CC BY
53
136
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 342 (470.51) «19» (045) С.Л. Бехтерев
КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС В ПОЗДНЕСОВЕТСКОЙ АВТОНОМНОЙ РЕСПУБЛИКЕ (ПО МАТЕРИАЛАМ УДМУРТИИ)*
В современных условиях развития постсоветской России происходят два взаимосвязанных процесса: совершенствование федеративных отношений и оптимизация политико-правовых основ государственности субъектов Российской Федерации. Поэтому актуальным является рассмотрение эволюции позднесоветских автономных республик в составе РСФСР, в частности Удмуртской АССР. Конституционный процесс в данный период осуществлялся в направлении дальнейшего развертывания социалистической демократии, определенного Конституцией СССР, а также основными законами союзных и автономных республик 1977-1978 гг. Одним из результатов этого процесса стала децентрализация государственной власти и суверенизация субъектов России на рубеже 1980-х-1990-х гг.
Ключевые слова: конституционный процесс, позднесоветская автономная республика, Федерация и ее субъекты, публичная власть, законодательство.
Обращение к истокам современного отечественного конституционализма актуализируется совершенствованием федеративных отношений постсоветской России, с одной стороны, и оптимизацией политико-правовых основ государственности субъектов Российской Федерации - с другой. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть эволюцию позднесоветских автономных республик в составе РСФСР, в частности Удмуртской АССР. При этом под позднесоветским периодом понимается этап реформирования страны в рамках сохранявшегося социалистического выбора, осуществлявшегося во второй половине 1970-х - начале 1990-х гг.
Конституция СССР 1977 г. определила основным направлением развития политической системы дальнейшее развертывание социалистической демократии, предполагавшее, в частности, совершенствование государственного аппарата, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни [1]. Аналогичные нормы содержали конституции союзных и автономных республик, принятые в 1978 г.
Советы как органы государственной власти выполняли, прежде всего, представительные функции и отражали социальную и политическую системы общества. Так, в составе Верховного Совета (ВС) УАССР, избранного 24 февраля 1985 г., рабочие составили 39,5 %, колхозники - 11,5 %, женщины - 39,5 %, депутаты в возрасте до 30 лет - 26,5 %, беспартийные - 31 % [2. С. 17]. В 1986 г. в Удмуртии насчитывалось 12 580 депутатов Советов всех уровней. При их исполкомах было организовано 80 внештатных отделов, в которых в качестве инструкторов на общественных началах работали 1 569 человек. В деятельности постоянных комиссий участвовали 176 199 активистов [3. С. 6]. Определенные возможности для привлечения населения к работе Советов давало использование различных форм непосредственной демократии. Кроме того, трудящиеся, как правило, активно участвовали в подготовке решений местных Советов и их предварительном обсуждении. Между тем провозглашенный демократический принцип формирования Советов реально носил декларативный характер. Поскольку выдвижение кандидатов оказалось монополизировано в руках комитетов КПСС, выборы фактически оборачивались назначением депутатов.
Данное обстоятельство существенно ограничивало возможность демократичного обсуждения и решения проблем. Свидетельством кризиса советской системы может служить протестное движение в Удмуртии, вызванное поспешным и необдуманным совместным решением ЦК КПСС, Президиума ВС СССР и Совета министров СССР от 27 декабря 1984 г. о переименовании г. Ижевска в г. Устинов в целях увековечения памяти скончавшегося Министра обороны СССР Д.Ф. Устинова. В секретной информационной записке Удмуртского обкома КПСС в ЦК КПСС об обстановке, сложившейся в республике, отмечалось, что «это решение принято в обход конституционных норм без широкого обсуждения в трудовых коллективах, советских органах... При проведении выборов в Верховные Сове-
* Работа выполнена в рамках Программы фундаментальных исследований Президиума РАН «Традиции и инновации в истории и культуре», проект № 12-П-6-1009 «Социальная динамика российской периферии: традиции и инновации (Х^ХХ вв.)».
