CC BY
30Конституционный нормоконтроль в России и Монголии: сравнительно-правовая характеристика
А. В. Красикова*
Центральный аспект конституционализма состоит в строгой иерархии норм и в конституционном контроле всех отраслей права. Сегодня конституционный контроль стал частью правовых систем многих стран, в том числе государств постсоветского блока. По примеру западных образцов страны так называемой молодой демократии создали конститу-
ционные суды, наделив их полномочиями по защите конституции, ее прямого действия и верховенства. Несмотря на общую историческую почву, пост-коммунистические государства образовали собственные, отличающиеся своеобразием, модели конституционного контроля, в различных пропорциях и комбинациях смешав известные компонен-
* В нашем журнале публикуется впервые.
ты: структурную организацию, полномочия, процедуру, набор юридических средств восстановления нарушенных прав, механизм исполнения решений и т. д. В настоящей статье мы рассмотрим юридическую практику конституционных судов соседних евразийских государств — Российской Федерации (Конституционный Суд) и Монголии (Ундсэн Хуу-лийн Цэц) — по осуществлению главной составляющей конституционного контроля — нормоконтро-ля, т. е. контроля соответствия конституции норм законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров.
В России и Монголии конституционный контроль направлен на обеспечение соответствия нормативных правовых актов только Основному Закону страны, при этом иерархическое построение законодательства не является его задачей (как это имеет место, например, в Азербайджане, Беларуси, Латвии и Литве). Объектом конституционного контроля выступает определенная в конституциях и законах совокупность нормативных правовых актов.
Конституционный Цэц Монголии (далее — Цэц) проверяет на соответствие Конституции нормативные акты законодательной и исполнительной властей: законы и иные решения Великого Государственного Хурала (парламента страны), указы и иные решения Президента Монголии, постановления и иные решения Правительства, а также заключенные международные договоры Монголии (ч. 2 ст. 66 Конституции Монголии).
Анализируя нормоконтрольные полномочия Цэца, можно прийти к выводу, что конституционный контроль Цэца не универсален. В частности, под юрисдикцию не подпадают акты органов местной власти и актов высших судебных инстанций. В поле зрения конституционного контроля оказываются не все акты местного значения, а только нормативного характера. Теоретически необходимость защиты от незаконных и неконституционных постановлений пленумов высших судов обусловливается тем, что они дают нижестоящим судам на основе обобщения судебной практики обязательные указания квази-нормативного свойства. Следовательно, в случае, предусмотренном законом, может быть допустима проверка их конституционности уполномоченным на то конституционным судом1.
В литературе отмечается, что в перечне объектов конституционного контроля Цэца необоснованно отсутствуют акты толкования Верховного суда, решения глав (засаг дарга) административно-территориальных единиц (аймаки и столица), которые должны быть признаны, по мнению ряда ученых (Д. Солонго, Ж. Амарсанаа, Д. Ламжав и др.), объектами контроля. Данные правовые акты вообще никем не контролируются. Следовательно, необходимо предусмотреть механизмы проверки на соответствие указанных актов Конституции Монголии2.
Перечень объектов нормоконтроля Конституционного Суда РФ шире в связи с федеративным устройством нашего государства. В него включены, помимо федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти и совместному ведению центральных и региональных органов государственной власти, договоры между указанными органами государственной власти, договоры между органами государственной власти субъектов Федерации, не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации. Таким образом, российский конституционный контроль близок к универсальному. Он включает практически все виды нормативных правовых актов, за исключением актов местного самоуправления и нормативных актов субъектов Федерации по их предметам ведения, актов высших судебных органов.
В Монголии нормативные акты, принятые до вступления в действие национального Основного Закона, не являются объектом конституционного контроля. В соответствии с п. 4 ст. 15 Закона Монголии от 1 мая 1997 г. «О порядке рассмотрения споров в Конституционном Цэце» (далее — Закон о порядке рассмотрения споров в Цэце) Цэц рассматривает только споры, связанные с законодательством, принятым после 12 февраля 1992 г. — даты вступления в силу Конституции. В России проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти, принятых до вступления в силу Конституции, производится Конституционным Судом РФ, но только по содержанию норм, что вытекает из положений ст. 86 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о Конституционном Суде РФ).
В России и Монголии органы конституционной юстиции обладают полномочиями конституционного контроля и не вправе заниматься конституционным надзором с точки зрения возбуждения производства по проверке конституционности официальных документов — они не вправе решать вопросы своей компетенции по собственной инициативе.
