47643/1815-1337_2023_7_186 УДК 342.2
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СОВЕТ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН: ПЕРВЫЙ ВЗГЛЯД Constitutional Council of the Republic of Tatarstan: first look КУРЯТНИКОВ Виталий Владимирович,
доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. 454080, Россия, Челябинская обл., г. Челябинск, пр. Ленина, 76. ORCID: 0000-0002-1092-3111. E-mail: kuryatnikov74@gmail.com;
Kuryatnikov Vitaly Vladimirovich,
associate professor of the department of constitutional and administrative law, South Ural State University.
76 Lenin Ave., Chelyabinsk, Chelyabinsk region, 454080, Russia. 0RCID:0000-0002-1092-3111. E-mail: kuryatnikov74@gmail.com
Краткая аннотация. Статья посвящена анализу правового статуса четвертого по порядку создания конституционного совета в субъектах РФ - Конституционному совету Республики Татарстан. Исследуется предыстория учреждения Конституционного совета, его полномочия, порядок назначения конституционных советников, а также процедурные основы деятельности. Делаются выводы о том, что законодатель Республики Татарстан, установил значительный набор полномочий Конституционного совета и широкий перечень субъектов-инициаторов процедуры нормоконтроля. Однако, как и все другие уже созданные конституционные советы в республиках Адыгея, Башкортостан и Саха (Якутия), Конституционный совет Республики Татарстан не обладает властными полномочиями, а его акты носят рекомендательный характер. Несмотря на формулировку федерального закона о создании конституционных (уставных) советов при законодательных (представительных) органах власти субъектов РФ, Конституционный совет Республики Татарстан создан как самодостаточный государственный орган, независимый от законодательной ветви государственной власти субъекта РФ. В то же время независимость Конституционного совета Республики Татарстан в известной мере подрывается процедурой назначения конституционных советников и, прежде всего, процедурой назначения председателя Конституционного совета парламентом по представлению Главы Республики Татарстан.
Abstract. The article is devoted to the analysis of the legal status of the fourth constitutional council in the constituent entities of the Russian Federation - the Constitutional Council of the Republic of Tatarstan. The prehistory of the establishment of the Constitutional Council, its powers, the procedure for appointing constitutional advisers, as well as the procedural basis of activity are being studied. It is concluded that the legislator of the Republic of Tatarstan has established a significant set of powers of the Constitutional Council and a wide list of subjects-initiators of the normative control procedure. However, like all other already established constitutional councils in the republics of Adygea, Bashkortostan and Sakha (Yakutia), the Constitutional Council of the Republic of Tatarstan does not have power, and its acts are advisory in nature. Despite the wording of the federal law on the creation of constitutional (statutory) councils under the legislative (representative) authorities of the constituent entities of the Russian Federation, the Constitutional Council of the Republic of Tatarstan was created as a self-sufficient state body, independent of the legislative branch of state power of the constituent entity of the Russian Federation. At the same time, the independence of the Constitutional Council of the Republic of Tatarstan is, to a certain extent, undermined by the procedure for appointing constitutional advisers and, above all, by the procedure for appointing the chairman of the Constitutional Council by the Parliament on the proposal of the Head of the Republic of Tatarstan.
Ключевые слова: конституционный совет, уставный совет, срок полномочий, член конституционного совета, член уставного совета, конституционный советник, Республика Татарстан, конституционный контроль, нормоконтроль, толкование конституции.
Keywords: constitutional council, statutory council, term of office, member of the constitutional council, member of the statutory council, constitutional adviser, Republic of Tatarstan, constitutional control, normative control, interpretation of the constitution.
Для цитирования: Курятников В.В. Конституционный совет Республики Татарстан: первый взгляд // Право и государство: теория и практика. 2023. № 7(223). С. 186-188. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_186.
For citation: Kuryatnikov V. V. Constitutional Council of the Republic of Tatarstan: first look // Law and state: theory and practice. 2023. No. 7(223). pp. 186-188. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_186.
Статья поступила в редакцию: 13.06.2023
13 июня 2023 года был подписан закон о Конституционном совете Республики Татарстан1. Это уже четвертый орган правой охраны Основного закона, учрежденный в республиках в составе России в соответствии с ч. 7 ст. 5 Федерального конституционного закона от 08.12.2020 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы»2.
