CC BY
9УДК 34(075.8)
КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЗА И ПРОТИВ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
И.А. Вазикова
Статья посвящена анализу одного из результатов конституционной реформы 2020 г - ликвидации конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Автором актуализированы положительные и отрицательные аспекты нововведений с точки зрения соблюдения принципов конституционной государственности и разделения властей, которые служат основой демократического правового государства. Вместе с тем в статье в ретроспективе исследован опыт создания и функционирования конституционных (уставных) судов. В частности, обращено внимание на то, что отсутствовала необходимость нести расходы на содержание конституционных судов в субъектах Российской Федерации.
Кроме того, автором дана оценка правовому опыту создания конституционных (уставных) советов, действующих при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации в Республике Саха (Якутия), Республике Адыгея и Республике Башкортостан.
Сделан вывод, что решения, принимаемые конституционными советами как законодательными органами, носят рекомендательный характер, что существенно принижает статус и роль этих органов по сравнению с их предшественниками - конституционными региональными судами.
Ключевые слова: конституционная реформа; суды; советы; принцип федерализма; судебный контроль; разделение властей; опыт республик.
I.A. Vazikova. CONSTITUTIONAL CONTROL IN THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION: PROS AND CONS OF CONSTITUTIONAL REFORM
The article is devoted to the analysis of one of the results of the constitutional reform in 2020 - the liquidation of constitutional (statutory) courts of the subjects of the Russian Federation. The author actualizes the positive and negative aspects of innovations from the point of view of compliance with the principles of constitutional statehood and separation of powers, which serve as the basis of a democratic rule of law state. At the same time, the article retrospectively examines the experience of the creation and functioning of constitutional (statutory) courts. In particular, attention was drawn to the fact that there was no need to bear the costs of maintaining constitutional courts in the constituent entities of the Russian Federation.
In addition, the author evaluates the legal experience of creating constitutional (statutory) councils operating under the legislative (representative) state authorities of the subjects of the Russian Federation in the Republic of Sakha (Yakutia), the Republic of Adygea and the Republic of Bashkortostan.
It is concluded that the decisions taken by the constitutional councils as legislative bodies are advisory in nature, which significantly diminishes the status and role of these bodies in comparison with their predecessors - the constitutional regional courts.
Keywords: constitutional reform; courts; councils; the principle of federalism; judicial control; separation of powers; experience of republics.
Федеральным конституционным законом от 08.12.2020 № 7-ФКЗ с 1 января 2023 г. были упразднены конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации [1]. Статья 27 Федерального закона от 31.12.1996 N° 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [2], которая определяла порядок создания и функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, утратила силу. Это ознаменовало смену конституционной юстиции, ликвидировало один из видов
судебной власти конституционного контроля. Законодательные органы приняли решение, что задачи по осуществлению конституционного контроля в регионах должны реализовываться на федеральном уровне Конституционным Судом Российской Федерации (далее - КС РФ) и федеральными судами высшей инстанции. Однако данный подход вызывает опасения в контексте сохранения конституционной государственности, принципов федерализма, а также гарантий независимости судебной власти.
Таким образом, вопрос о замене упраздняемых конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации остается открытым и требует дальнейшего обсуждения и анализа.
Бесспорно, что переход к новой модели организации конституционного контроля должен осуществляться с учетом фундаментальных принципов конституционной государственности, разделения властей, которые служат основой демократического правового государства.
Рассмотрим позиции за и против реформы конституционных (уставных) судов и попытаемся определить перспективы развития конституционного судебного права и законодательства.
Заглядывая в прошлое, отметим, что органы конституционного судебного контроля действовали в 18 субъектах Российской Федерации. Роль конституционной (уставной) юстиции заключалась в толковании, а также проверке нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет соответствия конституции и уставу субъекта. Создание конституционных (уставных) судов субъектов в Российской Федерации было затруднено недостаточной опытностью и квалификацией в области конституционного права, необходимой для эффективной работы таких судов. Еще одной проблемой являлась инициатива органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации снизить контрольные функции конституционных судов в субъектах Российской Федерации. Все это не способствовало повышению престижа и авторитета конституционных судов. Наконец, вопросы финансирования деятельности конституционных судов в условиях российского федерализма, возможности обеспечения их независимости и неприкосновенности членов также оставались актуальными. Упразднение судов было обусловлено отсутствием необходимости нести расходы на содержание конституционных судов в субъектах Российской Федерации.