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
2014. Вып. 3
ты РСФСР и УАССР, местные советы народных депутатов в феврале 1985 г. на бюллетенях было сделано 8 386 надписей типа «Голосуем за Ижевск» [4. С. 584]. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1987 г. Ижевску было возвращено свое историческое имя [5. С. 679].
Основные направления развития конституционного процесса традиционно определялись, в первую очередь, партийными документами. 25 июля 1986 г. ЦК КПСС, Президиум ВС СССР и СМ СССР приняли Постановление «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС». Однако в большинстве случаев подобные решения фактически являлись декларацией. Самостоятельная реализация народнохозяйственных задач в значительной степени затруднялась тем, что большое количество предприятий Удмуртии, особенно оборонных, находились в союзном и союзно-республиканском подчинении. Из 1 млрд 200 млн рублей, ежегодно осваиваемых 140 организациями, по линии местных Советов выделялось только 94 млн рублей. Значительные средства расписывались по отраслям Госпланом, а расходная часть бюджета республики - Министерством финансов РСФСР.
На январском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС основой стратегии реформ объявлялась демократизация всех сфер советского общества. Еще в Политическом докладе ЦК КПСС XXVII съезду партии (февраль 1986 г.) М.С. Горбачев назвал совершенствование избирательной системы принципиальным направлением демократизации общественной жизни. В соответствии с провозглашенным лозунгом «Больше демократии!» предлагалось ввести альтернативные выборы депутатов всех уровней. Президиум ВС РСФСР 26 февраля 1987 г. принял Постановление «О проведении в порядке эксперимента выборов в местные Советы народных депутатов РСФСР по многомандатным избирательным округам». Число выдвинутых кандидатов в таких округах должно было превысить число мандатов по округу. При выдвижении кандидатов проводились окружные предвыборные совещания. Представители на них избирались одновременно с выдвижением кандидата. Окружное совещание обсуждало выдвинутые кандидатуры, принимало решение об их поддержке либо по согласованию с организациями, выдвинувшими кандидатов, вносило изменения в список кандидатов, представлявшийся в окружную избирательную комиссию.
Кандидаты заносились в единый избирательный бюллетень. Избранными по многомандатному округу считались кандидаты, получившие больше половины голосов избирателей. Если количество избранных депутатов превышало число мандатов, депутаты, получившие меньшее число голосов, считались резервными, и им выдавалось соответствующее удостоверение. Последние участвовали в работе Советов с правом совещательного голоса, пользовались правом депутатской неприкосновенности и другими правами.
В целом по РСФСР было образовано 9 393 многомандатных округа, 92 % из них - трех- и пя-тимандатные [6. С. 181]. В УАССР выборы в Советы по многомандатным округам проводились в Можгинском районе. Выборы в местные Советы УАССР прошли 21 июня 1987 г. Из более чем 24 тыс. обсуждавшихся кандидатур было выдвинуто 12 726. В частности, в Можгинском районе на 495 мандатов был включен в бюллетени 621 кандидат [7. С. 3]. Избранными депутатами местных Советов оказались 12 598 человек, из них 60,8 % - впервые; 62,8 % являлись представителями рабочих и крестьян. Удельный вес женщин увеличился до 44,8 %, молодежи - до 34,7 % [8. С. 9]. За кандидатов в депутаты отдали свои голоса более 99 % избирателей.
Несмотря на попытки демократизации советской избирательной системы во второй половине 1980-х гг. наблюдалось усиление власти исполнительных органов в ущерб представительным. Исполком и его председатель руководили работой Совета, подготовкой перечня вопросов для обсуждения сессиями Советов и проектов решений. Так как исполком руководил деятельностью депутатов, в общественной науке под местным органом советской власти понималась совокупность собственно Совета, состоящего из избранных народом депутатов, и исполкома. Помимо всего прочего, среди депутатов Советов значительный процент составляли работники исполкомов. Так, в Верховном Совете УАССР (1985 г.) 15,5 % депутатов одновременно являлись руководящими партийными работниками, 19,5 % - работниками исполкомов, 9% - руководителями министерств и ведомств, 5 % - предприятий и организаций [9. Л. 12].
