CC BY
544ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
И.А. КОНЮХОВА, А.А. ВЕКШИН1 КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ФРАНЦИИ: ОСОБЕННОСТИ ОТРАСЛИ И ДИСЦИПЛИНЫ, ТРАДИЦИИ, СОВРЕМЕННЫЕ ЧЕРТЫ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
Общая характеристика конституционного развития Франции
Среди европейских стран Франция занимает лидирующее место в формировании и развитии конституционно-правовых основ цивилизованного государства. Влияние Франции на западноевропейскую историю и культуру огромно. Русский историк Н.Я. Данилевский говорил: «Можно знать превосходно историю Англии, Италии, Германии и все-таки не знать истории Европы; будучи же знаком с историей Франции, знаешь, в сущности, и всю историю Европы». Данная страна подарила миру целую плеяду философов-конституционалистов, одной из первых воплотила их идеи в жизнь в виде Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Этот документ послужил в дальнейшем образцом справедливого и достойного права на национальном и международном уровнях.
Франция оказалась одной из первых европейских стран, принявших Конституцию от 3 сентября 1791 г. С тех пор сменилось несколько конституций, но девиз Республики: «Свобода, Равенство и Братство», закрепленный в действующей Конституции Франции, весьма ярко демонстрирует выстраданное историей конституционно-правовое сознание этой страны.
Франция, как никакое другое государство в мире, имеет богатейший опыт конституционно-правового реформирования. За 200 с
1 И.А. Конюхова - доктор юридических наук, профессор, зав. отделом конституционного права Российской академии правосудия; А.А. Векшин - млд. научный сотрудник ИНИОН РАН.
лишним лет, прошедших после Великой французской революции, в стране сменилось пять республик, две империи, существовали различные переходные режимы и формы правления. За этот период во Франции было 16 конституций и 20 полуконституционных режимов. За это ее называли «лабораторией конституций», а французов -«великими потребителями конституций». По образному выражению известного французского конституционалиста Марселя Прело, Франция представляет собой настоящую лабораторию по изготовлению конституций, их можно здесь найти буквально на любой вкус.
После Великой французской революции, свергнувшей монархию династии Бурбонов, установились Первая республика и авторитаризм первого Бонапарта (1792-1799). Как написал Ж. де Местр: «Комиссия Одиннадцати выработала Конституцию только с одной прекрасной победой - разделением властей, хотя разделять их будет, вроде, только стенка». Затем начался процесс реставрации Бурбонов и произошла новая революция (1848), которая установила Вторую республику (1848-1852). После этого был еще один Бонапарт, война с Пруссией и Парижская коммуна. Затем Третья республика (1875-1940) пала под натиском Гитлера. После освобождения Франции в 1946 г. установилась Четвертая республика (1946-1958), которая развалилась ввиду неспособности решать насущные задачи экономического роста и обновления, деколонизации (две проигранные колониальные войны во Вьетнаме и Алжире), и особенно эффективного управления в политической сфере (правительственная нестабильность, министерская чехарда). Французские конституционалисты охарактеризовали ее как «Республику продажной буржуазии». В этот период произошел раскол общества, усилилось недовольство рабочих. На референдуме 21 октября 1945 г. был поставлен вопрос: «Хотите ли вы, чтобы избираемое сегодня собрание стало конституционным?». Было проведено двойное голосование - парламентское и народное, причем, вотум в течение 1946 г. пришлось повторить, так как конституционный проект от 19 апреля был отвергнут французским народом на референдуме 5 мая 1946 г. Совмещение двух процедур, свойственных и представительной, и «полупрямой» демократии, сегодня встречается наиболее часто. Именно такой порядок разработки Конституции Четвертой республики был принят по Ордонансу от 17 августа 1945 г. Негативное отношение к парламенту наложило свой отпечаток на процесс подготовки летом 1958 г. проекта Конституции Пятой республики. Конституционным законом от 3 июня 1958 г. разработка и окончательная редакция текста были
поручены правительству, получившему мандат от парламента и ответственному перед ним, а при кабинете были образованы совещательные органы (включая Консультативный конституционный комитет, состоявший, в основном, из парламентариев). Затем проект Конституции был представлен на референдум. Патриоты Франции сплотились вокруг де Голля и идеи сильной президентской власти. Замысел документа был предложен Ш. де Голлем и М. Дебре при помощи легистов. Так, при принятии Конституции состоялся альянс всех ветвей власти и народа. Конституция Франции, оформившая создание Пятой республики, была одобрена подавляющим большинством голосов на референдуме, состоявшемся 28 сентября 1958 г., и вступила в силу 4 октября 1958 г. Она закрепила своеобразную модель полупрезидентской формы правления, не только оказавшуюся эффективной и устойчивой, но и послужившую примером для других стран, таких как Италия, Португалия, Турция, Пакистан, Финляндия, Польша, Чехия, Болгария, Россия, Румыния, Сербия, Литва, Эстония и др.
Данная Конституция действует во Франции и до сих пор. Однако за прошедший период в ее текст неоднократно вносились поправки, в том числе принципиального характера1.
Необходимо заметить, что при последних сменах конституции в 1940 и в 1958 гг., хотя и имела место резкая смена курса, режима и людей, стоящих у власти, переход от одного режима к другому происходил на основе процедур, предусмотренных для пересмотра или изменения конституции в предшествующих конституциях. Это очень важная черта. Таким образом сохранялась преемственность власти, соблюдалась законность и оказывалось уважение к закону, подчеркивая этим главенство закона в государстве. Основной закон 1958 г. подтверждает приверженность Франции принципам правового, светского и социального государства, что находит свое отражение как в положениях самой Конституции, так и в текущем законодательстве.
1 См., в частности, изменения, внесенные конституционными законами: от
4 июня 1960 г. № 60-525, от 6 ноября 1962 г. № 62-1292, от 30 декабря 1963 г. № 63-1327, от 29 октября 1974 г. № 74-904, от 18 июня 1976 г. № 76-527, от 25 июня 1992 г. № 92-554, от 27 июля 1993 г. № 93-952, от 25 ноября 1993 г. № 93-1256, от 4 августа 1995 г. № 95-880 и др. Одни из последних поправок, утвержденные Конституционным законом Французской Республики от 11 марта 2005 г. № 2005-205, коснулись включения в текст Конституции положений Хартии окружающей среды 2004 г.
Особенности отрасли и дисциплины конституционного права во Франции
Во Франции изучение конституционного права традиционно не ограничивается только им самим stricto sensu (лат. - строго по смыслу), в равной мере во внимание принимаются и политические институты1. Современные французские конституционалисты считают, что в результате развития политической науки исследование только юридических норм может привести к недооценке действительности, а такая недооценка ведет к игнорированию сведений, относящихся к государственному строю. Дискуссия о взаимоотношениях позитивного права и политической действительности проводится много лет в западной научной литературе, и так же, как, например, в США, Великобритании, Германии, Швейцарии и в ряде других стран, во Франции все большее внимание уделяется «фактическому» конституционному праву, т.е. той политико-правовой действительности, которая складывается на основе формального права. Это, в свою очередь, обусловливает тесную связь конституционного права с политическими науками.
