CC BY
15КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВЗГЛЯДЫ ГУГО ПРОЙСА КАК РАЗРАБОТЧИКА КОНСТИТУЦИИ ГЕРМАНСКОЙ ИМПЕРИИ (ВЕЙМАРСКОЙ) 1919 Г.
ЗОРИЛЭ Дорина Валентиновна,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин юридического отделения Института экономики и менеджмента Российского химико-технологического университета им. Д.И. Менделеева. E-mail: sorina.dosha.2014@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье анализируются взгляды автора проекта Конституции Германской империи 1919 г. Г. Пройса на причины кризиса кайзеровской Германии и германского конституционализма, на способы их устранения. Особое внимание уделено соотношению полномочий «по вертикали», между империей и субъектами и «по горизонтали» между основными органами имперской власти - рейхстагом, рейхсратом и правительством. Нарративный метод в сочетании с юридико-техническим методом привели к следующим выводам: преобразование государственного строя явилось не следствием догматических партийных установок, а стало результатом объединения основных политических сил Германии на позициях общенациональной консолидации, республиканизма и парламентаризма.
The article deals with the approaches of the author of the German Reich Constitution 1919 Gugo Preuss to the causes of the crisis of Kaiser Reich and main problems of the German constitutionalism and the ways of their solution. The main attention is focused on the distribution of competences between the empire bodies of power - Reichstag, Reichsrat, government. The bas^s of the investigation - narrative and juridical-technical methods - lead to the conclusions: The transformation of the state order was not a reflection of dogmatic political issues, but was a result of coordination of the main political forces on basiсs of national consolidation, republicanism and parlamentarism.
Ключевые слова: империя, земли, конституция, рейхстаг, рейхсрат, имперское правительство, парламентская система.
Empire, lands, constitution, Reichstag, Reichsrat, empire government, parliamentary system.
Общепризнанным является лидерство социал-демократов в революции Германии 1918-1919 гг., однако основные направления государственного переустройства страны поддерживались широким политическим спектром партий, представители которых выполняли ключевые функции в этих процессах. В частности, либеральный ученый государственного права Гуго Пройс был назначен госсекретарем министерства внутренних дел специально для подготовки проекта новой конституции. Находясь до революции в стане оппозиционных партий кайзеровского рейхстага, членом прогрессивной народной партии, после революции он стал членом Немецкой демократической
партии.1 Будучи буржуазным политиком, которого нельзя отнести непосредственно к деятелям Ноябрьской революции, Г. Пройс открыто признавал, что «большое переустройство во внутреннем политическом развитии Германии не было целенаправленно подготовлено никакой стороной. Из трех партий, которые после ноября 1918 г. объединились для создания новой, республиканской демократии, только социал-демократия содержала в своей программе приверженность республике, хотя и она не придавала этому особого значения в практическом и агитационном аспекте. В целом позиции верхов-
1 Баев В.Г. Германский конституционализм (конец XVIII - первая треть XX века). М., 2010. С. 272.
ной монархии казались в Германии более прочными, чем где-либо».1 Подтверждением этих слов служит, в частности, приведенный в монографии отечественного исследователя Е.Р. Кастеля разговор руководителей СДПГ Ф. Шейдемана и Ф. Эберта, состоявшийся 9 ноября 1918 г. Даже представленные Г. Пройсом «Проект будущей имперской конституции» и «пояснительная записка» для Совета народных уполномоченных (временное правительство Германии в декабре 1918 г.) не содержали упоминания о единой германской республике, слово «республика» в них отсутствовало.3
Говоря о причинах краха кайзеровской Германии, которые сделали неизбежным установление нового строя, Г. Пройс последовательно критиковал старый режим, что нашло отражение в его работе, увидевшей свет еще в 1915 г. работе.4 В этой связи Пройс рассуждал: «В резком отличии от либерализма и парламентаризма, чьи устремления остались в Германии безрезультатными, успех государственного искусства Бисмарка покоился на дипломатических и военных механизмах власти прусской короны. Это было самой благоприятной питательной средой для воспитания народа, в котором использовались все средства. Главная идея сводилась к тому, что руководство в политических вопросах лучше передать в руки монархической верхушки армии и чиновничества. Значительный подъем Германии в экономической, технической и многих других областях, ее сильное социальное развитие для некоторых являлось доказательством неуязвимости и непоколебимости системы верховной власти. Именно из-за противоречия между мощным подъемом в этих областях и бесплодным политическим оцепенением и упадком усиливалось внутреннее губительное напряжение, которое в значительной мере сказалось на международном и военно-политическом положении Герма-
1 Preuss H. Deutschlands Staatsumwalzung. Die verfassungsmassigen Grundlagen der deutschen Republik. Berlin. 1920. S. 2
В нем Шейдеман за свою фразу о провозглашении республики в Германии, когда «без всяких к тому оснований заговорил о республике», получил «ряд жестоких упреков» от Ф. Эберта, поскольку «форму правления установит учредительное собрание». - Кастель Е.Р. Развитие федеративных структур в Германии. Екатеринбург. 1992. С. 58, 72.