Июньский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС отметил, что перестройка переходит в этап практических действий. Его важнейшим мероприятием стала XIX партконференция (июнь-июль 1988 г.), объявившая политической целью передачу власти от партии Советам. Первым шагом в этом направле-
нии стало выдвижение идеи построения правового государства. Первоочередными задачами провозглашались разграничение функций партийных и советских органов, проведение демократических выборов народных депутатов, формирование новых структур власти [10. С. 49]. Первым мероприятием по осуществлению политической реформы стало принятие внеочередной 12-й сессией ВС СССР 1 декабря 1988 г. законов об изменениях и дополнениях Конституции и о выборах народных депутатов. Согласно законодательным актам менялась структура органов государственной власти. Создавались совершенно новые образования - Съезд народных депутатов СССР, съезды народных депутатов союзных и автономных республик. Именно Съезд народных депутатов СССР становился высшим органом государственной власти. Президиумы ВС СССР, ССР, АССР становились рабочими органами Верховных Советов, не избирались, а образовывались по должностному признаку. Они формировались и в местных Советах. Более четко проводились разграничения между законодательной и исполнительной властью. Лица, входившие в состав органов управления СМ СССР, ССР, АССР, исполнительных комитетов местных Советов, за исключением председателей этих органов, а также руководители ведомств, отделов и управлений исполкомов местных Советов не могли быть депутатами Совета, которому они подчинялись. Судьи и государственные арбитры не имели права быть депутатами Совета, на территории которого они осуществляли свои функции. Важной гарантией демократизма стало ограничение срока полномочий должностных лиц, назначаемых Советами. Они не могли занимать свои должности более двух сроков подряд [11. С. 8-9].
Исключались разнарядки сверху, командно-административные методы подбора кандидатов. Право их выдвижения предоставлялось трудовым коллективам, общественным организациям, трудящимся по месту жительства. Впервые кандидату вменялось в обязанность выступить с изложением своей программы, не противоречащей советским законам.
Обязательным становилось проведение окружных предвыборных собраний (прежние совещания). Их участники делегировались трудовыми коллективами, органами общественных объединений, собраниями избирателей по месту жительства и военнослужащих, выдвинувшими кандидатов в депутаты СССР, по нормам окружной избирательной комиссии. Не менее половины участников собрания должны были составить избиратели данного округа. Если по округу выдвигалось не более двух кандидатов, окружное собрание не проводилось. Также новый избирательный закон предусмотрел выборы в одномандатных округах, где выдвигалось несколько кандидатов. Избранным считался кандидат, получивший больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ранее было записано - «всех избирателей округа»).
Особо подчеркивалась необходимость обеспечения гласности при проведении выборов. На заседаниях избирательных комиссий, в том числе при регистрации кандидатов в депутаты, подсчете голосов на участке, определении результатов выборов по округу, могли участвовать, наряду с представителями общественности, доверенные лица кандидата, чего раньше не было предусмотрено. Средствам массовой информации гарантировался беспрепятственный доступ на собрания и заседания, связанные с выборами. Вводились новшества и в сроки агитации. Согласно союзному закону агитация в день выборов не допускалась (в ранее действовавшем законе была другая редакция -«проведение агитации в день выборов в помещении для голосования не допускается»).
ВС СССР постановлением от 1 декабря 1988 г. назначил выборы народных депутатов СССР на 26 марта 1989 г. I Съезд народных депутатов СССР (май - июнь 1989 г.) сформировал двухпалатный ВС СССР, избрал М.С. Горбачева Председателем ВС СССР и принял решение о необходимости разработки новой Конституции. На съезде завершился первый этап реформирования представительных органов государственной власти.