В самом общем плане с точки зрения взаимодействия конституционного права с политическими науками во Франции выделяется две группы конституционалистов. Одна из них напрямую связывает исследуемое конституционное право с политическими науками (институтами). Например, учебные издания Мориса Дю-верже неизменно выходили под рубрикой «Конституционное право и политические науки». Известный конституционалист Жан Жи-кель именует свои учебники как «Конституционное право и политические институты»2.
Другая группа ученых пока ограничивается в наименовании строго конституционным правом, но содержание их работ свидетельствует о широком заимствовании исследований в сфере политических наук. В частности, один из приверженцев такого подхода, Оливье Дюамель в своих книгах: «Конституционное право» (раздел первый - «Политическая власть во Франции»); «Конституционное
1 См.: Gicquel J. Droit constitutionnel et institutions politiques. - 16e й(1 -Montcherestien, 1999; Русская версия: Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты. - М.: Юристъ, 2002. - С. 27.
2 Gicquel J. Droit constitutionnel et institutions politiques. - 16e й(1 - Montcherestien, 1999. Duhamel O. Droit constitutionnel. 1. Le pouvoir politique en France. -Р., 1999; Duhamel O. Droit constitutionnel. 2. Les Dйmocraties. - Р., 2000.
право» (раздел второй - «Демократия»), вынужден рассматривать данную отрасль права, широко прибегая к анализу взглядов Мориса Дюверже и Жана Жакке.
Другой особенностью конституционного права Франции является тесное переплетение истории конституционного права и современного конституционного права. Изучение французской конституционно-правовой истории предопределяет необходимость рассмотрения государственного строя пяти республик, двух империй, различных переходных режимов и форм правления. Именно благодаря анализу каждого этапа конституционно-правовой эволюции удается правильно понять амплитуду колебаний от реакционного к прогрессивному строю и наоборот, возникновение переходных и компромиссных форм правления.
Необходимость изучения истории конституционного права обусловлена также колониальным прошлым Франции, что выразилось в особенностях правовой политики страны по отношению к гражданам бывших колоний, а также в наличии «заморских департаментов».
Еще одной спецификой дисциплины конституционного права, преподаваемой во Франции, является одновременное рассмотрение конституционного права Франции и конституционного права зарубежных стран. Таким образом, в отличие от России во Франции отечественное и зарубежное конституционное право преподаются в единстве.
Нельзя не отметить и такую особенность конституционного права Франции, как тесное взаимодействие теории конституционного права и институтов отрасли. В рамках дисциплины существует раздел «Основы конституционного права», в котором серьезное внимание уделяется теории государства, вопросам власти и демократии, принципу разделения властей, теории конституции. Вторая -особенная часть - посвящена государственному строю зарубежных стран, третья - непосредственно государственному строю Франции.
Порядок пересмотра Конституции и конституционные реформы во Франции
Французская Конституция принадлежит к числу так называемых относительно жестких конституций. Для внесения конституционных поправок и осуществления конституционных реформ установлен особый усложненный порядок. Согласно действующей
Конституции, предусмотрены две различные процедуры внесения изменений в текст Основного закона. Первая предусматривает вотирование конституционного закона посредством референдума, вторая - возможность принятия поправок на основе решения специально созываемого Конгресса.
Инициатива о пересмотре Конституции принадлежит Президенту Республики, действующему по предложению премьер-министра, а также членам парламента. Законопроект, внесенный Президентом, или предложение закона, внесенное членами парламента, должны быть приняты большинством голосов каждой из палат парламента. После этого одобренный в парламенте акт передается на референдум и становится конституционным законом, если он получит поддержку абсолютного большинства избирателей, участвующих в голосовании.
В то же время Президент вправе прибегнуть и к другой процедуре: он может созвать совместное заседание палат парламента в качестве Конгресса и передать решение вопроса о конституционном пересмотре на его усмотрение. В этом случае, для того, чтобы проект или предложение были одобрены, необходимо, чтобы за него проголосовало квалифицированное большинство парламентариев, составляющее 3/5 от общего числа поданных голосов. Процедура Конгресса может использоваться только в случае, когда инициатором пересмотра является правительство.
Конституция Франции предусматривает, что никакая процедура пересмотра Конституции не может быть начата или продолжена при посягательстве на целостность территории. Не может быть предметом пересмотра и республиканская форма правления. Практика конституционно-правового развития Франции подтверждает, что в зависимости от конкретных обстоятельств и общеполитической ситуации, складывавшейся в стране, использовались и используются обе процедуры пересмотра. При этом роль Президента Французской Республики весьма высока. Суть его состоит в том, что проект или предложение закона о пересмотре Конституции могут быть одобрены большинством каждой из палат парламента, но это не обязывает президента прибегнуть к последующей процедуре пересмотра Конституции. В результате целый ряд проектов прошел стадию одобрения в палатах (в их числе, например, до правления Ж. Ширака такой важный проект, как изменение срока полномочий Президента Республики), но не были в последующем представлены на одобрение ни на референдум, ни в Конгресс.
В итоге во Франции нередко возникают так называемые «отложенные решения», причем никакого срока давности в этом случае не существует.
За годы существования Пятой республики Основной закон государства не раз подвергался изменению. Первые поправки были внесены в Конституцию Французской Республики в 1960 г. Речь шла об изменении положений, определявших характер и структуру так называемого «франко-африканского сообщества». Образованное с созданием Пятой республики сообщество должно было объединить вокруг Франции-метрополии ее бывшие заморские владения, входившие ранее во Французский союз и получившие статус государств - членов сообщества. Первоначальная редакция Конституции 1958 г. устанавливала несовместимость пребывания в сообществе со статусом независимого суверенного государства. По справедливому замечанию французского конституционалиста, профессора Франсуа Люшера, единственным государством, не имевшим права юридически входить в состав сообщества, оказалась сама Франция. Необходимость в ревизии была обусловлена объективными причинами. В 1960 г. большинство бывших французских колоний в Африке провозгласили себя суверенными государствами. Франция вынуждена была признать независимость этих государств и, соответственно, внести во Конституцию поправки, которые изменяли положения, относившиеся к структуре сообщества. В последующем раздел XIII Конституции «О Сообществе» был отменен Конституционным законом от 4 августа 1995 г.
Весьма значимые для государственного строя страны изменения были внесены во французскую Конституцию в 1962 г. Они касались порядка избрания Президента Республики. Первоначально Конституция 1958 г. предусматривала, что Президент Республики будет избираться коллегией выборщиков. Эта коллегия формировалась на основе довольно сложной процедуры и включала в себя парламентариев, членов генеральных советов департаментов и представителей от муниципальных советов коммун. В реальности в коллегии численно преобладали представители мелких, главным образом сельских, коммун. Данная процедура была применена на первых президентских выборах, проходивших в 1958 г., и пост главы государства занял Ш. де Голль. Он же предложил в 1962 г. внести в Конституцию поправку, согласно которой система косвенных выборов избрания президента заменялась прямым всеобщим голосованием. Предложенная поправка вызвала решительное возраже-
ние со стороны представителей почти всех политических партий, кроме голлистской, созданной в целях поддержки политического курса главы государства. Главный довод противников конституционной реформы заключался в том, что предложенная поправка умалит значение национального парламента и усилит роль и влияние единоличного главы государства. Обосновывалось это тем, что в случае реформы депутатам парламента, избиравшимся по округам, будет противостоять единоличный президент, получающий отныне свои полномочия непосредственно от всего населения страны.
