CC BY
91
36
Юридическая наука. 2015. № 3
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ И КОНТЕКСТУАЛЬНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ НОВЫХ ФОРМ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И УЧАСТИЯ В ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИИ*
КУЛЕШОВА Наталья Николаевна
Аннотация. Статья посвящена правовому анализу новейших способов взаимодействия граждан с органами местного самоуправления, раскрыты основные формы и инновационные публичные технологий обращений, жалоб и инициатив.
Annotation. The article is devoted to legal analysis of the new methods of citizens ’ interaction with local authorities, revealed the main forms of technology and innovative public appeals, complaints and initiatives.
Ключевые слова: площадки публичных обращений граждан, IT-технологии местного самоуправления, электронная демократия.
Key words: public area of citizens, IT technologies of local self-government, e-democracy.
Вовлечение граждан в управление делами территории обусловлено объективными и субъективными факторами. Проводимый Центром социологических исследований1 мониторинг среди жителей Рязанской области показал, что работой органов местного самоуправления удовлетворены в 2012 году 56 % респондентов, в 2013 - 45 %, в 2014 - 40 %. Наблюдается снижение активности населения во взаимоотношениях с властью, отмечено, что неэффективность работы органов местного самоуправления в Рязанской области обусловлена правовой безграмотностью, невыполнением взятых обязательств, бездеятельностью депутатов представительных органов. Указанные проблемы пытались решить административным способом, но увеличение численности муниципальных служащих не определило дос- * 1 * 3
Статья печатается при финансовой поддержке РГНФ, название проекта «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления в муниципальном образовании городской округ г. Рязань» (код РГНФ 03-420, номер проекта 15-13-62002).
1 Юмашева С.М. Реализация политических прав граждан
на территории Рязанской области // Реформирование местного самоуправления в России: история, актуальное состояние и перспективы развития (к 150-летию Земской реформы в России) : сб. науч. тр. по материалам науч.-практ. круглого стола,
3 июня 2014 г., г. Рязань / отв. ред. Н.Н. Кулешова ; Ряз. гос. ун-т имени С.А. Есенина. Рязань, 2014. С. 126.
тупность органов местного самоуправления, не повысилась эффективность реализации прав граждан. Государство на протяжении последних трех лет пытается решить проблему внедрением различных площадок для обсуждения, совершенствует механизмы электронной демократии, субсидирует госпрограммы.
Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации во исполнение государственной программы «Информационное общество (2011-2020 годы)», отвечающей за расширение механизмов электронной демократии, распоряжением от 27 марта 2015 года № 525-р распределяются субсидии на поддержку в 2015 году проектов в сфере информационных технологий в размере 554 553,3 тыс. рублей 30 субъектам Федерации. Предложенный в 2012 году министерством на первом федеральном конгрессе по электронной демократии новый инструмент взаимодействия граждан и государства Единый портал электронной демократии Российской Федерации не снискал поддержку и не получил должного развития на федеральном и региональном уровне. Функционально Единый портал предполагал широкую возможность правительству, гражданам и организациям создавать, обсуждать, публично поддерживать и размещать обращения, отправлять их в органы власти, вносить предложения и инициативы.
Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
37
В нашей стране действует около десятка крупных площадок публичных обращений (петиций) и открытого голосования (включая международные). Первым в России является позиционирующий себя как независимый проект “OnlinePetition.ru”, который стартовал в 2007 году. Затем были открыты для доступа еще несколько порталов электронной демократии: «Демо-кратор.ру», сайт движения «Просто россияне» и др. В 2013 году во исполнение указа Президента РФ был запущен новый государственный портал «Российская общественная инициатива», который явился уникальным специализированным интернет-ресурсом для публичного выдвижения и обсуждения гражданских законодательных инициатив. В настоящее время обсуждаются проблемы организации местного самоуправления, например, сокращение числа депутатов в представительных органах власти (Инициатива № 21Ф17885, обсуждение завершится в марте 2016 года). К сожалению, такие вопросы, как упрощение процедуры проведения референдума или решение вопросов посредством референдума (в том числе интернет-референдум), ограничение органов государственной власти и местного самоуправления в полномочиях (оказание финансовой помощи, вырубки зеленых насаждений, общественные отчеты др.), не нашли поддержки среди населения.
В структуре Администрации Президента РФ действует Управление по применению информационных технологий и развитию электронной демократии, основная задача которого -внедрение государственной политики в области применения информационных технологий, развивающих электронную демократию, формирование предложений Президенту Российской Федерации, касающихся применения информационных технологий и развития электронной демократии в государственном и муниципальном управлении. Самой важной проблемой по-прежнему остается создание технических возможностей для населения по реализации программы «Информационное общество (2011-2020 годы)». Основным техническим инструктором обеспечения сети Интернет в России является ОАО «Ростелеком», темпы распространения информационных технологий оставляют желать лучшего, подписанные контракты, как многообещающие, только к 2024 году (что уже превышает время госпрограммы) более 5 миллионов россиян дополнительно получат воз-
можность пользоваться высокоскоростным широкополосным доступом в Интернет2, очевидно, что решение существующих проблем затягивается.