Требовалось формирование новых высших органов власти союзных и автономных республик. Внеочередная 12-я сессия ВС УАССР 11-го созыва 30-31 октября 1989 г. приняла Законы УАССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Удмуртской АССР», «О выборах народных депутатов Верховного Совета Удмуртской АССР» и «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов Удмуртской АССР». Принятию законов предшествовала значительная организационная работа. Законопроекты были опубликованы в печати, проведено свыше 3 100 собраний, на которых присутствовало около 190 тыс. граждан. Проекты обсуждались на сессиях местных Советов, заседаниях клубов избирателей, собраниях общественных объединений. В республике был проведен единый политдень, организовано более 50 публикаций и выступлений по радио и
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
2014. Вып. 3
телевидению. Всего поступило более одной тысячи предложений и замечаний по всем трем законопроектам, уточнения и дополнения коснулись большинства их статей [12. С. 3].
Одним из принципиальных положений, внесенных в Конституцию, стал отказ от формирования Съезда народных депутатов республики. Вместо него избирался ВС УАССР, состоявший из 200 депутатов и являвшийся представительным органом. Менялся порядок формирования Президиума ВС УАССР. С него снималась законодательная функция и возлагалась организация работы ВС, подготовка и проведения его сессий, координация деятельности постоянных комиссий, содействие народным депутатам в осуществлении их функций.
В законопроектах предусматривалось проведение окружных предвыборных собраний. Однако многие граждане высказались за их отмену. Законодателями это было учтено. Отклонялось предложение избирать депутатов от общественных объединений. Тем не менее им предоставлялось право выдвигать своих кандидатов, а избираться они должны были на альтернативной основе по территориальным округам. Такое же право, согласно ст. 32 Закона о выборах депутатов ВС республики, закреплялось за трудовыми коллективами, коллективами средних специальных и высших учебных заведений. Для проведения собраний по месту жительства, органов общественной самодеятельности требовалась поддержка не менее 100 избирателей данного округа (для местных Советов - не менее 30). Собрание считалось правомочным, если на нем присутствовало не менее 200 избирателей.
Учитывая многочисленные пожелания, в законах было заложено принципиальное новшество -возможность проведения выборов без образования избирательных округов по единому списку на всей территории сельского или поселкового Совета, если избиралось не более 20 депутатов в соответствующий Совет. В Конституции УАССР закреплялся принцип участия кандидатов в предвыборной кампании на равных основаниях. Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производились за счет государственных средств.
Некоторые избиратели в ходе обсуждения законопроектов высказывали озабоченность тем, что в условиях альтернативных выборов в ВС УАССР численный состав лиц коренной (в данном случае - титульной) национальности мог уменьшиться. Предлагалось создание национальных округов и двухпалатного ВС. Однако эти предложения сессией ВС приняты не были. Дело в том, что создание механизма, гарантировавшего национальное представительство в органах власти, закреплялось в Платформе КПСС по национальному вопросу. Конституционной комиссии, образованной на I съезде народных депутатов СССР, давалось поручение выработать такой механизм, который бы не противоречил другим статьям Конституции.
Создание национальных округов, где баллотировались только представители коренной национальности, могло привести к ограничению прав других национальностей. Это противоречило бы ст. 2 Закона о выборах народных депутатов УАССР («Какие-либо прямые или косвенные ограничения избирательных прав граждан Удмуртской АССР в зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии... запрещаются»), ст. 3 (о равных условиях выборов), ст. 6 (о предоставлении равных прав гражданам РСФСР и других союзных республик пользоваться на территории УАССР правом избирать и быть избранным наравне с гражданами УАССР), а также ст. 81 Конституции УАССР (о предоставлении равных прав всем гражданам) [13]. Что касается двухпалатной системы, то ни в Конституции СССР, ни в Конституции РСФСР не закреплялось положение, согласно которому по национально-территориальным округам могли выдвигаться и избираться только представители тех или иных национальностей. На сессии ВС РСФСР депутаты пытались найти механизм представительства, но разумные, юридически грамотные подходы, сохраняющие равноправие избирателей, так и не были найдены.
Выборы 1990 г. охватили все звенья Советов. В УАССР ожидались выборы в 11 округах по выборам в ВС РСФСР, 200 - в ВС УАССР, 12 600 - в местные Советы [14. С. 2-3]. Выборы в ВС УАССР проходили в несколько туров. После голосования 4 и 18 марта 1990 г. было избрано 175 из 200 депутатов. Характеристика состава депутатского корпуса показала общесоюзную тенденцию: увеличение доли коммунистов и людей с высшим образованием, с одной стороны, а с другой -уменьшение доли женщин, рабочих и крестьян.