В результате дискуссии возник острый политический кризис. Депутаты Национального собрания подавляющим большинством голосов одобрили резолюцию порицания правительству, которая явно была направлена против Президента. В ответ на это решение нижней палаты парламента Президент распустил Национальное собрание, назначил досрочные выборы и воспользовался сложившейся ситуацией, чтобы вынести на референдум предложенный им проект, вопреки требованиям конституционной процедуры. Формальным основанием для проведения референдума явилась ст. 11 Конституции, предусматривающая, в частности, возможность реформы системы государственной власти. И хотя, по мнению большинства специалистов в области конституционного права, подобное решение было неправомерным, воспротивиться ему распущенный парламент был не в состоянии. Референдум был проведен, и проект реформы был одобрен большинством голосов избирателей. Начиная с выборов 1965 г., Президент Франции стал избираться прямым всеобщим голосованием.
Некоторые из последующих конституционных изменений также коснулись существенных, хотя и менее политически острых, вопросов конституционно-правового развития Французской Республики. Так, путем конституционных поправок были изменены даты и сроки парламентских сессий. Изменен круг субъектов, пользующихся правом обращения с запросом в Конституционный совет — орган конституционного контроля. Претерпел некоторые изменения и порядок замещения поста Президента Республики в случае досрочной вакансии.
Одним из последних конституционных новшеств принципиального характера, затронувших систему государственной власти, явилось сокращение срока полномочий Президента Французской Республики с 7 до 5 лет с соответствующим внесением поправок в
Конституцию Франции. Президент Франции Ж. Ширак провел эти конституционные изменения после их одобрения парламентом путем проведения национального референдума, который состоялся 24 сентября 2000 г. Хотя явка на референдум была невысокой, большинство принявших участие в голосовании одобрило инициативу Президента Франции.
Принятые за годы существования Пятой республики конституционные поправки внесли определенные изменения и в структуру государственных органов, и в порядок их функционирования, и даже в определенной степени в международно-правовой статус Французской Республики. Однако основные принципы демократии, построения и функционирования системы государственных институтов не претерпели радикальных изменений. Речь идет, скорее, о том, что в условиях Пятой республики наметилась тенденция к некоторому повышению роли парламента и авторитета правительства как коллегиального органа.
Другой вид конституционных поправок, осуществляемых в 90-х годах, связан с вхождением Франции в ЕС. Один из наиболее значительных конституционных пересмотров был проведен в связи с введением в действие Маастрихтского договора 1992 г. о создании Европейского союза. Орган конституционного контроля, куда был направлен запрос Президента Республики, констатировал невозможность ратификации без внесения изменений во французскую Конституцию в силу несовместимости текста Маастрихтского договора и Основного закона Республики. Исходя из ситуации, сложившейся в стране, и принимая во внимание некоторые события за пределами Франции, Президент Республики принял решение о вынесении проекта Договора о создании Европейского союза на референдум, используя положения ст. 11 Конституции. В результате всеобщего голосования, прошедшего 20 сентября 1992 г., Договор был одобрен незначительным большинством голосов (50,05%). Соответственно в Конституции Франции появился новый раздел XIV, посвященный Европейским сообществам и Союзу. Центральное положение этого раздела гласит: «Республика, участвуя в Европейских сообществах и Европейском союзе, образованных государствами на основе добровольного выбора и в силу договоров, которые их учреждают, осуществляет определенные принадлежащие им полномочия совместно». Показательно, что в отличие от ФРГ (Германии), где также имел место пересмотр Основного закона в связи с вхождением в Европейский союз, в соответствии с ко-
торым эта страна предусматривает возможность передачи Союзу части суверенитета на основе закона, во Франции была принята иная формула: речь идет не о передаче части суверенитета, а лишь о совместной компетенции.
Если судьба Маастрихтского договора оказалась более-менее удачной на территории Франции, то этого не скажешь относительно голосования по проекту конституции для Европы. Относительно принятия Францией Европейской конституции национальный референдум был назначен на 29 мая 2005 г. На состоявшемся во Франции референдуме граждане страны отвергли Конституцию Евросоюза. Против нее проголосовали около 55% населения Франции. При этом нужно отметить, что на референдуме была отмечена почти рекордная явка - почти 70% населения. Случившееся свидетельствует о падении интереса французов к интеграции с другими государствами. Множественность факторов, способствующих этому, еще предстоит проанализировать. Среди наиболее очевидных причин исследователи называют рост числа мигрантов во Франции и неприятие рядовыми французами расширения ЕС за счет стран Восточной Европы и бывших социалистических стран.
Следует отметить, что не во всех вопросах европейской и международной интеграции современная Франция проявляет такую же резистентность, как в отношении отдельных аспектов европейской интеграции. Напротив, по целому ряду гуманистических и социальных проблем эта страна отличается интересным опытом, имеющим интернациональное значение. В частности, одна из последних поправок, утвержденных Конституционным законом Французской Республики от 11 марта 2005 г. № 2005-205, коснулась включения в текст французской Конституции Хартии окружающей среды 2004 г. Это уникальный пока случай включения в качестве составной части Конституции документа, закрепляющего принципы и основные права человека на благоприятную окружающую среду. При этом Франция не может не руководствоваться международно-правовым стандартами. Речь идет, в частности, о положениях Европейской хартии по окружающей среде и здравоохранению, принятой на Первой европейской конференции «Окружающая среда и здоровье» Всемирной организации здравоохранения во Франкфурте-на-Майне, Германия, 8 декабря 1989 г. В Конституционном законе Французской Республики от 11 марта 2005 г. № 2005-205 говорится, что данная Хартия направляет международную и европейскую деятельность Франции.
Современные тенденции развития отрасли конституционного права
В современном мире прослеживаются две противоположные тенденции. Первая выражается в дальнейшем расширении свободы и демократии под влиянием интеграции государств и универсализации ценностей. Другая тенденция вызвана кризисом либерализма, возникшего вследствие вызовов современной эпохи, которые заставляют государства пересматривать некоторые конституционные устои, вводить более жесткие формы ограничения свободы. Французское конституционное право оказалось под воздействием обеих тенденций. Вместе с тем во Франции в последние годы довольно ярко прослеживается политика осторожного подхода к дальнейшей либерализации, зато вторая тенденция начинает проявлять себя все более очевидно.
Так, весьма осторожно отношение французских граждан к расширению правового статуса иностранного гражданина в своей стране. В результате заключения Договора о Европейском союзе возникла необходимость пересмотра французской Конституции для того, чтобы разрешить гражданам государств - членов ЕС участвовать в выборах в государстве - члене Союза, даже если они, в нем пребывая, не обладают его гражданством. Несмотря на существование в странах ЕС в целом устойчивой тенденции приравнивания иностранцев к гражданам, сопротивление этому процессу во Франции еще сильно.