Ситуация, когда конституционные суды долгое время бездействовали, не принимали решений, стала обыденной в некоторых регионах Российской Федерации. Это подрывало их авторитет и вызывало вопросы о нецелесообразности их функционирования. Так, к примеру, подобная ситуация имела место быть в Чеченской Республике, Республике Тыва, Кабардино-Балкарской Республике и Республике Адыгея. При этом в этих и других регионах не было очевидного социального запроса на деятельность конституционных (уставных) судов, а политическое руководство стремилось изба-
виться от барьеров, создаваемых этими органами, которые в некоторых случаях признавали акты республиканских органов неконституционными.
На уровне разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации были успешно решены вопросы разграничения компетенции органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации с судами общей юрисдикции. В тех субъектах Российской Федерации, где существовали конституционные суды субъектов, суды общей юрисдикции не имели полномочий по проверке нормативно-правовых актов на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.
Говоря о рассматриваемой реформе, следует отметить не только ее положительные стороны, но и отрицательные аспекты. Так, КС РФ не обладает правом проверять нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации. Он даже не вправе выходить за рамки своих компетенций и проверять их на соответствие региональным конституциям или уставам. Это должно оставаться в исключительном ведении конституционных судов каждого региона.
Кроме того, результатом реформы 2020 г. стало наделение субъектов Российской Федерации правом принимать решение о создании конституционных (уставных) советов, действующих при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации. На данный момент конституционные советы созданы в Республике Адыгея, Республике Башкортостан и Республике Саха (Якутия). Нетрудно предположить, что учредители - представители законодательной власти - будут осуществлять контроль над конституционными (уставными) советами. Это противоречит принципу их независимости. Конституционные советы могут выполнять важную роль в обеспечении правовой защиты населения региона. Однако, если законодательная власть будет контролировать деятельность этих советов, это может стать препятствием для их независимой работы и приведет к нарушению прав граждан. Поэтому необходимо обеспечить независимость конституционных советов и гарантировать, что они будут действовать в интересах граждан, а не отдельных представителей законодательной власти региона.
Таким образом, вполне возможно возникновение вопросов о независимости оценки конституционного совета и его способности критически оценить законопроект, который
был предложен органом, в состав которого он входит. Для избежания подобных коллизий должен быть введен механизм обеспечения независимости конституционного (уставного) совета, например, путем назначения его членов отдельным органом власти, который не связан с органом законодательной власти, в состав которого конституционный (уставной) совет должен будет входить. Это особенно важно, поскольку вопрос назначения членов конституционных (уставных) советов субъектов Российской Федерации федеральный законодатель не решил.
Ранее, в соответствии с п. «з» ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [3] (документ утратил силу с 1 января 2023 г. в связи с принятием Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»), судьи ликвидированных конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации назначались по представлению высшего должностного лица субъекта законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации. При этом процедура представления кандидатуры именно главой субъекта применялась субъектами Российской Федерации по усмотрению. В некоторых регионах была апробирована практика предложения кандидатуры судей самим парламентом (Республика Татарстан) или судами общей юрисдикции (Республика Адыгея). Прежде чем кандидатура конституционного (уставного) суда вносилась главой субъекта Российской Федерации в квалификационную коллегию судей и законодательный орган, она подлежала обсуждению судейским сообществом. Кандидат должен был сдать квалификационный экзамен экзаменационной комиссии судей субъекта Российской Федерации.
Конституционным законом Республики Саха (Якутия) от 26.05.2021 2356-3 № 623-У1 «О Конституционном совете Республики Саха (Якутия)» [6] (далее - Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 26.05.2021 2356-3 № 623-У1) предусмотрен порядок назначения конституционных советников на 10 лет с правом переназначения. Их назначает Государственное собрание по представлению главы Республики Саха (Якутия).
Конституционный совет состоит из 9 конституционных советников Республики Саха (Якутия), включая Председателя Конституцион-
ного совета, заместителей и секретаря, которые реализуют полномочия на профессиональной постоянной основе, а также иных конституционных советников, осуществляющих деятельность на непостоянной основе (ч. 1 ст. 4 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 26.05.2021 2356-3 № 623-УГ).