Примечательно, что Республика Татарстан (как субъект Федерации наиболее последовательно проводящий свою национальную политику и отстаивающий идею своей широкой автономии) в числе первых объявила о создании своего конституционного совета взамен упраздняемым конституционным (уставным) судам субъектов РФ. И вполне закономерно было ожидать, что Конституционный совет Республики Татарстан станет первым (или хотя бы одним из первых) «новых» несудебных региональных органов конституционной охраны3. Однако в связи с тем, что Конституционный Суд Республики Татарстан просуществовал до конца 2022 года и по иным неясным причинам (скорее всего внутриполитическим), создание Конституционного совета Республики Татарстан затянулось. Сначала были внесены поправки в Конституцию Татарстан4, предусматривающие возможность создания Конституционного совета, а несколько позже появился и Закон о Конституционном совете Республики Татарстан.
Первое, что обращает на себя внимание - это учреждение Конституционного совета Республики Татарстан законом, а не Конституцией Республики. Согласно ст. 114.1 Конституции Республики Татарстан (в редакции Закона Республики Татарстан от 26.01.2023 г. № 1-ЗРТ), Конституционный совет Республики Татарстан может создаваться в целях укрепления конституционной законности в соответствии с законом Рес-
1 Закон Республики Татарстан от 13.07.20223 № 44-ТРЗ «О Конституционном совете Республики Татарстан» // Официальный портал правовой информации http://publication.pravo.gov.ru/document/1600202306140002. Далее - Закон о Конституционном совете Республики Татарстан.
2 Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 08.12.2020.
3 В Татарстане планируют создать конституционный совет при местном парламенте (26.12.2020) // Информационное агентство ТАСС https://tass.ru/politika/10360197.
4 Закон Республики Татарстан от 26.01.2023 г. № 1-ЗРТ «О внесении изменений в Конституцию Республики Татарстан» // Официальный портал правовой информации Республики Татарстан (PRAVO.TATARSTAN.RU) от 26.1.2023 г. http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=148001090&backlink=1&&nd=148283627.
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
публики. Иными словами, Конституционный совет не является по Конституции Республики Татарстан обязательным органом и в этом смысле конституционная формулировка ничем не отличается от ч. 7 ст. 5 Федерального конституционного закона от 08.12.2020 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы». В то же время в отличие от федерального законодателя который никоим образом не обозначил ни цель создания, ни основы статуса создаваемых конституционных (уставных) советов субъектов РФ (на эту особенность федерального законодательства уже не раз указано в научной литературе [1, с. 6; 2 с. 70; 6; с. 4; 7 с. 59]), законодатель Республики Татарстан прямо указал назначение Конституционного совета - укрепление конституционной законности.
На субъективный взгляд автора, использованная формулировка является слишком общей и оставляет крайне широкое усмотрение для законодателя в вопросе регулирования правового статуса Конституционного совета Республики Татарстан, а самое главное позволяет его вообще не создавать.
В самом Законе о Конституционном совете Республики Татарстан цель укрепления конституционной законности не детализирована (ч. 1 ст. 2), но о содержании это деятельности косвенно можно судить по полномочиям Конституционного совета.
Во-первых, В соответствии с Законом о Конституционном совете Республики Татарстан последний наделен правом факультативного последующего нормоконтроля в отношении законов Республики, нормативных правовых актов Главы Республики, органов исполнительной власти Республики и органов местного самоуправления (ч. 1-2 ст. 5). Во-вторых, наделен правом обязательного предварительного нормоконтроля в отношении проекта новой Конституции Республики Татарстан или конституционных поправок (ч. 3 ст. 5). Во-третьих, наделен правом факультативного предварительного нормоконтроля договоров, заключаемых от имени Республики Татарстан (ч. 5 ст. 5). В-четвертых, осуществляет профессиональное, но не официальное толкования Конституции Республики Татарстан (ч. 4 ст. 5). В-пятых, готовит ежегодный доклад о конституционной законности в Республике (ст. 12). В-шестых, осуществляет научно-методическое обеспечение развитие конституционного законодательства в Республики (ч. 7 ст. 5). В-седьмых, содействует правовому просвещению, формированию и развитию правовой культуры населения Республики Татарстан (ч. 8 ст. 5). Правда, что это за деятельность по научно-методическому обеспечению и правовому просвещению в Законе о Конституционном совете Республики Татарстан не конкретизируется, а потому о конкретном содержании последних двух полномочий в настоящий момент судить сложно.
Следует отметить и поддержать законодателя Республики Татарстан, установившего широкий перечень субъектов-инициаторов процедуры нормоконтроля в Конституционном совете. В их перечень входят не только должностные лица и органы власти Республики Татарстан и органы местного самоуправления, но граждане и организации (в том числе по вопросу о толковании Конституции Республики Татарстан).