В настоящее время Франция, интегрированная в Европейский союз, выступает инициатором многих прогрессивных начал расширения влияния конституционно-правовых идей в масштабах надгосударственного европейского права. Вызовы современной эпохи заставляют, однако, и эту страну искать адекватные формы противостояния угрозам цивилизации. Зачастую это происходит в ущерб демократии и либерализма.
Так, в ноябре 2005 г. под Парижем и во многих других городах страны произошли волнения, которые получили название «гражданская война», или «война в предместьях». Банды хулиганствующих молодых подростков из иммигрантских гетто или окраин столицы, большинство из которых принадлежали к лицам «арабской и африканской национальности», учинили массовые поджоги автомашин. Беспорядки распространились и в других городах Франции (в Лионе, Марселе, Тулузе, Ренне, Лилле, Эвре, Страсбурге, Ницце и Каннах)
и даже дошли до Берлина и Брюсселя. В ответ правительство Франции приняло декрет о вступлении в действие Закона о чрезвычайном положении. За всю историю Пятой республики Закон о чрезвычайном положении и введении комендантского часа применялся во Франции лишь во время войны в Алжире, а также в 1984 г. во время беспорядков в Новой Каледонии. На основании Закона префекты департаментов при необходимости и по согласованию с министром внутренних дел получили право вводить комендантский час, чем они и воспользовались во многих городах.
Необходимо отметить, что число иностранцев, родивших и основавших новые семьи во Франции, оценивается в 14 млн. человек, что составляет четверть коренного населения. Кодекс о гражданстве, принятый в 1993 г., обязывает родившихся во Франции и достигших совершеннолетия детей иностранцев подавать заявление о приобретении французского гражданства. Во Франции насчитывается около 700 общин, в которых компактно проживают меньшинства. Мусульманская община Франции — самая крупная в Западной Европе. Сегодня приверженцы ислама по разным оценкам составляют от 5 до 10% населения Франции. Это 6-7 млн. человек. Половина из них эмигранты, остальные родились уже во Франции. Около двух третей «новых граждан» Франции поставляют пять стран: Марокко, Алжир, Тунис, Португалия и Турция. Большая часть потока исламской миграции идет из бывших французских колоний. В обстановке роста исламского экстремизма Франция первой из стран региона заняла жесткую позицию, начав преследования тех имамов, чьи проповеди противоречат правам человека или защищают насилие.
Одна из форм ограничения свободы иностранных граждан, все чаще применяемая во Франции, - депортация. В частности, нашумевшей историей во Франции явилась высылка в мае 2004 г. двух исламских имамов, так как они, по мнению правительства Франции, в своих проповедях затрагивали политические вопросы1.
О традициях и современных чертах французского конституционного права в регулировании прав и свобод
Франция является родоначальницей конституционно-правового и международно-правового признания прав и свобод человека и
1 Коммерсантъ. - 2004. - 6 мая. - № 80(2919).
гражданина. Французская Декларация прав человека и гражданина, одобренная 26 августа 1789 г., фактически определила стандарты правового положения, так как ее идеи были заимствованы не только конституциями национальных государств, но и на уровне международно-правового регулирования. В частности, Всеобщая декларация прав человека ООН 1948 г. взяла немало положений из французской Декларации.
Декларация прав человека и гражданина 1789 г. по-прежнему играет главную роль в регулировании основных прав и свобод во Франции. Другой действующий и также структурно обособленный конституционный текст, связанный с правовым положением личности, - Преамбула к Конституции 1946 г. Роль этих документов обозначена во французской Конституции 1958 г., в Преамбуле которой торжественно заявлено о приверженности французского народа правам человека и принципам национального суверенитета в том виде, как они были определены в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и дополнены в Преамбуле к Конституции 1946 г. Эта отсылка была истолкована как признание Декларации и Преамбулы Конституции 1946 г. в качестве действующего права и источника конституционного права страны. В течение довольно длительного срока, однако, вопрос о юридической силе Декларации и Преамбулы оставался спорным. Начиная с 1970 г. Конституционный совет, являясь органом конституционного контроля Франции, признал за Декларацией и Преамбулой ту же юридическую силу, что и за постановлениями Конституции 1958 г. Более того, из ряда решений, принятых высшими судебными органами Франции, вытекает, что в этих документах сформулированы основополагающие принципы, обязательные для всех государственных органов страны.
Таким образом, структурно французская Конституция оказалась состоящей из законодательных текстов: из Основного закона, вотированного на референдуме 28 сентября 1958 г., Декларации 1789 г. и Преамбулы к Конституции 1946 г., а в 2005 г. к ним прибавилась Хартия об окружающей среде
Декларация 1789 г. представляет собой небольшой по объему документ, состоящий всего из 17 статей, которые закрепляют важнейшие права и свободы личности. Содержание данного документа в значительной мере отражает на уровне права те концептуальные теоретические положения и идеи, которые получили распространение во Франции в период, предшествующий Великой французской
революции, и в ходе ее осуществления. В ней нашли, в частности, свое отражение взгляды и идеи Жан-Жака Руссо (естественные права человека, верховенство закона, народный суверенитет), Шарля Монтескье (учение о разделении властей), Дидро и Вольтера (в том числе относящиеся к свободе совести), школы физиократов (относительно собственности и свободы предпринимательства) и целый ряд других. Несмотря на то что Декларация разрабатывалась в условиях столкновения разных подходов и мнений и в очень короткий срок (за 9 дней), в этом документе излагается довольно стройная доктринальная концепция.
Французская Декларация 1789 г. заложила концепцию основных принципов прав и свобод. Так, ст. 1 Декларации провозглашает, что все люди рождаются и остаются свободными и равными в правах. Закрепленные в этой статье принципы принадлежности основных прав от рождения (доктрина естественных прав), равенства прав и свобод получили в дальнейшем международно-правовое признание и были зафиксированы в основополагающих международно-правовых документах (Всеобщая декларации прав человека 1948 г., международные пакты о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и др.).
Следует отметить, что принцип равенства граждан, их прав и свобод стал одним из основных лозунгов первых демократических революций. Нормы Декларации были направлены против дискриминации и сословных привилегий. Затрагивающий сначала интересы граждан конкретного государства, в дальнейшем данный принцип стал распространяться на человека как такового и был даже детализирован. Он нашел свое выражение в дальнейшем закреплении равенства перед законом и судом, в равном доступе к государственной службе, равном праве на образование, равном праве на безопасность и т. п. Конституционные тексты особо подчеркивают действие принципа недискриминации и равенства граждан независимо от пола, расы, национальности, вероисповедания, политических убеждений, социального и имущественного положения. В действующей Конституции Франции провозглашается также равный доступ женщин и мужчин к избирательным мандатам и выборным функциям (ст. 3 Конституции Франции).
