CC BY
10DOI 10.47643/1815-1337_2022_11_106 УДК 342.2
К ВОПРОСУ ОБ ОПТИМАЛЬНОЙ ЧИСЛЕННОСТИ И СРОКЕ ПОЛНОМОЧИЙ ЧЛЕНОВ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СОВЕТОВ СУБЪЕКТОВ РФ To the question of the optimal number and term of office of members of the constitutional (charter) councils of the constituent entities of the Russian Federation
КУРЯТНИКОВ Виталий Владимирович,
доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. 454080, Россия, Челябинская обл., г. Челябинск, пр. Ленина, 76. ORCID: 0000-0002-1092-3111, E-mail: kuryatnikov74@gmail.com;
Kuryatnikov Vitaly Vladimirovich,
associate professor of the department of constitutional and administrative law, South Ural State University. 76 Lenin Ave., Chelyabinsk, Chelyabinsk region, 454080, Russia. ORCID: 0000-0002-1092-3111, E-mail: kuryatnikov74@gmail.com
Краткая аннотация. Окончательное упразднение в России до конца в 2022 года конституционных (уставных) судов субъектов РФ все более актуализирует создание конституционных (уставных) советов субъектов РФ. Одной из нерешенных проблем при создании является статус членов конституционного совета (уставного) совета субъекта, а также их оптимальная численность. С учетом противоречивого опыта и перманентно изменяемого статуса судей конституционной юстиции можно предположить, что самыми дискуссионными и неоднозначными вопросами станут срок полномочий и оптимальная численность членов создаваемых конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В публикации анализируется опыт субъектов РФ, учредивших свои конституционные (уставные) суды, а также подход законодателя Якутии (первого и пока единственного), учредившего конституционный совет субъекта РФ. Затронута проблема досрочного прекращения полномочий членов создаваемых советов. Сформулирован выводы об оптимальной численности членов конституционного (уставного) совета субъекта РФ (5-10 членов) и оптимальном сроке их полномочий (10-12 лет).
Abstract. In Russia, by the end of 2022, the constitutional (charter) courts of the constituent entities of the Russian Federation will be abolished. This makes the creation of constitutional (statutory) councils of subjects of the Russian Federation urgent. However, the problems of the status of members of the constitutional council (statutory) council of the subject have not been resolved. their optimal number has not been determined. The experience of the status of judges of constitutional justice in the constituent entities of the Russian Federation is contradictory. The most controversial and controversial issues are the term of office and the optimal number of members of the constitutional (charter) courts of the constituent entities of the Russian Federation. The publication analyzes the experience of the constituent entities of the Russian Federation, who knew how to use their own constitutional (statutory) courts. The approach of Yakutia is being studied. This is the first and so far the only subject of the Russian Federation that has established a constitutional council of a subject of the Russian Federation. The problem of early termination of the powers of members of the councils being created is touched upon. Conclusions are formulated about the optimal number of members of the constitutional (statutory) council of a subject of the Russian Federation (5-10 members) and the optimal term of their powers (10-12 years).
Ключевые слова: конституционный совет, уставный совет, срок полномочий, член конституционного совета, член уставного совета, конституционный советник, прекращение полномочий, состав конституционного совета, состав уставного совета.
Keywords: constitutional council, statutory council, term of office, member of the constitutional council, member of the statutory councils of the constitutional adviser, termination of powers, composition of the constitutional council, composition of the statutory council.
Для цитирования: Курятников В.В. К вопросу об оптимальной численности и сроке полномочий членов конституционных (уставных) советов субъектов РФ // Право и государство: теория и практика. 2022. № 11(215). С. 106-108. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_ 11_106.
For citation: Kuryatnikov V. V. To the question of the optimal number and term of office of members of the Constitutional (charter) Councils of the constituent entities of the Russian Federation // Law and state: theory and practice. 2022. No. 11(215). pp. 106-108. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_ 11_106.
Статья поступила в редакцию: 19.10.2022
Как известно 1 января 2023 года официально завершается эпоха конституционных (уставных) судов субъектов РФ, поскольку к этой дате все соответствующие региональные органы конституционной юстиции должны прекратить свое юридическое существеннее (ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона от 08.12.2020 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы»). Многие конституционные (уставные) суды субъектов РФ уже прекратили свою деятельность и упразднены, но есть и такие которые еще продолжают работать (например, Конституционный суд Татарстана). Однако, завершение 2022 года и для таких субъектов актуализирует проблематику создания конституционных (уставных) советов субъектов РФ, предусмотренных ч. 7 ст. 5 упомянутого выше федерального конституционного закона.