3 Кастель Е.Р. Указ. соч. С. 58, 72.
4 Preuss H. Das deutsche Volk und die Politik. Jena. 1915.
нии. Это сознавали немногие, и их мнение находило мало отклика». Мировая война и ее катастрофа стали испытанием системы и развеяли иллюзии, под властью которых находился немецкий народ. Пройс считал, что кайзеровская Германия погибла из-за политического упадка, а военное поражение было только подтверждением политического банкротства. Разочарование, наступившее из-за произошедшего краха, должно было принести радикальные перемены. «Все, что поколениями было создано усердным, но далеким от политики трудом всего народа, было одним ударом уничтожено беспомощной политикой». Оказавшись неспособной проводить сильную, ясную и целенаправленную внешнюю политику, «могущественная монархия превратила все жизнеспособные силы мира во врагов Германии, она не сумела использовать большие военные и экономические достижения немецкого народа как силу сопротивления для более-менее приемлемого окончания безнадежной войны». Сильная монархия как «неоспоримая вершина всей военной и гражданской власти» не сумела установить необходимое единство между ними обеими, - более того «попустительствовала войне всех против всех в высших эшелонах во время ужасного кризиса отечества». Власть монархии оказалась неспособной «протолкнуть через сопротивление небольших, но могущественных социальных слоев и политических течений внутренние реформы, которые ответственные партии признавали как необходимые. Монархия была сильна только когда чинила препятствия, но слаба в любом необходимом требовании политического развития». Четким осознанием этого, распространившимся в немецком народе после войны, объяснял Пройс не встретивший сопротивления крах монархии в империи и во всех отдельных государствах, несмотря на то, что «раньше ни одна большая партия целенаправленно не работала на это свержение. Инстинкт самосохранения позволил немецкому народу осознать, что единственная возможность его спасения состояла в переустройстве его государственности на полностью измененной основе». Так, преобразование немецкого государства Пройс объяс-
5 Preuss H. Deutschlands Staatsumwalzung. Die verfassungsmassigen Grundlagen der deutschen Republik. Berlin.1920. S. 3.
нял не «победой предвзятых партийных установок, а вынужденной необходимостью фактов, и именно это должно было обосновать скорее доверие к преобразованиям, нежели недоверие и сомнение». Только демократическая идея свободного самоопределения всего народа, по мнению Пойса, была способна стать движущей основой необходимого переустройства. То, что в решающий момент большинство социал-демократии, которая придерживалась политической демократии как необходимой основы ее социальных устремлений, сумела отказаться от установления деспотизма диктатуры советов, сделало возможным ее совместные действия с обеими буржуазными партиями, которые также с необходимостью встали на почву политической демократии. Эта коалиция создала Веймарскую конституцию и этим спасла Германию «от дальнейших бесславных бедствий, от политического хаоса». Считая демократию противоположностью «любого политического классового господства, в том числе пролетарского, также как и какого-либо другого», противоположностью «династического верноподданичества», после падения монархии как связки государственного единства, Пройс не видел никакого другого определяющего принципа национального единства, «кроме демократического национального самоопределения, чувства сплоченности и воли нации к единству. Поэтому немецкая демократия должна была быть, по его мнению, «великонемецкой (grossdeutsch)...».
Г. Пройс отмечал изменение природы государственного суверенитета: «В то время как конституция Бисмарка произросла из союза князей под руководством короля Пруссии, конституция немецкой республики исходит из единства немецкого народа в соответствии с ее демократической основой. Прежде на первом месте было существование отдельных государств, которые под прусской гегемонией объединились в империю; сегодня на первом месте стоит единство империи, которая делится на земли по ландшафтам и племенам (Stammen), не предоставляя ни одной из этих земель ника-