В настоящее время IT-технологии в системе государственного и муниципального управления приобретают новые форматы и технические возможности, например, в связи с развитием популярности в современном социуме электронных компьютерных технологий, нацеленных на применение визуальных механизмов получения информации (специальные приложения современных операционных компьютерных систем, стилей и техники подачи информации ведущими интернет-поисковыми системами и т.д.). С точки зрения правового регулирования информация сети Интернет должна иметь законные основания к использованию, что обязательно для практики управления на государственном и муниципальном уровне. Так, важно отметить, что расширение IT-технологии в применении форм демократии обсуждалось через «Общественную инициативу» в 2014 году (Инициатива № 72Ф1481)3: право граждан на интернет-инициативу проведения референдума, к сожалению, поддержали всего 1 372 человека.
Современные подходы управления требуют открытого доступа к информации организационно-планового и социально-бытового характера, в связи с этим муниципальные органы практикуют создание интерактивных порталов, сайтов с обратной связью. Примером может служить геоинформационный портал «Наш город» (г. Москвы ) и интерактивный портал рязанских городских проблем «Исправим вместе»2 3 4 5. Безусловно, все проблемы граждан невозможно обсуждать открыто, тем более, что сведения этих двух порталов посвящены благоустройству, ЖКХ, незаконному строительству, ремонту дорог и др. Для проведения публичных слушаний или обсуждений, коллективных инициатив по формам муниципальной демократии данные порталы не могут быть использованы, однако опыт сбора информации безусловно положительный.
2 В ЦВК «Экспоцентр» прошла расширенная коллегия Россвязи по итогам 2014 года с участием Министра связи и массовых коммуникаций РФ, заместителя Председателя Госдумы, начальника Управления Президента по применению информационных технологий и развитию электронной демократии и ведущих экспертов. URL : http://mcf.moscow/news/14/
3 Российская общественная инициатива. URL : https:// www.roi.ru/1481/ (дата обращения: 09.09.2015)
4 Геоинформационный портал «Наш город». г. Москва. URL : https://gorod.mos.ru/?show=about г.
5 Исправим вместе. URL : http://ispravim-vmeste.ru/
38
Юридическая наука. 2015. № 3
В практике применения IT-технологий в системе государственного и муниципального управления следует проводить мониторинг общественного мнения по следующим направлениям: насколько IT-технологии отвечают интересам муниципального сообщества; уровень эффективности результатов деятельности органов по решению проблем, заявленных гражданами в электронном виде; объективность ответов на вопросы мониторинга общественного мнения.
Социологический анализ опыта использования современных технологий электронной демократии осуществлялся при поддержке Администрации Президента РФ, основой которого стали обращения на площадках “OnlinePetition.ru”, «Российская общественная инициатива», «Демократор.ру».
Самым активным адресатом обращений являются федеральные органы власти, региональный и муниципальный уровень выступают в обращениях в качестве «обвиняемых» в существовании заявленных проблем. Подтверждается одна из гипотез исследования, согласно которой в последние два года наблюдается тенденции к снижению доверия органам власти низового и среднего звена, проявляется это в том, что граждане стали чаще апеллировать к федеральным властям при решении локальных проблем, не используя ресурс губернаторских и местных полномочий.
В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»6 обращение гражданина направляется в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа как предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Несмотря на распространенные формы обращений, преобладают именно жалобы, что доказывает низкую мотивацию применения иных форм, например предложения.
Существенное большинство обращений на портале «Демократор.ру» не выходит за преде-
6 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». URL : http://www.consultant.ru/document/ cons doc LAW 59999/
лы населенного пункта проживания их авторов. Общегородские проблемы представлены в меньшем объеме, чем проблемы, локализованные в пределах дома, двора или микрорайона.
Совершенствование работы органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц мало интересует граждан, вопросами административного характера, по их мнению, должны заниматься самостоятельно, централизованно, под контролем государства.
Проводимые в 2013 году ВЦИОМ7 исследования, направленные на выявление эффективности институтов электронной демократии, показали, что наиболее важные сферы, в которых инструменты электронного правительства приоритетны, - сфера ЖКХ (71 % от числа опрошенных), здравоохранение (58 %), социальная поддержка граждан (50 %), вопросы правопорядка и безопасности (46 %), транспортные проблемы (45 %), занятость населения (42 %), образование (42 %), регистрация актов гражданского состояния (37 %), экология (36 %). Только 6 % опрошенных ответили, что электронное правительство не решает никаких проблем.