В тоже время, как и все другие уже созданные конституционные советы в республиках Адыгея, Башкортостан и Саха (Якутия), Конституционный совет Республики Татарстан не обладает властными полномочиями [3$ 4], поскольку его решения не носят обязательной юридической силы (как при осуществлении нормоконтроля, так и при толковании Конституции Республики), а сам он не является органом государственной власти, хоть и поименован в ч. 1 ст. 2 Закона о Конституционном совете Республики Татарстан «постоянно действующим государственным органом» (чего нельзя сказать в отношении Конституционного совета Республики Адыгея, созываемого ad hoc).
Также нельзя не отметить тот факт, что Конституционный совет Республики Татарстан (видимо по аналогии с упразднёнными органами конституционной юстиции в субъектах РФ) не обладает правом самостоятельно возбуждать процедуру нормоконтроля или толкования конституции. Здесь следует напомнить, что Комитет конституционного надзора Республики Татарстан (существовавший до учреждения Конституционного суда Республики Татарстан) обладал правом рассматривать соответствующие вопросы по собственной инициативе1. Аналогичная возможность имелась и у Комитета конституционного надзора СССР2. Думается, что с учетом имеющегося исторического опыта и не включения конституционных (уставных) советов субъектов РФ в число судебных органов, было бы целесообразно наделить Конституционный совет Республики Татарстан правом самостоятельно начинать процедуру нормоконтроля и толкования Конституции Республики Татарстан. Это в полной мере отвечало бы его природе органа правовой охраны конституции и безусловно способствовало бы достижении цели обозначенной законодателем Республики Татарстан - укреплению конституционной законности.
Следующий важный аспект - это автономность и независимость Конституционного совета Республики Татарстан, в том числе порядок назначения его членов, поскольку он отвечает на вопрос насколько новый орган окажется способным беспристрастно осуществлять нормоконтроль и реализовывать иные полномочия.
Отрадно, что в отличие от Конституционного совета Республики Адыгея, Конституционный совет Республики Татарстан в законе сразу назван постоянно-действующим государственным органом со статусом юридического лица. Кроме того, следует отметить такие принципы его деятельности как организационная самостоятельность и функциональная независимость, закрепленные в ст. 4 Закона о Конституционном совете Республики Татарстан.
На независимость Конституционного совета Республики Татарстан работает наличие его собственного Аппарата и право принимать свой регламент и положение о собственном Аппарате, а также указание в законе на его право самостоятельно взаимодействовать с органами власти и организациями (ст. 13 и 5 Закона о Конституционном совете Республики Татарстан соответственно). Особо оговаривается, что финансирование Конституционного совета Республики Татарстан предусматривается отдельной строкой в бюджете Республики (ч. 2 ст. 14 Закона о Конституционном совете Республики Татарстан).
1 Ст. 11 Закона Республики Татарстан от 13.12.1990 № 524-XII «О конституционном надзоре в Республике Татарстан» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. № 1. С. 68.
2 Ст. 12 Закона СССР от 23.12.1989 № 972-1 «О конституционном надзоре в СССР» (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.1989. № 29. Ст. 527.
На наш взгляд, эти нормативные положения оказались необходимы во многом для того, чтобы «нивелировать» формулировку федерального законодателя о создании конституционных (уставных) советов при законодательных (представительных) органах власти субъектов РФ. То есть многие положения Закона о Конституционном совете Республики Татарстан как бы подчеркивают автономность совета и его не вхождение в качестве какого-либо элемента в законодательную ветвь государственной власти.
В то же время независимость Конституционного совета Республики Татарстан в известной мере подрывается процедурой назначения конституционных советников и прежде всего процедурой назначения председателя Конституционного совета.
Все три члена Конституционного совета Республики Татарстан являются лицами, замещающими государственные должности Республики и назначаются парламентом республики, что отвечает нашим представлениям о надлежащем порядке формирования конституционных (уставных) советов субъектов РФ [5]. Однако выдвигать кандидатуры конституционных советников могут только Глава (Раис) Республики и Председатель Государственного Собрания Республики, что видится неоправданным ограничением прав депутатского корпуса и гражданского общества, в том числе профессионального юридического сообщества.
Еще более заметным отступлением от продекларированного принципа организационной самостоятельности Конституционного совета Республики Татарстан является порядок назначения председателя совета парламентом Республики по представлению Главы (Раиса) Республики Татарстан (ч. 5 ст. 6 Закона о Конституционном совете Республики Татарстан).
Подрывает независимость Конституционного совета и малый срок полномочий советников - 5 лет который фактически «привязан» к пятилетнему сроку избрания депутатов и главы Республики.