В духе либерально-демократических традиций Декларация решила и вопрос о месте и роли закона. Закон квалифицируется как выражение всеобщей народной воли. Каждый гражданин имеет право лично или посредством своих представителей участвовать в законотворчестве.
Провозглашая равенство всех перед законом, Декларация увязывает социальные различия с общественной полезностью, а не с принадлежностью к тем или иным социальным группам и слоям. Закон не может и не должен наносить ущерб общественным интересам. С этим принципом связано и само определение свободы. В соответствии со ст. 4 Декларации под свободой понимается право делать все, что не наносит ущерба другим лицам. Осуществление естественных прав каждым человеком ограничивается наличием аналогичных прав, принадлежащих другим лицам. При этом каждый из членов общества должен пользоваться одинаковыми правами, а их ограничения могут быть установлены только законом.
Декларация не только провозгласила те или иные принципы или свободы, она одновременно указала на необходимость их реального осуществления, на гарантии, обеспечивающие защиту человека и общества от произвола власти. В этом отношении показательна ст. 16, которая устанавливает, что любое общество, не обеспечивающее гарантию прав и не осуществляющее разделение властей, практически не обладает Конституцией, т.е. не имеет конституционного законного строя.
В основе Декларации 1789 г. лежала концепция либерализма, в соответствии с которой при осуществлении своих прав индивид должен рассчитывать только на свои собственные силы. Задача же государства заключалась в том, чтобы создать благоприятные внешние условия и обеспечить равенство возможностей всех членов общества. Все это нашло свое выражение в известной формуле либерализма, признававшей за государством роль ночного сторожа.
Практика общественного развития показала, что свобода в ее абсолютном выражении неизбежно порождает неравенство, прежде всего экономическое, и угрозу нарастания социального конфликта. В свою очередь имущественное неравенство создает необходимость более активного участия государства в регулировании общественных процессов, в обеспечении большей социальной справедливости и защите наиболее обездоленных слоев и членов общества. На этой основе была выдвинута концепция социального государства, которое не только выступает в роли ночного сторожа, но и
обеспечивает предоставление определенных социальных услуг, необходимых для справедливого существования и развития общества в целом. В правовой сфере реализация данной концепции предполагает закрепление на конституционном уровне широкого круга социальных и экономических прав и свобод, прав и свобод в области культуры и творчества. Первые законодательные акты в данной области появились еще в XIX и первой половине XX в., но наиболее полное правовое выражение концепция социального государства нашла в Преамбуле к Конституции 1946 г.
Современная конституционно-правовая доктрина во Франции проводит различия в понятиях основных (или основополагающих) принципов и общих принципов права. К числу первых относятся те положения, которые непосредственно фигурируют в конституционных текстах. Эти основополагающие принципы обязательны для законодателя, и Конституционный совет как орган конституционного контроля должен следить за соответствием указанным принципам принимаемых законодательных актов. Практически все основные права и свободы, перечисленные в конституционных текстах, рассматриваются сегодня как основополагающие принципы, а значит, законодатель обязан следовать этим принципам в своей деятельности.
Общие принципы права, исходя из содержания ст. 34 Конституции Франции, рассматриваются в первую очередь как принципы, связывающие не законодателя, а исполнительную власть. Соответственно функция контроля за их соблюдением возлагается не на Конституционный совет, а на органы административной юстиции, возглавляемой Государственным советом Франции. На практике, тем не менее, грань между этими двумя понятиями оказывается достаточно условной. Конституционный совет даже путем толкования может признать те или иные принципы, содержащиеся в законе, в качестве основополагающих, превращая их тем самым в положения, приравненные по своей силе к конституционным.
Все принципы, провозглашающие и регулирующие осуществление прав и свобод, получили свою детализацию в текущем законодательстве, в решениях и постановлениях высших судебных органов и Конституционного совета, а также были в определенной мере дополнены положениями международных договоров и соглашений, касающихся осуществления прав и свобод, участником которых является Франция. В этом смысле среди наиболее важных следует назвать такие международно-правовые акты, как договоры,
учреждающие Европейские сообщества, и Маастрихтский договор 1992 г., который, в частности, относит основные права и свободы, а равно демократические конституционные принципы к общим принципам права.
К числу важнейших актов, содержащих общеобязательные правила, определяющие пользование правами и свободами, входит также Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, подписанная в 1950 г. Франции понадобилось десять лет, прежде чем эта Конвенция была ратифицирована. Тем не менее она была введена в действие, и Франция согласилась с обязательной юрисдикцией контрольных органов, создание которых предусмотрено этой Конвенцией.
Отмечая эволюцию института личных прав и свобод, необходимо обратить особое внимание на законодательное подтверждение права на жизнь, повлекшее за собой отмену и запрет смертной казни во Франции. Личные права и свободы традиционно относят во Франции к числу естественных и неотъемлемых прав человека. Основные положения, относящиеся к личным правам и свободам, содержатся в Декларации 1789 г. Преамбула к Конституции 1946 г. подтверждает, что всякое человеческое существо независимо от расы, религии и вероисповедания обладает неотъемлемыми и священными правами.
Согласно ст. 2 Декларации, основными принципами, которые регулируют осуществление личных прав и свобод, являются: свобода, собственность, безопасность и право на сопротивление угнетению. Эти положения конкретизируются последующими статьями Декларации, которая определяет само понятие свободы, а также условия и пределы свободы в рамках организованного общества. Согласно ст.7, никто не может быть обвинен, арестован или задержан иначе как на основании закона и в формах, которые им предусмотрены. Любой произвол, любое нарушение в этой области влекут за собой ответственность. Никто не может быть наказан, иначе как на основании закона, причем закон, устанавливающий или ужесточающий наказание, не имеет обратной силы.
В Декларации 1789 г. содержится целый ряд других положений, формулирующих конкретные права и свободы. Среди них: свобода мнений, свобода вероисповедания, свобода распространения своих идей, при условии возможной ответственности за злоупотребление этим правом, устанавливаемой на основе закона.
К числу личных свобод, рассматриваемых в качестве одного из фундаментальных принципов французского права, относится право частной собственности. Оно провозглашается священным и неприкосновенным. Вместе с тем Декларация наряду с этой общей посылкой указывает на возможность ограничения данного права. Речь идет о возможности лишения собственности. Такое допустимо только на основании закона и в случае, если это порождается общественной необходимостью, а также при условии предварительной и справедливой компенсации. В дальнейшем судебная практика показала, что принципиальные установления в отношении предварительного и справедливого возмещения оказались востребованы и активно применялись судебными учреждениями Французской Республики.
Социальные и экономические права человека и гражданина во Франции изложены, главным образом, в Преамбуле к Конституции 1946 г. Создатели этого документа настаивают на необходимости закрепления экономических, политических и социальных принципов, отвечающих новым условиям общественного развития. Значительное место в Преамбуле занимают положения, относящиеся к сфере осуществления трудовых прав. Положения Преамбулы обязывают государство способствовать реализации трудовых прав и одновременно подтверждают право каждого человека защищать свои права и свои интересы при посредничестве профсоюзных организаций. Права профсоюзов не только гарантируются, но и получают свое развитие в результате признания права на забастовку, а также на участие трудящихся через посредников в коллективном определении условий труда, выработке и заключении коллективных договоров, а равно в руководстве предприятиями.