Круг инициаторов нормоконтроля в Цэце составляют Великий Государственный Хурал, Президент, Премьер-министр, Верховный суд и Генеральный Прокурор, а также граждане. Заявитель-гражданин может обратиться в Цэц по спорным вопросам наравне с высшими органами государственной власти и даже в том случае, если не нарушены его права и законные интересы, по делам, не связанным с ним лично. Обращение должно касаться закрепленного Конституцией круга вопросов, входящих в компетенцию Цэца, например по поводу несоответствия Конституции нормативного правово-
го акта или международного договора, т. е. предмета нормоконтроля, о нарушении Конституции действиями должностного лица и наличии оснований для освобождения его от должности. Никаких ограничений для реализации данного права нет, но нет и порядка, которому граждане должны следовать в таких делах3.
На первый взгляд может показаться, что у граждан слишком широкие права. Однако, если в действительности имеется нарушение основных прав граждан, Конституционный Цэц не вправе самостоятельно восстановить нарушенные права, применив Конституцию и следуя правилам судебной процедуры. Для восстановления своих нарушенных прав граждане должны обратиться в судебные органы общей юрисдикции. Как отмечает Ц. Са-рантуяа, гражданин имеет право обратиться в Цэц по любому вопросу компетенции Цэца, за исключением вопросов защиты своих основных прав, и приходит к выводу, что раздел Конституции об основных правах и свободах остался без должной пра-4
вовой охраны4.
На наш взгляд, не совсем справедливо говорить об отсутствии правовой защиты конституционных прав и свобод личности в Монголии. Нарушение конституционного права или свободы нормативным правовым актом или действием компетентного государственного органа или должностного лица есть нарушение Конституции, которое Цэц устанавливает в процессе проверки обжалованного акта. Цэц осуществляет правозащитную функцию в своеобразной форме — посредством абстрактного нормоконтроля. Естественно, выводы не будут касаться личных прав заявителя, но опосредованно повлияют на решение суда общей юрисдикции, имеющее значение непосредственно для заявителя.
В других странах гражданину разрешается обратиться в конституционный суд за восстановлением своих прав, только когда пройдены все национальные юридические инстанции для разрешения дела по существу либо соблюдены критерии допустимости обращения гражданина: нарушение конституционных прав гражданина и применение оспариваемого акта в судебном или ином деле (т. е. конкретный нормоконтроль). В отличие от распространенной в других странах практики по защите прав граждан конкретный нормоконтроль не осуществляется Конституционным Цэцем, прохождения различных инстанций также не требуется. Таким образом, рассматриваемая черта является отличительной для монгольского Цэца5.
В России осуществляется как абстрактный контроль, не требующий предварительного обращения в какой-либо другой орган и не имеющий связи с применением оспариваемых актов в конкретных судебных и иных делах, так и конкретный нормо-контроль, для которого такая связь необходима.
Круг заявителей и перечень объектов контроля соответственно различаются.
Круг инициаторов абстрактного нормоконтро-ля достаточно широк: Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. По мнению Конституционного Суда РФ, выраженного в Постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П, законодательством и исключительными полномочиями Конституционного Суда РФ предопределена «для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу о соответствии Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле». Таким образом, своим толкованием Конституционный Суд расширил перечень заявителей, установленных Конституцией.
По конституционным жалобам в порядке конкретного контроля Конституционный Суд РФ правомочен проверять конституционность норм федерального и федерального конституционного закона, конституции (устава) и законов субъектов РФ, в случае если выполняются два обязательных условия: 1) оспариваемый закон должен затрагивать конституционные права и свободы заявителя; 2) оспариваемый закон должен быть уже применен или подлежит применению в касающемся непосредственно заявителя конкретном деле, рассмотрение которого в связи с правовым спором завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон. Согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, инициаторами конкретного нормоконтроля являются только граждане и суды. Однако ст. 96 Закона о Конституционном Суде РФ дополняет круг субъектов, имеющих право обратиться с жалобой в порядке конституционного судопроизводства, объединениями граждан, а также иными органами и лицами, указанными в федеральном законе. К таковым относятся Генеральный прокурор (ч. 6 ст. 35 Федерального закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ») и Уполномоченный по правам человека (п. 5 ч. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»). Для обращения в Конституционный Суд не нужно проходить все инстанции судебной системы.
Если Конституционный Суд РФ решает вопрос
о соответствии Конституции норм нормативного правового акта или международного договора в одной процедуре, по результатам которой выносит окончательное решение, являющееся общеобязательным и непосредственно действующим, то порядок рассмотрения дел о проверке конституционности нормативных правовых актов и международных договоров в Монголии отличается своеобразием.