1 Preuss H. Deutschlands Staatsumwalzung. Die verfassungsmassigen Grundlagen der deutschen Republik. Berlin. 1920. S. 3.
2 Preuss H. Deutschlands Staatsumwalzung. Die verfassungsmassigen Grundlagen der deutschen Republik. Berlin. 1920. C. 4.
кого господства над другими». Кайзеровская империя возникла из военных побед, и невероятное поражение ее оружия вместе с кайзеровской монархией поставило под угрозу также и единство империи. Поэтому, по мнению Пройса, в южной части Германии проигранную войну во многом считали «прусской» войной. Ноябрьский переворот произошел в отдельных немецких государствах не только под лозунгом "Долой династии!", но и под лозунгом "Прочь от Пруссии!". Единственную возможность спасти единство империи Пройс видел в том, чтобы «в резком отличии от прежнего положения поставить ее на новую основу демократического народного единства, что одновременно означало полный разрыв с ненавистной прусской гегемонией. Это удалось осуществить Веймарской конституции, это могло получиться исходя из положения вещей только на ее основе. Кто пытается поколебать ее прочность, подвергает опасности
3
национальное единство».
Основное внимание Г.Пройса как разработчика конституции было посвящено государственному устройству, которое отражено в Части первой конституции.4 Здесь конституция в первую очередь сосредоточена на регулировании отношений между империей и субъектами (Отдел первый. Империя и области). По мнению современников, первоначальный проект конституции, подготовленный Г. Пройсом, отличался двумя чертами - "склонностью к унитаризму и антипатией по отношению к Пруссии", за что подвергался критике, поскольку его воплощение в жизнь таило "опасность низведения прежде отдельных самостоятельных немецких государств до провинций империи». Однако сам Г. Пройс рассматривал этот вопрос с точки зрения целесообразности политической практики: "Является ли империя по новой конституции "еще" федеративным государством (Bundesstaat) или "уже" децентрализованным единым государством (Einheitsstaat), это праздный вопрос. Многое, что восхвалялось как "федеративные основы" прежней имперской конституции, но что в действительности было только средством со-
3 Preuss H. Deutschalands Staatsumwalzung. Die verfassungsmassigen Grundlagen der deutschen Republik. Berlin. 1920. С. 5.
4 «Устройство и задачи империи»-RGBl. S. 1383.
5 Stier-Somlo Fr. Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919. Ein systematischer Uberblick. Bonn. 1919. С. 39-40.
хранения династических правительств и во главе них прусской гегемонии, с помощью новой конституции счастливо устранено. За счет этого она стоит намного ближе к другим республиканским федеративным конституциям, чем прежняя имперская конституция, которая именно за счет неких якобы федеративных гарантий, которых не знает никакое другое федеративное государство, находилось в резком противоречии с ними. С другой стороны, даже при наличии принципа единства в соответствии с глубоко коренящейся склонностью немецкого народа так сильно должна была произойти децентрализация, что в области внутреннего управления ее имперским провинциям вряд ли оставалось больше свободы движения, нежели по теперешней конституции немецким землям». Имеют ли эти земли «еще государственный характер» или представляют собой только «самоуправляющиеся образования с отчетливой автономией», это для практической государственной жизни Пройс считал безразличным, схоластическим вопросом. Впрочем, в одном пункте такое децентрализующее членение выглядело бы иначе, чем сохранявшееся деление империи на земли. Существовавшая структура 25 отдельных немецких государств «в том виде, как они возникли в результате династической внутренней политики и во всей своей случайности, не находится ни в какой связи ни с делением немецкого народа на племена (Stamme) и ландшафтные объединения, ни с требованиями административной целесообразности». Г. Пройс отмечал неравномерность территориального деления империи как дестабилизирующий фактор: «Если имперский интерес может мириться также с теперешним существованием (в составе империи) южнонемецких земель, то ему противоречит существование мелких территориально раздробленных немецких земель с одной стороны и охватывающая четыре седьмых всей страны Большая Пруссия с другой стороны». Из такого несоответствия вытекала необходимость территориального переустройства при содействии империи, что было выражено в ст. 18 конституции. Однако немедленное переустройство было «тем менее возможно, чем более серьезно внешние границы империи пока еще находились в опасности в
результате условий мирного (Версальского -примеч. ЗДВ) договора».1 В специальной работе, посвященной проблеме переустройства Германии в соответствии с нормами новой конституцией, Г. Пройс писал: «Действительную суть вопроса, вокруг которого в конечном итоге постоянно крутился спор, практически и принципиально состоял в прусской проблеме. Здесь высказывалось убеждение в несовместимости закрытого большого государства (Grosstaates) Пруссии со всей структурой немецкой республики, при том что другие называли Пруссию спинным хребтом и скрепой империи».2 Пройс был убежден, что «укрепление национального единства и свободное разворачивание сельскохозяйственного самоуправления должно сократить до незначительного отличие между автономными землями и автономными провинциями. Между этими самоуправляющимися образованиями будет необходимо и возможно только одно единственное центральное законода-
3
тельство и администрация - империи.