Перед разработчиками региональных законов о статусе и деятельности новых органов правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ возникают множество проблем относительно полномочий конституционных (уставных) советов субъектов РФ, статуса их членов, порядка работы, юридической силы решений. Немаловажным вопросом является и вопрос кадров для региональных органов правовой охраны Основного закона.
Если отбросить политические аспекты формирования и персональный состав и сосредоточиться на сугубо юридическом анализе станет заметно, что законы о статусе конституционных (уставных) судов субъектов как предшественников советов неоднократно подвергались изме-ниям именно в части количества судей и в части срока их полномочий. Более того, практика в субъектах РФ развивалась зачастую противоположным образом. В то же время порядок назначения судей, равно как и порядок досрочного прекращения полномочий, их права и обязанности практически не претерпевали изменений, более того они фактически совпадали для судей всех субъектов РФ, учредивших соответствующие суды. Сказанное выше означает, что вопрос об оптимальном сроке полномочий и оптимальном количественном составе конституционного (ус-
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
ставного) совета субъекта РФ является дискуссионным, а его нерешенность в юридической науке может препятствовать созданию новых органов правовой охраны Основного закона субъекта РФ.
Начнем изучение вопросов с освещения оптимального (на взгляд автора) количества членов конституционного (уставного) совета субъекта РФ. Как справедливо отмечает Портнова Е.В. «число судей в органах конституционного контроля субъектов Федерации не велико» [5, ^ 66], а на завершающем этапе существования региональной конституционной юстиции в России дела вообще рассматривались при кворуме 2 судьи1. Эту же позицию высказывает и Ж.И. Овсепян писавшая, что «конституционные и уставные суды субъектов Федерации выступают более узкими коллегиями судей по сравнению с Конституционным Судом РФ» [4, ^ 216]. Однако и сам Конституционный Суд РФ демонстрирует тенденцию на сокращение количества членов и речь не только о конституционной реформе 2020 года, уменьшившей его состав до 11 судей, но и о фактическом уменьшении количества судей до 10 в 2022 году2.
Если обратиться к отечественному опыту органов региональной конституционной юстиции, то коллегии судей обычно составляли 5 человек (Чеченская Республика, Республика Коми, Республики Марий Эл, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Санкт-Петербург, Республики Северная Осетия (Алания), Свердловская область3). Случаи установления большего числа судей (9 в Адыгее до 2000 года, 7 в Якутии и 6 в Татарстане), или меньшего числа судей (3 судьи в Калининградской области после 2015 года, Карелии и Тыве после 2013 года и Адыгее после 2000 года) скорее являлись исключением из общего правила. При этом численность в три судьи зачастую порождала серьезные проблемы для функционирования органа конституционного контроля, так как даже временная неспособность одного из судей осуществлять свои полномочия или его выбытие из состава суда ставили под вопрос допустимость принятия решений таким судом и фактически нивелировали коллегиальность в обсуждении и принятии итоговых решений.
На наш взгляд, состав конституционного (уставного) совета субъекта РФ не должен быть избыточным, поскольку в отличие от парламента предполагает от каждого члена не столько согласие или не согласие с принимаемым решением, сколько активную роль по выработке, обоснованию и написанию решения, что невозможно эффективно реализовать в больших коллективах. Кроме того, для отдельных регионов остро встанет проблема достаточного количества лиц, обладающих необходимой для конституционного нормоконтроля квалификацией и мировоззрением.
В то же время число членов совета должно быть достаточным для объективного и всестороннего рассмотрения вопросов, а потому с учетом практического опыта работы автора статьи в Уставном Суде Санкт-Петербурга, оптимальная численность конституционных (уставных) советов субъектов РФ видится в пределах от 5 до 10 человек. При этом будет ли число членов конституционного (уставного) совета субъекта РФ четным или нечетным значения не имеет, так как на практике далеко не всегда установленная численность органа совпадает с численностью коллегии, принимающей решения от имени этого органа.
В свете сказанного, следует подержать позицию законодателя Якутии учредившего Конституционный совет Якутии в составе 9 конституционных советников (ч. 1 ст. 10 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2021 года № 2356-3 № 623^1 «О Конституционном совете Республики Саха (Якутия)»).