Получив обращение заявителя с просьбой о проверке конституционности норм нормативного правового акта или международного договора, член Цэца при наличии оснований возбуждает производство по делу. Рассмотрение дела происходит по общим правилам судебной процедуры с соблюдением всех известных принципов конституционного правосудия (независимость, открытость, гласность, законность, состязательность, процессуальное равноправие, справедливость, устность и т. д.). Дело рассматривается средним составом, состоящим из пяти членов Цэца, назначенных постановлением Председателя Цэца для рассмотрения данного дела. Это рассмотрение дела, несмотря на отсутствие какого-либо упрощенного порядка, первично, по его результатам Цэц выносит заключение. Заключение передается на рассмотрение в Великий Государственный Хурал, который решает вопрос о необходимости отмены исследованного нормативного правового акта или международного договора. Собственно, из-за этого данный вид актов Цэца называется именно заключением, поскольку не является окончательным и обязательным для всех субъектов права. Особо следует отметить следующее юридическое последствие вынесения заключения Цэца: с момента вынесения заключения о несоответствии Конституции действие оспариваемого акта или международного договора приостанавливается. Цэц указывает начало срока приостановления в заключении. Обращает внимание и то, что приостанавливается действие не всех оспариваемых актов, а только законов, указов, иных решений Великого Государственного Хурала, решений Правительства, международного договора Монголии или соответствующих его статей и пунктов. Таким образом, не может быть приостановлено действие актов Президента Монголии и центрального избирательного органа.
Если заключение Конституционного Цэца будет отклонено Великим Государственным Хуралом, Цэц должен рассмотреть основания отказа, пересмотреть дело в тридцатидневный срок со дня отказа органа законодательной власти и принять окончательное решение по делу. При этом дело рассматривается полным составом Цэца (от семи до девяти членов Цэца) с соблюдением судебной процедуры, без каких-либо изъятий. Окончательное решение должно быть принято квалифицированным большинством (не менее двух третей голосов) членов Цэца, присутствующих на заседании.
Юридические последствия признания неконституционным нормативного правового акта или отдельных его положений являются общими для конституционных судов России и Монголии. Такие положения утрачивают юридическую силу в Монголии с момента принятия решения, в России — с момента его провозглашения. Решения органов конституционной юстиции России и Монголии окончательны, не могут быть пересмотрены и не подлежат обжалованию, не могут быть признаны недействительными. Над кон-
ституционными судами России и Монголии отсутствуют какие-либо надзорные инстанции.
В отличие от российской практики, в Монголии не установлен юридический запрет принимать нормативные правовые акты, воспроизводящие содержание неконституционных норм. В законодательстве принят более мягкий подход: если компетентный орган при вынесении решения прямо или косвенно воспроизведет норму закона или иного решения, признанного не имеющим силу решением Цэца, то Цэц вправе рассмотреть этот вопрос в порядке контроля, для этого достаточно инициативы члена Цэца (п. 3 ст. 15 Закона о порядке рассмотрения споров в Цэце).
Таким образом, Россией и Монголией были избраны различные подходы к организации конституционного нормоконтроля: это касается совершенно специфичного конституционного процесса в Монголии, включающего первичное и повторное рассмотрение спора о соответствии Конституции норм законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров; установления абстрактного нормоконтроля в отношении всех категорий заявителей; отсутствия конкретного нормоконтроля; приостановления действия оспариваемого акта или международного договора. Есть и много общего: в определении круга лиц, обладающих правом обращаться в конституционные суды, в действии принципов конституционного судопроизводства, в процессуальных правилах рассмотрения спора и юридических последствиях, которые влекут решения конституционных судов.
Как видно, существуют объективные различия, вызванные историческими и национальными причинами, политическим контекстом, в рамках которого был создан институт конституционного контроля. Нельзя сказать, что один подход лучше других. Одни и те же правовые инструменты могут работать в одних социально-политических условиях, и не работать в рамках другого государства. Но тем и хороша идея конституционализма, что она познается во множестве своих вариаций.
1 См.: Морщакова Т. Г. Разграничение компетенции между Конституционным Судом и другими судами Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 1996. — № 6. — С. 27-28.
2 См., напр.: Солонго Д. Монгол Улсын ундсэн хуулийн хяналт, туунийг боловсронгуй болгох онол, практикийн асуудал. Хууль зуйн боловсролын докторых (Ph.D) зэрэг го-рилсон диссертацын ажил. — Улаанбаатар, 2000. — С. 119.
3 См.: Сарантуяа Ц. Specificities of the Constitutional Court of Mongolia and their legal comparison / Монгол Ундсэн хуулийн Цэц (огуулэл, илтгэлийн эмхтгэл). — Улаанбаатар хот, 2007. — С. 272.
4 См.: Сарантуяа Ц. Ундсэн хуулийн процессын эрх зуй: суурь ойлголт, тулгамдсан асуудал. — С. 47-48. Она же. Specificities of the Constitutional Court of Mongolia and their legal comparison. — C. 272.
5 См.: Сарантуяа Ц. Specificities of the Constitutional Court of Mongolia and their legal comparison. — C. 273-275.