Правом установления требований, предъявляемых к кандидатам на должность конституционного советника субъекта Российской Федерации, наделены региональные законодатели. В настоящее время федеральное законодательство не ограничивает возможности субъектов Российской Федерации в установлении дополнительных требований к кандидатам в члены конституционных (уставных) советов субъектов Российской Федерации. Однако, возможно, будут предложены соответствующие поправки к федеральному законодательству, чтобы урегулировать этот вопрос, так как будет неправильно, если требования в разных субъектах Российской Федерации будут установлены разные. Сложно себе представить, что региональное законодательство будет устанавливать ограничения прав граждан для участия в управлении делами государства [7]. Статья 32 Конституции Российской Федерации наделяет граждан России таким правом. Вхождение в состав конституционного совета субъекта Российской Федерации является одной из возможных форм реализации такого конституционного права, а значит, ограничено это право может быть только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Ранее, отметим, к судьям конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации применялись требования, предъявляемые Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации».
Согласно ч. 6 ст. 5 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 26.05.2021 2356-3 № 623-УГ правом называться конституционным советником наделены граждане Российской Федерации, достигшие возраста 40 лет и имеющие высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее 10 лет, соответствующие иным требованиям, указанным в законе.
В статье 6 Закона Республики Башкортостан от 21.11.2022 № 625-з «О Конституционном совете Республики Башкортостан» прописаны несколько иные требования, предъявляемые к советникам: достижение возраста 35 лет; наличие высшего юридического образования и ученой степени по праву; профессиональный юридический стаж [5].
В части 4 ст. 2 Закона Республики Адыгея от 22.04.2023 № 66 «О Конституционном совете Республики Адыгея» требования наиболее лояльны: наличие высшего образования (необязательно юридического); опыт работы в области государственного, муниципального управления, юриспруденции, экономики финансов, в социальной сфере (без указания срока); знание законодательства Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Адыгея [4].
Законодательством Республики Саха (Якутия) предоставлено право выполнять роль конституционного советника на профессиональных и общественных началах (ч. 8 ст. 5 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 26.05.2021 2356-3 № 623-У1). Если советник осуществляет полномочия на профессиональной основе, на него распространяются требования, предъявляемые к лицам, замещающим государственные должности Республики Саха (Якутия). В частности, такие советники не вправе участвовать в политических партиях, а также занимать иные государственные должности (ч. 7 ст. 5).
По-прежнему остается открытым вопрос о том, могут ли конституционные советники работать с личными обращениями, запросами, конституционными жалобами граждан, организаций и их объединений [8]. На наш взгляд, на него нужно ответить утвердительно. Функция - защита основных прав и свобод граждан - должна быть прямо поименована в законе о деятельности совета конкретного региона, чего пока не сделано в законодательстве регионов.
Следует обратить внимание также и на необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о конституционных (уставных) советах. Главное - более четко определить их статус в системе органов государственной власти. В частности, целесообразно придать официальный и обязательный характер толкованию конституционными советами конституций и иных актов республик для всех органов власти, должностных лиц, общественных объединений, организаций и граждан на территории субъектов Российской Федерации, официально закрепить в федеральных конституционных законах о конституционных советах республик.
В настоящий момент принимаемые решения существующих конституционных советов больше носят рекомендательный характер, что существенно принижает статус и роль этих органов, не подтверждает их эффективность.
Список литературы
1. О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы: федер. конституционный закон от 08.12.2020 № 7-ФКЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/docu-ment/view/0001202012080006 (дата обращения: 13.06.2023).
2. О судебной системе Российской Федерации: федер. конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (в ред. от 16.04.2022) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 1, ст. 1.
3. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: федер. закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ (в ред. от 14.04.2023) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publication. pravo.gov.ru/document/view/0001202112210031 (дата обращения: 13.06.2023).
4. О Конституционном совете Республики Адыгея: закон Республики Адыгея от 22.04.2022 № 66 // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. URL: https://docs. cntd.ru/document/406030949 (дата обращения: 13.06.2023).
5. О Конституционном совете Республики Башкортостан: закон Республики Башкортостан от 21.11.2022 № 625-з // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/view/ 0200202211220007 (дата обращения: 13.06.2023).