Второй немаловажный вопрос - срок полномочий членов конституционного (уставного) совета субъекта РФ. Применительно к судьям конституционной юстиции этот вопрос решался крайне противоречиво. Так первоначальный срок полномочий судей Конституционного Суда РФ составлял 12 лет. Затем он был увеличен до 15 лет. А чуть позже судьи Конституционного Суда РФ стали назначаться без ограничения срока до достижения ими предельного возраста пребывания в должности судьи4. Как следует из пояснительных записок к соответствующим законопроектам, увеличение срока полномочий судьи Конституционного Суда РФ было обусловлено сложностью и спецификой деятельности судьи Конституционного Суда РФ в силу которых «судье требуется определенное время, пока он не начнет работать с полной отдачей»5. Срок полномочий судей судов общей юрисдикции в настоящее время также является пожизненным (до достижения предельного возраста пребывания в должности). Из анализа пояснительных записок к проектам законов следует, что назначения судей без ограничения срока полномочий до достижения ими предельного возраста пребывания в должности судьи были направлены на обеспечение единства статуса судей в РФ, усиление гарантий самостоятельности и независимости судебной власти.
Думается что приведённая аргументация вполне была применима и к судьям конституционных (суставных) судов субъектов РФ, однако на практике такой подход применялся не везде. Так бессрочно (до достижения предельного возраста) назначались судьи конституционных судов только в пяти субъектах РФ (Республика Кабардино-Балкария, Республика Дагестан, Чеченская Республика, Республика Коми, Республика Карелия). В остальных субъектах РФ устанавливался ограниченный срок полномочий судей (15 лет - в Якутии; 12 лет - в Республике Марий Эл, Республике Адыгея, Калининградской области, Республике Башкортостан, Челябинской области и Республике Бурятия до 2006 года, Свердловской области до 2010 года; 10 лет - в Республике Ингушетия, Республике Татарстан и Республике Тыва до 2010; 6 лет - в Республике Тыва; Санкт-Петербурге и Свердловской области после 2010 года; 5 лет - в Республики Северная Осетия). При этом наблюдалась устойчивая тенден-
1 Например, Закон Свердловской области от 29 июля 2021 года N 76-О3О внесении изменений в статью 6 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" // СПС Консультант Плюс.
2 Официальный сайт Конституционного Суда РФ. http://www.ksrf.ru/ru/Info/Judges/Pages/default.aspx (дата обращения 12.10.2022)
3 Свердловская область сократила число судей с 5 до 3 только в период упразднения суда, в связи с выходом судей в отставку и невозможностью восполнить вакансии.
4 Федеральный конституционный закон от 08.02.2001 N 1-ФКЗ "О внесении изменений и дополнения в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" и Федеральный конституционный закон от 05.04.2005 N 2-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" соответственно. // СПС КонсультантПлюс.
5 Пояснительные записки к указанным выше законам.
ция сокращения срока полномочий судей. Исключения имели место в Санкт-Петербурге, где срок полномочий с 5 лет был увеличен до 6 лет и Республике Кабардино-Балкария, где срок 10 лет был заменен пожизненным назначением. Закон Санкт-Петербурга от 27.05.2005 № 250-24 «О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» и Закон Кабардино-Балкарской Республики от 05.07.2005 № 42-РЗ «О внесении изменений в Закон Кабардино-Балкарской Республики «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики» соответственно.
Срок полномочий членов конституционных (уставных) советов субъектов РФ является важной гарантией их независимости и эффективного осуществления ими своей деятельности [2]. Слишком маленький срок их полномочий не позволит им не только полноценно и с максимальной эффективностью работать, но и повлечет избыточную зависимость от назначающего его органа. В то же время пожизненное назначение в условиях стремительно меняющегося мира видится явно устаревшей моделью формирования любых органов публичной власти. Думается, что оптимальный срок полномочий конституционного (уставного) совета субъекта РФ должен быть большим нежели срок полномочий органов, его формирующих (глава субъекта РФ и законодательный орган субъекта РФ). Это позволит избежать зависимости при изменении политических предпочтений избирателей и обеспечит большую независимость конституционным (уставным) советам субъектов РФ. Такой срок может быть равным 8-12 годам исходя из традиций, сложившихся в конкретном субъекте РФ.