Преамбула предусматривает предоставление гарантий для развития личности и семьи. Государство заявляет о своем внимании и заботе о матери и ребенке, об оказании помощи престарелым и лицам, не имеющим возможности трудиться. В Преамбуле говорится о гарантиях, которые предоставляет государство всем членам общества в целях охраны здоровья, обеспечения отдыха и досуга, подчеркивается необходимость обеспечить общедоступность образования для всех членов общества.
Важное уточнение вносит Преамбула к Конституции 1946 г. и в осуществление права собственности. Любое имущество или предприятие, которое имеет или приобретает характер публичной службы или монополии, должны в силу самого этого факта быть
превращены в коллективную собственность. Следует, однако, обратить внимание на то, что появление новых положений относительно коллективной собственности отнюдь не воспрепятствовало довольно широкой денационализации, осуществленной во Франции в 80-е и 90-е годы.
Положения, закрепляющие основные политические права и свободы граждан, содержатся в различных конституционно-правовых актах Франции. Они встречаются как в Декларации 1789 г., так и в Преамбуле к Конституции 1946 г., отдельные положения есть также в тексте Основного закона 1958 г.
На конституционно-правовом уровне установлены основополагающие принципы построения политического общества и государства во Франции. К этим принципам относятся: признание народа единственным источником власти и утверждение его верховенства путем провозглашения доктрины национального суверенитета.
Главный политический принцип Франции - «правление народа, через народ и для народа». Политико-правовой смысл этой весьма торжественной формулы заключается в том, что национальный суверенитет принадлежит народу в целом, никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление. Народ осуществляет свою власть через своих представителей (косвенная демократия) или путем референдума (прямая демократия). Голосование всегда является всеобщим, равным и тайным. Оно может быть прямым или косвенным. Порядок и условия реализации избирательных прав граждан детализируются в избирательном законодательстве и иных нормативных положениях, которые образуют так называемый «Избирательный кодекс» Французской Республики.
На конституционном уровне провозглашены такие важнейшие принципы, права и свободы, как политический плюрализм, свобода образования и деятельности политических партий, свобода мнения, слова и целый ряд других традиционных политических прав и свобод, многие из которых уже были определены в Декларации 1789 г. В результате деятельности Конституционного совета многие из принципов политической свободы, даже содержащиеся в актах, которые формально не имеют конституционного статуса, получили признание в качестве основополагающих, т. е. принципов конституционного значения.
Основным гарантом осуществления прав и свобод человека и гражданина является независимая судебная власть. Статья 66 Кон-
ституции Франции устанавливает: «Никто не может быть произвольно лишен свободы».
Посягательства на права и свободы человека со стороны администрации являются предметом рассмотрения в специальных административных трибуналах. Административная юстиция как бы нацелена на осуществление мер, призванных пресечь неправомерные действия администрации. Органы административной юстиции, используя свои особые формы судопроизводства, вправе отменить любое решение административных органов или должностных лиц государства, если они посягают на права и свободы человека.
Защита прав и интересов человека от посягательств со стороны других лиц, а равно от действий государства, наносящих ущерб имущественным интересам, возлагается на суды общей юрисдикции. Эти суды осуществляют уголовное и гражданское судопроизводство, а также судопроизводство по специальным вопросам путем создания коммерческих трибуналов, судов по трудовым спорам, судов по делам несовершеннолетних и др. Тактика показывает, что судебная система Франции сравнительно эффективно справляется с осуществлением своих функций по защите прав человека. Вместе с тем опыт работы Европейского суда по правам человека показывает, что и французская судебная система не застрахована от ошибок и нарушений. В частности, это касается процессуальных сроков рассмотрения дел и их чрезмерного затягивания, что, по мнению Европейского суда представляет собой нарушение требований, вытекающих из Конвенции по защите прав человека и основных свобод.
Конституция Франции возлагает функции по защите основных прав и свобод и на некоторые другие государственные органы. Так, Президент Французской Республики в качестве гаранта Конституции обязан не допускать принятие актов либо совершение действий, нарушающих права человека. Ему, в частности, предоставлено в этих целях право отлагательного вето на законопроекты, принятые парламентом, право обращения в Конституционный совет. Кроме того, Президент Республики является гарантом независимости судебной власти, а следовательно, должен принимать меры к тому, чтобы обеспечить независимое функционирование судебных учреждений и неукоснительное исполнение их предписаний. Конституционное право Франции предусматривает и институт специального уполномоченного по правам человека (медиатора). Однако у него относительно скромные полномочия по срав-
нению со статусом аналогичных должностных лиц (омбудсменов) других европейских стран. Он обладает лишь правом привлекать внимание общественности и обращаться в административные органы для пресечения решений или действий, нарушающих права человека. В какой-то мере слабая активность медиатора объясняется тем, что более эффективным средством защиты человека от посягательств со стороны администрации во Франции считается административная юстиция.
Франция - светское государство
Согласно ст. 1 Конституции, Франция является светской республикой. Более подробно принцип светского государства раскрывается в Законе Франции от 9 декабря 1905 г. о разделении церкви и государства. Данный Закон устанавливает, что: «Республика обеспечивает свободу совести. Она гарантирует свободное отправление культов с единственными ограничениями, предписанными далее в интересах общественного порядка» (ст. 1). Закон устанавливает, что Республика не оплачивает, не субсидирует никакую религию (ст. 2).
Во Франции «запрещено наносить религиозные знаки или эмблемы на общественные здания, за исключением зданий, используемых для религиозных служб, кладбищ, погребальных памятников, музеев и выставок (ст. 28)1.
Французское государство не оценивает религиозное содержание того или иного движения. Оно не определяет, что считать и что не считать религиозным. В июне 2001 г. во Франции был принят так называемый «Закон Абу-Пикара». Его суть - уточнение уголовных санкций, применяемых против преступного поведения человека или организации. Закон предоставил возможность роспуска юридического лица в случае окончательности выдвинутых против него уголовных обвинений. В Уголовном и Трудовом кодексах Франции содержатся нормы, направленные на обеспечение равенства прав человека и гражданина, независимо от его убеждений или религиозной принадлежности.
Сегодня Европа (не только Франция) ведет ожесточенную дискуссию о светскости, о праве (или подневольной обязанности)
1 Цит. по: Понкин И.В. Светскость государства и образование во Франции: Взгляд на 2002-2003 годы. - М., 2004. - С. 9-10.
закрывать женские лица платками. В Италии ограничивают строительство мечетей, которые все равно растут десятками, а ортодоксальные мусульмане запрещают своим дочерям в школах посещать уроки плавания и сексуального образования.
С другой стороны, довольно жалко выглядят попытки властей защитить «христианскую цивилизацию», которая в некоторых европейских странах, например Германии, даже не имеет традиции секуляризма. Так или иначе, именно исламский фактор вносит в упорядоченный европейский быт больше всего страстей и беспокойства.