На организационной сессии ВС УАССР 14 апреля 1990 г. состоялись выборы его Председателя. П.С. Грищенко, первый секретарь Удмуртского обкома КПСС, не выставил свою кандидатуру, поэтому в республике возможность осуществления горбачевской политики совмещения должностей первого секретаря и главы представительного органа изначально исключалась.
Особенностью политического развития СССР в целом и УАССР в частности после выборов в представительные органы 1990 г. явилась децентрализация государственной власти. Вслед за российским Парламентом ВС УАССР 20 сентября 1990 г. принял Декларацию о государственном суверенитете Удмуртии, открыв тем самым новый этап конституционной реформы в позднесоветской республике.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
2. Войтович В. В семье советских республик // Пропагандист и агитатор. 1986. № 23.
3. Мошкин Н. Власть, открытая для всех // Пропагандист и агитатор. 1986. № 11.
4. Информация Удмуртского обкома КПСС в ЦК КПСС об обстановке, сложившейся в республике в связи с переименованием г. Ижевска в г. Устинов // Хрестоматия по истории Удмуртии: в 2 т. Т. 2: Документы и материалы. 1917-2007. Ижевск, 2007.
5. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР о переименовании г. Устинова в г. Ижевск // Ижевск: документы и материалы, 1760-2010. Ижевск, 2010.
6. Пономарев Л.Н., Шинкаренко В.В. В чьих руках колесо истории? Историко-социологические очерки. М., 1989.
7. Нестеренко Н. Торжество социалистической демократии // Пропагандист и агитатор. 1987. № 17.
8. Томшич В. Второй этап перестройки: задачи и проблемы // Пропагандист и агитатор. 1988. № 6.
9. Центральный государственный архив Удмуртской Республики. Ф. Р-620. Оп. 5. Д. 2008.
10. XIX Всесоюзная конференция Коммунистической партии Советского Союза, 28 июня - 1 июля 1988 г.: Стенографический отчет: в 2 т. М., 1988. Т. 1.
11. Войтович В. Выражая волю народа. Об изменениях в Конституции СССР и Законе о выборах народных депутатов // Пропагандист и агитатор. 1989. № 1.
12. К полновластию Советов. (Беседа с председателем Президиума Верховного Совета Удмуртской АССР А.И. Тубыловым) // Пропагандист и агитатор. 1989. № 23.
13. Закон Удмуртской Автономной Советской Социалистической Республики «О выборах народных депутатов Верховного Совета Удмуртской АССР» // Удмуртская правда. 1989. 11 нояб.
14. Тубылов А. Демократия - в действии // Пропагандист и агитатор. 1989. № 14.
Поступила в редакцию12.03.14
S.L. Bekhterev
THE CONSTITUTIONAL PROCESS IN THE LATE-SOVIET AUTONOMOUS REPUBLICS (AS EXEMPLIFIED BY UDMURTIA)
There are two interrelated processes under the present conditions of development of post-Soviet Russia: improvement of Federal relations and optimization of political and legal foundations of statehood of the subjects of the Russian Federation. It is therefore of interest to consider the evolution of the late Soviet autonomous republics within the RSFSR, in particular, the Udmurt ASSR. The constitutional process in that period was aimed at further development of socialist democracy, as defined by the USSR Constitution and the basic laws of the union and autonomous republics in 19771978. One outcome of this process was the decentralization of state power and sovereignty of the subjects of Russia at the turn of the 1980s-1990s.
Keywords: constitutional process, late-soviet autonomous republic, Federation and its subjects, public authority, legislation.
Бехтерев Сергей Львович,
доктор исторических наук, профессор
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) E-mail: sergbehterev@yandex.ru
Bekhterev S.L.,
Doctor of History, Professor
Udmurt State University
462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 E-mail: sergbehterev@yandex.ru