К вопросу о сроке полномочий близко примыкает и вопрос об основаниях и порядке досрочного прекращения полномочий членов конституционных (уставных) советов субъектов РФ. Напомним, что последние не являются судами, а значит соответствующие нормы о досрочном прекращении их членов должны быть вкачены в конституцию (устав) или закон субъекта РФ, поскольку основания прекращения полномочий судей (установленные законом РФ) на них не распространяются. Например, законодатель Якутии установил следующие универсальные основания досрочного прекращения полномочий конституционного советника: нарушение порядка его назначения на должность; личного письменного заявления об отставке; утрата гражданства РФ, приобретения гражданства (подданства) иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; вступление в силу обвинительного приговора суда; смерть, признание недееспособным, безвестно-отсутствующим, умершим; неспособность по состоянию здоровья или иным уважительным причинам не менее десяти месяцев подряд исполнять свои обязанности, а для Председателя, его заместителей и секретаря-советника - занятие деятельностью или совершение действий, не совместимых с должностью. При этом порядок прекращения полномочий конституционных советников Якутии (по большинству оснований) предусмотрен Регламентом парламента Якутии, и лишь по формальным основаниям - должен быть конкретизирован регламентом самого Конституционного Совета1. Из анализа Регламента Государственного Собрания Якутии следует, что решение о досрочном прекращении полномочий конституционного советника принимается большинством голосов от установленного числа депутатов, однако не указан субъект уполномоченный инициировать рассмотрение этого вопроса. Скорее всего на практике такими субъектами окажутся глава республики, председатель Конституционного Совета Республики или прокурор.
Вместе с тем приходится признать, что законодатель субъекта РФ мог прекратить полномочия судей конституционного (уставного) суда и помимо каких-либо формализованных оснований, упразднив советующий орган [1, 3], однако этот риск свойственен системе в целом, скорее является исключением, а потому не рассматривается в настоящей публикации.
В завершении следует отметить, что в условиях правовой неопределённости, оставленной федеральным законодателем (хотя можно говорить и о правовой свободе), субъекты РФ обладают широким усмотрением по вопросу установления статуса членов конституционных (уставных) советов субъектов РФ. Это открывает большие возможности для апробации различных моделей в субъектах РФ. Однако, с учетом того, что конституционные (уставные) советы субъектов РФ еще только «прокладывают себе дорогу» в правовой системе и системе органов публичной власти, важным видится изначально установить оптимальное количество и срок полномочий их членов, обеспечив, с одной стороны, объективное и всестороннее рассмотрение вопросов в советах, а с другой стороны, достаточную степень независимости и самостоятельности их членов при вынесении решений.
Библиогра фия:
1. Казанцев А.О., Савоськин А.В. В Челябинской области незаконно упразднен Уставный суд // Конституционное и муниципальное право. 2014. №
6. С. 48-52.
2. Казанцев А.О., Савоськин А.В. История создания Уставного Суда Свердловской области (к 25-летию Устава Свердловской области) // Журнал конституционного правосудия. 2020. № 2. С. 19-22.
3. Карасев А.Т., Савоськин А.В. К вопросу об упразднении Уставного суда Челябинской области // Проблемы права. 2014. №. 2. С. 36-40;
4. Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации. 1990 - 2000 гг. М., 2001. С. 216.
5. Портнова Е.В. Состав и требования к судьям конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Современное право. 2017. № 8. С. 66 - 70.
References:
1. Kazantsev A.O., Savoskin A.V. The Charter Court was illegally abolished in the Chelyabinsk region // Constitutional and municipal law. 2014. N. 6. P. 48-52.
2. Kazantsev A.O., Savoskin A.V. The History of the Creation of the Statutory Court of the Sverdlovsk Region (to the 25th Ann iversary of the Charter of the Sverdlovsk Region) // Journal of Constitutional Justice. 2020. N. 2. P. 19-22.
3. Karasev A.T., Savoskin A.V. To the question of the abolition of the Charter Court of the Chelyabinsk Region // Problems of Law. 2014. №. 2. P. 36-40;
4. Ovsepyan Zh.I. Formation of constitutional and statutory courts in the subjects of the Russian Federation. 1990 - 2000 M., 2001. P. 216.
5. Portnova E.V. Composition and requirements for judges of constitutional (statutory) courts of constituent entities of the Russian Federation // Modern Law. 2017. №.
8. P. 66 - 70.
1 Однако в настоящий момент Регламент Конституционного Совета Республики Саха (Якутия), утв. Решением Конституционного Совета Республики Саха (Якутия) от 28.10.2021 г. РКС-1 таких положений не содержит.