Внимание автора конституции было обращено также на соотношение сил «по горизонтали власти», между рейхстагом и рейхсратом. «Политический характер прежней имперской конституции» состоял, по мнению Г. Пройса в том, что главным оплотом верховной власти объединенных под прусской гегемонией правительств являлось любимое творение Бисмарка, бундесрат. Его своеобразная структура, «вставала на пути любой самостоятельности и любой реальной ответственности имперского правительства и таким образом любого эффективного парламентского развития». Занявшему его место рейхсрату в новой имперской конституции был отведен лишь Отдел четвертый (Рейхсрат, ст. 60-67).4 Рейхсрат, по словам Пройса, хотя и проявлял некоторое внешнее сходство со своим предшественником, однако по своей сути и статусу претерпел решительное преобразование, которое «соответствует преобразованию основного характера всей консти-
1 Preuss H. Deutschlands Staatsumwalzung. Die verfassungsmassigen Grundlagen der deutschen Republik. Berlin. 1920. c. 7
H. Preuss. Art. 18 der Reichsverfassung. Seine Entstehung und Bedeutung. Berlin. 1922. S. 10
3 Preuss H. Deutschlands Staatsumwalzung. Die verfassungsmassigen Grundlagen der deutschen Republik. Berlin. 1920. c. 7
4 После Рейхстага (Отдел второй) и Имперского президента и имперского правительства (Отдел третий).
туции». Пройс отмечал, что принципиально в основу распределения голосов в рейхсрате, как и раньше была положена численность населения в землях, «однако этот принцип проведен только сейчас, поскольку теперь эти правительства зависимы от доверия демократических ландтагов. Поэтому в рейхсрате действительно представлено доминирующее в землях общественное мнение, а не оторванная от него воля неких верховных властей (правительства). Председательство в рейхсрате принадлежало теперь имперскому правительству, председательствующий голос Пруссии и связанные с этим привилегии Пруссии в прежнем бундесрате были полностью устранены. Положение рейхсрата отличается от положения прежнего бундесрата главным образом за счет теперешнего подчиненного положения рейхсрата. Имперское правительство зависимо от политического доверия рейхстага, а не от рейхсрата, как бы ни было желательно и естественно доверительное отношение между ними. Имперское управление осуществляется во всей полноте ответственностью имперского правительства». По новой конституции право вето рейхсрата в отношении принимаемых рейхстагом законов имело исключительно характер суспензивного вето, которое могло быть преодолено двумя третями рейхстага. Считая рейхсрат «подходящим» органом для поддержания «живой взаимосвязи между имперской властью и землями», Пройс выражал уверенность, что но он больше не мог быть препятствием «на пути развития единого самостоятельного ответственного имперского правительства и разворачивания парламентской системы. Этому способствует значительно возросшее положение рейхстага. До сих пор участие рейхстага в определении политики в основном ограничивалось критикой и отрицанием; он мог препятствовать, но едва ли мог делать нечто позитивное». Пройс отмечал, что прежде даже в законодательном процессе полностью действенными были только отклоняющие решения бундестага; формально принадлежавшая ему инициатива не только отклонением, но даже молчанием бундесрата могла быть сделана недействи-
1 Preuss H. Deutschlands Staatsumwalzung. Die verfassungsmassigen Grundlagen der deutschen Republik. Berlin. 1920. С. 7-8
тельной. Поскольку рейхстаг не оказывал влияния на вопрос, быть или не быть правительству, то также его контроль над руководством правительства и управлением мог состоять только в критике задним числом и «в основном довольно глухой критике». «Сейчас рейхстаг - это (если не считать референдум) окончательный и решающий законодатель. Рейхсрат в отношении него получил только суспензивное вето». Поэтому центральное место в политической жизни нации Пройс отводил рейхстагу, именно ему нация «вверяет парламентскую систему» (Отдел второй, ст. 20-40 Конституции). Считая парламентаризм инструментом демократии, Пройс утверждал, что прежнее политическое положение дел в Германии «не создавало благоприятной предпосылки для его разворачивания». Его естественное развитие он видел «в постепенном расширении аристократического парламентаризма к демократическому». «У нас при чрезмерном господстве властной системы только зародилось политическое народное руководство ^о^эТиИгипд) /.../ у нас не было ни политически лидирующего дворянства, ни буржуазии, которая признала бы как нереализованное наряду со своим экономическим также
3
свое политическое призвание».