К достоинствам электронного правительства отнесены следующие характеристики: «это удобно», дает возможность всегда иметь под рукой доступный электронный источник информации о работе государственных органов; «экономия времени» за счет электронного формата государственных услуг; технологии электронного правительства - необходимое требование времени в современном мире.
При этом жители городов Москвы, Санкт-Петербурга, административных центров и столиц республик (21 %), а также малых городов (районных центров) (16 %) отмечают недостаточное количество услуг, за которыми можно обратиться через Интернет. Молодежь (до 18 % среди 18-24-летних опрошенных) требуют расширения перечня государственных и муниципальных услуг, что позволяет говорить о наличии запроса к государству по развитию технологии электронного правительства.
О существовании Единого портала государственных и муниципальных услуг информировано более половины населения (59 %). Максимальную известность портал имеет сре-
7 URL : http://wciom.ru/news/ratings/
Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
39
ди жителей столиц (74 %). 21 % опрошенных обращались на Единый портал за электронными услугами, подавляющее большинство (80 % обращавшихся) довольны результатом.
Сторонники развития технологий электронной демократии (35 % поддерживают и 45 % - скорее поддерживают) рассматривают ее как новый способ для развития обратной связи от общества к государству.
К числу барьеров развития IT-форм реализации непосредственной муниципальной демократии в России, по мнению экспертов, следует отнести низкую социальную активность граждан.
Одним из главных препятствий, по мнению участников исследования, является позиция представителей власти. Как правило, в отношении электронных обращений власти ограничиваются отписками.
Важно подчеркнуть, что сегодня отсутствует единое законодательство, регулирующее взаимоотношение адресатов обращений и их инициаторов. Исключение составляет созданный по указу Президента РФ портал «Российская общественная инициатива», но количество подписей, необходимых, чтобы направить инициативу на рассмотрение органам власти, столь значительное, что шансы минимальны. Органы местного самоуправления также позволяют формироваться инициативам граждан в различных формах непосредственного осуществления местного самоуправления.
Не менее важным препятствием для распространения практик обращения к порталам электронной демократии может быть представление о возможной манипуляции общественным мнением. В целом опрос показал, что респонденты положительно оценивают свои возможности по распознаванию манипуляций - потенциальную возможность «накрутки» голосов как со стороны граждан, так и со стороны администрации площадок. Следователь-
но, площадки внедрения IT-форм непосредственной демократии должны быть, с одной стороны, достаточно защищенными, а с другой -достаточно открытыми.
В свою очередь, анализируя опыт внедрения IT-технологий и результаты социологических исследований, важно отметить наличие ряда проблемных направлений, замедляющих процессы информатизации в целом и формирования массовой IT-культуры взаимодействия граждан с властными структурами посредством институтов непосредственной демократии в частности: «информационное неравенство» населения разных возрастных групп в вопросах компьютерной грамотности и владения ключевыми IT-сервисами (ведет к очевидному усложнению общественного участия населения в местном самоуправлении, когда многие управленческие функции переходят в электронный вид). Поэтому на первый план выходит задача по организации просветительской работы среди населения относительно преимуществ пользования новыми информационными возможностями.
Таким образом, следует отметить, что эффективность использования IT-технологии как инструмента непосредственной муниципальной демократии основывается на выстраивании деятельности и взаимодействии населения и местной власти на следующих основаниях: ориентир на результат; постоянный рост профессиональной квалификации муниципальных служащих в сфере IT-форм реализации непосредственной муниципальной демократии; оперативность решения ситуаций, изложенных в обращениях; доступность информационных IT- технологий для граждан с точки зрения материально-технического обеспечения (например, создание бесплатных муниципальных интернет-приемных, оснащенных компьютерной техникой для использования малообеспеченными категориями граждан).
Библиографический список
1. Башлыкова, Н.Ю. Электронная демократия для «проверенных граждан» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://kommersant.ru/doc/1945366 (дата обращения: 14.09.2015).
2. Дрожжинов, В.И. Электронная демократия и поддерживающие ее технологии [Электронный ресурс] / В.И. Дрожжинов, А.А. Штрик. - Режим доступа : http://old.conf.infosoc.ru/ 2003/index.html (дата обращения: 14.09.2015).
3. Концепция развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года (проект) [Электронный ресурс] // Единый портал электронной демократии Российской
40
Юридическая наука. 2015. № 3
Федерации [офиц. сайт]. - Режим доступа : http://e-democratia.m/s/blog/msg?textId=10292940 (дата обращения: 14.09.2015).
4. Попов, Д.А. Государственная информатизация: анализ правоприменительной практики // Информационное право. - М., 2014. - № 3. - С. 16-20.
5. Путин, В.В. Демократия и качество государства [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.kommersant.ru/doc/1866753 (дата обращения: 14.09.2015).
6. Уваров, А.А. Средства массовой информации как институт гражданского общества (правовые аспекты) // Информационное право. - М., 2014. - № 1. - С. 3-7.
7. URL : http://wciom.ru/news/ratings/