6. О Конституционном совете Республики Саха (Якутия): конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 26.05.2021 2356-3 № 623-VI // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. URL: https:// docs.cntd.ru/document/574747374 (дата обращения: 13.06.2023).
7. Ряхин Н.В., Демидов М.В. Некоторые новеллы конституционно-правовых основ функционирования законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Государственная и муниципальная власть в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития: сб. материалов IV Всерос. науч.-практ. конф. (Чебоксары, 14 декабря 2021 г.). Чебоксары: ЧКИ РУК, 2022. С.241-245.
8. Савоськин А.В., Курятников В.В. Порядок формирования конституционных (уставных) советов субъектов РФ: проблемы и решения // Lex Russica (Русский закон). 2023. Т. 76. № 4 (197). С.94-105.
References
1. O vnesenii izmenenij v otdeFnye federaFnye konstitutsionnye zakony [On amendments to certain
118
вестник Российского университета кооперации. 2023. № 3(53)
Federal Constitutional Laws]: feder. konstitutsionnyj zakon ot 08.12.2020 № 7-FKZ // Ofitsialnyj internetportal pravovoj informatsii. URL: http://publication. pravo.gov.ru/document/view/0001202012080006 (Accessed 13.06.2023).
2. O sudebnoj sisteme Rossijskoj Federa-tsii [About the judicial system of the Russian Federation]: feder. konstitutsionnyj zakon ot 31.12.1996 № 1-FKZ (v red. ot 16.04.2022) // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 1997. № 1, st. 1.
3. Ob obshchikh printsipakh organizatsii pub-lichnoj vlasti v sub"ektakh Rossijskoj Federatsii [On the general principles of the organization of public power in the subjects of the Russian Federation]: feder. zakon ot 21.12.2021 № 414-FZ (v red. ot 14.04.2023) // Ofitsialnyj internet-portal pravovoj informatsii. URL: http://publication.pravo.gov. ru/document/view/0001202112210031 (Accessed 13.06.2023).
4. O Konstitutsionnom sovete Respubliki Ady-geya [On the Constitutional Council of the Republic of Adygea]: zakon Respubliki Adygeya ot 22.04.2022 № 66 // Elektronnyj fond pravovykh i normativno-tekhnicheskikh dokumentov. URL: https://docs.cntd.ru/document/406030949 (Accessed 13.06.2023).
5. O Konstitutsionnom sovete Respubliki Bashkortostan [About the Constitutional Council of the Republic of Bashkortostan]: zakon Respubliki Bashkortostan ot 21.11.2022 № 625-z //
Ofitsial nyj internet-portal pravovoj informatsii. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/ view/0200202211220007 (Accessed 13.06.2023).
6. O Konstitutsionnom sovete Respubliki Sakha (Yakutiya) [On the Constitutional Council of the Republic of Sakha (Yakutia)]: konstitutsionnyj zakon Respubliki Sakha (Yakutiya) ot 26.05.2021 2356-Z № 623-VI // Elektronnyj fond pravovykh i normativ-no-tekhnicheskikh dokumentov. URL: https:// docs.cntd.ru/document/574747374 (Accessed 13.06.2023).
7. Ryakhin N.V., Demidov M.V. Nekotorye no-velly konstitutsionno-pravovykh osnov funktsio-nirovaniya zakonodatel nykh organov gosudarst-vennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federatsii [Some novelties of the constitutional and legal foundations of the functioning of the legislative bodies of state power of the subjects of the Russian Federation] // Gosudarstvennaya i munitsipalnaya vlast' v Rossijskoj Federatsii: sovremennoe sostoyanie i pers-pektivy razvitiya: sb. materialov IV Vseros. nauch.-prakt. konf. (Cheboksary, 14 dekabrya 2021 g.). Cheboksary: ChKI RUK, 2022. S. 241-245.
8. Savoskin A.V., Kuryatnikov V.V. Porya-dok formirovaniya konstitutsionnykh (ustavnykh) sovetov sub'ektov RF: problemy i resheniya [The order of formation of constitutional (statutory) councils of subjects of the Russian Federation: problems and solutions] // Lex Russica (Russkij zakon). 2023. T. 76. № 4 (197). S. 94-105.
ВАЗИКОВА Инга Андреевна - аспирант. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: st954081@ruc.su.
VAZIKOVA, Inga Andreevna - Postgraduate Student. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: st954081@ruc.su.