О французской концепции нации и ее эволюции
Франция - государство с многонациональным населением и богатой культурой. В формировании нации участвовали такие этносы, как галлы, романы, вестготы, бургунды и франки, которые и дали название стране.
Французская концепция нации - это желание жить вместе, опираясь на собственное наследие (ип ра88й ра1^й)\ Каждой нации должно корреспондировать какое-либо государство. Но сами французы говорят о том, что абсолютизация этого принципа недопустима. Во-первых, существуют государства, которые основаны на сообществах, имеющих сходные черты (Швейцария, Бельгия, Канада). Во-вторых, утверждение об отождествлении нации и государства стало основываться на национальном принципе (XIX и XX вв.). История знает случаи искажения и злоупотребления этнической теории нации. В частности, германская концепция привела к весьма негативным последствиям, когда нацистский рейх вознамерился обосновать существование нации на основе расистских критериев и на мнимом превосходстве арийской расы.
Как считают французские конституционалисты, если язык, религию и культуру рассматривать как основу самобытности и коллективной солидарности, возникают проблемы, с которыми сталкиваются многоязычные государства (Бельгия и Канада).
Во Франции, так же как и в Великобритании, нация образовалась в результате прогрессивной ассимиляции населения, которое первоначально не обладало ни общим языком, ни общей рели-
1 См: Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты. -М., 2002. - С. 35.
гией. В связи с «миграционным вызовом» европейским странам в конце XX - начале XXI в. ученые отмечают трудности Франции в следовании устоявшейся концепции «государство-нация». По существу во Франции в настоящее время конкурируют две противоположные концепции.
Первая концепция говорит об обязательном соответствии государства и нации, даже когда это совпадение не отражает социальную реальность. Во Франции в судебной практике Конституционного совета в отношении Корсики рассматривается как противоречащее Конституции признание существования «корсиканского народа как составной части французского народа». В качестве основания такого решения Совет сослался на неделимость Республики (решение от 9 мая 1991 г. № 280-1.О., от 14 мая 1991 г. р.6350). Первая концепция может привлечь внимание только в условиях, когда государство способно интегрировать мигрантов в национальный коллектив, но такой процесс носит весьма длительный характер.
Вторая концепция - признание государствами существования на их территории сообществ с различными культурами и признание их специфических прав. После Первой мировой войны, в результате выявившейся невозможности «оснастить» каждое национальное сообщество государством, были признаны особые права за населением, принадлежащим к национальным меньшинствам, этнического, религиозного или лингвистического характера в рамках статуса меньшинств.
Современные государства, сомневающиеся в возможности интегрирования сообществ, культура которых слишком отдалена от таких национальных культур, соглашаются на многообразие культур, признавая существование на территории одного государства сообществ с различными культурами, но выделяя при этом одну, доминирующую культуру большинства нации. Выходом в такой ситуации является строгое следование идее светского государства и уважение культуры доминирующей нации. Во Франции примером следования такой политике в новых условиях явилось принятие в марте 2004 г. закона, запрещающего носить мусульманские платки-хиджабы, а также иудейские шапочки и христианские кресты больших размеров в школах. Президент Франции Ж. Ширак, предложивший этот закон, говорил как о светском государстве, так и о монокультуре во Франции.
Традиции унитаризма и административно-территориальное деление.
Местное самоуправление и регионализация во Франции
Французская Республика - унитарное государство. Ее составные части являются территориальными единицами.
Франция обладает довольно сложной административно-территориальной структурой. Традиционно в качестве ее составных частей выступают коммуна, кантон, округ, департамент и регион. Страна разделена на 22 региона, 96 департаментов (в том числе, территория Бельфор со статусом департамента) и около 36 тыс. коммун. Кроме них во Франции существует целый ряд других специальных округов - это военные, судебные, школьные и другие округа, границы которых не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц.
В состав Франции входят пять заморских департаментов (Гваделупа, Мартиника, Гвиана, Сен-Пьер и Микелон, Реюньон), одна территория с особым статусом (Майотт) и четыре заморские территории (Новая Каледония, Полинезия, Уоллес и Футуна, Южные Антарктические территории).
Французский строй предполагает единые органы государственной власти, одно правительство, один парламент, одну судебную систему. Как показал Алексис де Токвилль (Alexis de Toc-queville) в работах «Старый порядок и революция» и «Революция», эволюция в направлении унитарного государства началась при существовавшей ранее монархии, с тем чтобы найти свое завершение во времена революции и империи. Такая эволюция предполагает ассимиляцию разнородных сообществ в одно национальное единство и, следовательно, совершенное слияние (confusion) нации и государства.
Однако идея чистого унитаризма оказалась неэффективной. Современные конституционалисты признают, что трудно управлять всем из единого центра при удалении места принятия решений от подчиненных лиц, как и при отсутствии информации у органов власти о реальных проблемах граждан и о соответствии этих проблем решениям, которые будут приняты. Вследствие этого в унитарных государствах, включая Францию, происходят процессы перераспределения власти в пользу ее территориального уровня. У Франции как унитарного государства есть в этом отношении неко-
торые особенности: наблюдаются одновременно процессы декон-центрации и децентрализации власти1.
Деконцентрация состоит в том, что между центром и подчиненными (1^тш81хй) помещается каскад строго субординизиро-ванных органов власти, которым поручается осуществление некоторых полномочий государства в соответствии с инструкциями и под контролем центральной власти. Как заметил французский государственный и политический деятель Барро Одилон (1791-1873), «это один и тот же молоток который бьет, но который имеет укороченную рукоятку». Префект департамента является во Франции иллюстрацией института деконцентрации.
Децентрализация ставит условие - местные коллективы обладают правоспособностью, их органы должны избираться и они имеют полномочия по принятию решений для управления местными делами, а их бюджет финансируется из собственных источников. Во Франции коммуны, департаменты и регионы являются местными коллективами.
Местное самоуправление призвано обеспечить экономическое, социальное, культурное и научное развитие на местах.
Во Франции сейчас имеется три вида территориальных самоуправляющихся коллективов: регион, департамент и коммуна.
Регионы обладают собственным бюджетом, разрабатывают собственные планы экономического и социального развития, обустройства территории и развития инфраструктуры. Всю деятельность региона надлежит осуществлять в рамках соответствующего национального законодательства. Она не должна противоречить в целом политике правительства, наносить ущерб ни государственному единству, ни территориальной целостности.
Главным представительным органом региона является Региональный совет. Его члены избираются путем всеобщих и прямых выборов. Функции органа исполнительной власти осуществляет председатель Регионального совета. Региональный совет получает заключения от экономического и социального комитета региона.
Основной административно-территориальной единицей Франции является департамент. В компетенцию его органов входят такие вопросы, как дорожное строительство и организация транспорта (за исключением городского), ряд вопросов социального
1 См: Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты. -М., 2002. - С. 35.
обеспечения, организация здравоохранения. Департамент призван также координировать деятельность органов самоуправления коммун, распределять финансовые субсидии между коммунами.