Анализ положений Закона о Конституционном совете Республики Татарстан не дают основания говорить о подчиненности Конституционного совета какому-либо органу власти, наоборот подчеркивается его автономность и независимость, но при этом приходится констатировать некоторую политическую зависимость конституционных советников от парламента Главы Республики Татарстан.
Что же касается вопросов процедуры деятельности Конституционного совета Республики Татарстан, то она законодателем намечена в самых общих чертах. В частности указано, что его деятельность строится на принципах коллегиальности, открытости и гласности, а решения должны основываться лишь на тех материалах, которые исследованы Конституционным советом. Содержится указание на кворум для принятия решений (два конституционных советника) и приоритетность голоса председательствующего (при равенстве голосов). Остальные процедурные правила поручено разработать и утвердить самому Конституционному совету Республики Татарстан.
Анализируя соответствующие положения закона нельзя не отметить, что коллегиальность как принцип принятия решений Конституционного совета Республики Татарстан носит условный характер (в виду малой численности коллегии конституционных советников), а ее реальное обеспечение может быть достигнуто за счет увеличения числа конституционных советников, в том числе работающих на общественных началах (как это, например, реализовано в Республике Саха (Якутия).
В завершении анализа Закона о Конституционном совете Республики Татарстан хочется отметить, что несмотря на то, что это уже четвертый закон о конституционных советах в субъектах РФ он сохраняет многие негативные тенденции, продемонстрированные законодателями в республиках Адыгея, Башкортостан и Саха (Якутия) и оставляет многие вопросы не урегулированными. В частности, Конституционный совет Республики Татарстан не наделен властными полномочиями и закон не предусматривает действенных механизмом обеспечения Советом конституционной законности. В то же время характеристика Конституционный совет Республики Татарстан как независимого и автономного государственного органа является наиболее верной и оправданной для обеспечения эффективной охраны Основного закона субъекта РФ.
Библиогра фия:
1. Гриценко Е.В. Эволюция российской модели регионального конституционного контроля: от уставных палат к конституционным судам и обратно? // Журнал Конституционного правосудия. 2023. № 2. С. 6-17.
2. Кряжков В.А. Конституционный контроль в субъектах Российской Федерации: каким он может быть после упразднения конституционных (уставных) судов // Государство и право. 2021. № 9. С. 65-74.
3. Курятников В.В. К вопросу о необходимой и допустимой компетенции конституционных (уставных) советов субъектов Российской Федерации // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия Право. 2023. Т. 23. № 1. С. 88-94.
4. Курятников В.В. Конституционные (уставные) советы субъектов РФ как специализированные органы по защите Основного закона в системе разделения властей // Право и государство: теория и практика. 2022. № 4 (208). С. 69-72.
5. Курятников В.В., Савоськин А.В. Порядок формирования конституционных (уставных) советов субъектов РФ: проблемы и решения // Lex Russica (Русский закон). 2023. Т. 76. № 4 (197). С. 94-105.
6. Саликов М.С. Региональный конституционный контроль в России: возможен ли ренессанс? // Российское право: образование, практика, наука. 2022. № 5. С. 4-11.
7. Худолей К.М. Какая судьба ждет конституционные (уставные) советы? // Ex Jure. 2023. № 2. С. 59-72.
References:
1. Gritsenko E.V. The evolution of the Russian model of regional constitutional control: from statutory chambers to constitutional courts and back? // Journal of Constitutional Justice. 2023. No. 2. P. 6-17.
2. Kryazhkov V.A. Constitutional control in the constituent entities of the Russian Federation: what it can be like after the abolition of constitutional (charter) courts // State and Law. 2021. No. 9. P. 65-74.
3. Kuryatnikov V.V. To the question of the necessary and permissible competence of the constitutional (statutory) councils of the constituent entities of the Russian Federation // Bulletin of the South Ural State University. Series Right. 2023. V. 23. No. 1. P. 88-94.
4. Kuryatnikov V.V. Constitutional (statutory) councils of the constituent entities of the Russian Federation as specialized bodies for the protection of the Basic Law in the system of separation of powers // Law and State: Theory and Practice. 2022. No. 4 (208). P. 69-72.
5. Kuryatnikov V.V., Savoskin A.V. The procedure for the formation of constitutional (statutory) councils of subjects of the Russian Federation: problems and solutions // Lex Russica (Russian law). 2023. V. 76. No. 4 (197). P. 94-105.
6. Salikov M.S. Regional constitutional control in Russia: is a renaissance possible? // Russian law: education, practice, science. 2022. No. 5. P. 4-11.
7. Khudoley K.M. What fate awaits constitutional (statutory) councils? // Ex Jure. 2023. No. 2. P. 59-72.