Представительный орган департамента именуется Генеральным советом, он вправе принимать решения по всем вопросам, отнесенным к ведению департамента. Члены Генерального совета, именуемые генеральными советниками, избираются путем всеобщего, прямого и тайного голосования. Исполнительным органом в департаменте является председатель Генерального совета. В департаменте также имеется представитель правительства в лице префекта. Он руководит работой всех местных должностных лиц, отделений, управлений и агентств, которые представляют центральное правительство. В ведении префекта департамента находится контроль за законностью решений и действий выборных органов и должностных лиц.
Базовая и наиболее «древняя» административно-территориальная единица и одновременно территория местного самоуправления во Франции - коммуна. Функции представителя правительства в коммуне осуществляет мэр коммуны, который располагает как бы двойственным статусом. Он одновременно представитель государства в коммуне и представитель самоуправляющегося территориального коллектива.
Представительный орган коммуны - муниципальный совет. Муниципальные советники также избираются путем всеобщего прямого голосования. Муниципальный совет избирает мэра.
Коммуна обладает сравнительно широкими полномочиями в решении местных дел, однако центральное правительство через своих представителей (префекта и супрефекта) контролирует ее деятельность.
Повышение роли регионов в государственной жизни Франции и других унитарных стран в современную эпоху получило название регионализации.
Введением в политический лексикон понятия «регион» мы обязаны французским идеологам регионализма - концепции, возникшей в конце XIX в. В Средние века слово regio использовалось по отношению к названным впоследствии провинциями французским областям: Бретани, Нормандии, Провансу1. Вплоть до конца
P. 27. 54
1 Rügions et rägionalism en France du XVIIIe sciecle а nos jours. - Р., 1977. -
XVIII в. эти провинции сохраняли не только социально-культурные (прежде всего, языковые) особенности, но и правовые (собственные налоги, таможни и т.д.). Борьба с провинциализмом за создание единой нации, провозглашенная после победы Французской революции и выразившаяся, в том числе, в изменении административно-территориального деления (упразднении провинций и создании департаментов), тем не менее не смогла полностью уничтожить провинциалистские настроения. Идеологи регионализма - в том числе один из лидеров этого движения Шарль Брюн - выступали за реформу централизованной системы государственного управления, создание условий для «особого и автономного развития регионов и сохранения особенностей их нравов, обычаев и исторических традиций», признание экономических и политических интересов региональных элит1 посредством изменения административно-территориального деления, децентрализации и деконцен-трации. Развиваясь и трансформируясь, регионализм принимал, в зависимости от ситуации, политическую, экономическую или национально-культурную окраску. Идеология регионализма, деятельность регионалистов в Италии, Франции и даже России (например, сибирских областников в XIX - начале XX в.) являются одними из важнейших предпосылок регионализации.
Понятие «регионализация», так же как и «регион», имеет несколько определений. С одной стороны, регионализация является объективным процессом формирования экономически, социально или культурно обособленных территорий. С другой - регионализация как метод и процесс реорганизации системы управления представляет собой определенную совокупность мероприятий правительства (децентрализации и деконцентрации), направленных на выделение промежуточного (между национальным и местным) уровня управления. Разумеется, в основе регионализации как государственной политики лежат объективные факторы или причины: национально-культурные, экономические, административные и политические.
Именно экономический фактор сыграл большую роль в процессе регионализации во Франции. По мнению французских ученых, «административные регионы родились под влиянием двух императивов: экономического и технического, а отнюдь не полити-
1 Flory T. Le mouvement ragionaliste français. - P., 1966. - P. 3-8.
ческого стремления признать некую региональную идентичность»1. В ходе осуществления экономических реформ во Франции в начале 50-х годов выяснилось, что существовавшая система административно-территориального деления и, прежде всего, размер территориальных единиц - департаментов и коммун - не соответствовали современным требованиям регулирования экономического развития. Неравномерность развития территорий, проявившаяся в обеднении многих французских регионов по сравнению с Парижем, и, как следствие, миграция населения из бедных районов побудили к созданию «национального плана обустройства территорий». «Разделение Франции на регионы казалось существенным условием как для лучшего планирования, так и для лучшего обустройства»2.
Необходимость обеспечения сбалансированного экономического роста, создания и осуществления планов развития территориальных частей государства стала важнейшей причиной формирования регионального уровня управления во Франции после Второй мировой войны. Одной из главных целей региональной политики являлось сглаживание неравенства размещения производственных комплексов и темпов развития Парижского региона и периферийных территорий. В 1946 г. был подготовлен первый пятилетний национальный план (1947-1952), а уже в 1955 г. положено начало практике разработки региональных программ, являющихся его составной частью. В 1972 г. была введена в действие процедура участия регионов в обсуждении национального плана и согласования с региональными программами развития и промышленного оснащения.
За истекшие с момента начала реформ регионализации во Франции годы состав и структура региональных органов управления существенно изменились. Между тем основная роль регионального звена как подсистемы в системе государственного устройства власти осталась прежней. Органы регионального управления реализуют функции разработки и осуществления регионального плана экономического развития, его координации с национальным (общегосударственным) планом, определения среднесрочных целей экономического и социального развития региона. Для содействия выполнению этих функций создан консультативный орган -Региональный социально-экономический совет, в состав которого
1 Баупе8 1.-1., Баупе8 М.. Ьа ^юпа^аНоп. - Р., 1986. - Р. 9.
2 1Ы± - Р. 8.
входят представители промышленности, общественных организаций, профсоюзов, а также эксперты.
Существует еще один, наиболее важный фактор региональной реформы - административный. Создание регионов как административно-территориальных единиц было обусловлено тем, что прежнее деление на департаменты не отвечало современным принципам административной организации. Централизованное управление было так же неэффективно, как и управление на уровне мелких департаментов, и для решения определенных задач требовалось создание промежуточного уровня. В этом отношении регионализация представляет собой структурную реформу, направленную на разделение труда между уровнями управления.
Фактором регионализации явилась и потребность в разделении политической власти между центральными органами управления и территориями. Именно политический фактор во многом объясняет тот факт, что «волна» регионализации прошла по Европе после окончания Второй мировой войны. Разделение власти между центром и территориями рассматривалось многими политиками как гарантия от узурпации власти диктатором или какой-либо организацией.
ЛЮШАР Ф.
КРАТКИЕ ЗАМЕТКИ О ТВОРЧЕСТВЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕТА: ОБЪЕКТ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗНАЧЕНИЯ
LUCHAIRE F.
BRHVES REMARQUES SUR UNE CRЙATION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL: L'OBJECTIF DE VALEUR CONSTITUTIONNELLE // Rev. fra^aise de droit со^ШийоппеЬ - P., 2005. - N 64. - P. 675-684.
Статья Франсуа Люшара - почетного председателя Университета Париж-I, бывшего члена Конституционного совета и бывшего члена Государственного совета - посвящена одному из институтов конституционного права, сформированному в ряде решений Конституционного совета, а именно институту объекта, имеющего конституционную ценность (l'objectif de valeur constitutionnelle). Впервые упоминание этого института содержится в ре-