Г. Пройс осознавал и возможные недостатки складывавшейся системы, отмечая, что в принципе задача народного представительства по отношению к не зависимому от него верховному правительству исчерпывается критикой. При этом «роль сознательной, политически убежденной оппозиции самая благодарная и удобная», поскольку эта оппозиция «может бесконечно провозглашать чистые принципы своего партийного учения, не выходя из этой наезженной колеи из-за необходимости предпринимать ответственные политические действия, что почти никогда не может быть прикладной партийной политикой». Следствием этого Пройс считал «чрезмерное нарастание и обострение
2 Идея Г. Пройса об объединяющей роли рейхстага для немецкой нации совпадает с позицией левых сил, в частности Ф. Энгельса, считавшего, что чем больше усиливался рейхстаг, тем более это способствовало тесному сплочению новой германской империи, «тем полнее баварец, саксонец, пруссак должен был раствориться в немце». Энгельс Ф. Роль насилия в истории // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 476.
3 Preuss H. Deutschlands Staatsumwalzung. Die verfassungsmassigen Grundlagen der deutschen Republik. Berlin. 1920. С. 9.
чисто догматических партийных разногласий, которые чужды управляемым парламентскими системами землям, и которые препятствуют развитию парламентаризма». Этими обстоятельствами прошлого страны Пройс объяснял «пугающую нехватку личностей, которые способны одновременно на парламентское и практическое политическое руководство, и всеми признаваемы как таковые». «Редко переступаемая у нас грань во все времена отделяла парламентских трибунов и партийных руководителей от ответственно действующих государственных деятелей, в то время как сочетание обоих качеств является предпосылкой парламентской системы. Все эти сложности обостряются тем, что социал-демократия, которой выпала ведущая роль в государственном переустройстве, не отходит от идеи социальной классовой борьбы как политического лейтмотива. Однако за счет этого политическая партийная группировка перекрещивается и переплетается в высшей степени неблагоприятным образом для разворачивания парламентской системы. Безответственное вторжение колеблющихся фракций парламентского большинства в непосредственное управление - это самоубийство для парламентской системы. Это верно в особенности при коалиционном большинстве и соответствующем ему правительстве». Преимущество новой германской конституции перед американской Г. Пройс видел в том, что она «не поддалась противостоящим парламентской системе в Германии сложностям, не последовала американскому образцу, передав всю исполнительную власть избранному народом президенту в независимое управление». Таким образом произошло бы ограничение парламента «абстрактным законодательством, критикой и отрицанием, и было бы восстановлено такое управление, с таким отсутствием его влияния на практическую жизнь, со всеми теми недостатками, каким мы его слишком хорошо знали по прежней системе». Отличие, по его мнению, состояло бы только в том, что «верхушка управления, президент и правительство, менялись в зависимости от исхода выборов».1
1 Preuss H. Deutschlands Staatsumwalzung. Die verfassungsmassigen Grundlagen der deutschen Republik. Berlin. 1920. С. 10.
Специальная роль в парламентской системе отводилась Пройсом чиновничеству, чей статус был закреплен в ст. 16 Конституции с учетом особенности федеративного устройства страны . Пройс утверждал, что парламентская система требует своего дополнения профессиональным чиновничеством: «Мы не можем и не хотим разрушить наше укоренившееся и испытанное в своей естественной сфере деятельности профессиональное чиновничество. Парламентская система забирает у профессионального чиновничества не соответствующую ее природе функцию политического руководства и подвергает ее определенным модификациям; однако в целом они счастливо дополняют друг друга». Эффективную парламентскую ответственность министров Пройс считал неотъемлемым условием того, что они стали «самостоятельно руководящими государственными деятелями, а не простыми чиновниками, помощниками, обслуживающими главу государства». Парламентаризм становится невозможным, «если фракции парламентского большинства со своей стороны низводят министров до уровня служащих им чиновников и таким образом хотят
снова отнять у них значение самостоятельно
3
руководящих государственных деятелей».
В меньшей степени, нежели государственному устройству, Г. Пройс уделял внимание теме прав человека, считая их производными и зависимыми от государства (Часть Вторая Конституции «Основные права и обязанности немцев» ст. 109-165).4 Демократия, парламентаризм и правовое государство - это по мнению Пройса три основные идеи, «на которых зиждется имперская конституция немецкой республики, и которые создают политическую организацию, предоставляющую гражданам политиче-
2 "Занятые в землях в непосредственном имперском управлении государственные служащие должны быть как правило жителями этих земель. Государственные служащие (Beamten), служащие (Angestellten) и работники (Arbeiter) имперской администрации по их желанию должны использоваться в их родных областях (Heimatgebieten), поскольку это возможно и поскольку это не противоречит необходимости их образования или требованиям службы''-RGBl. S. 1383
3 Preuss H. Deutschlands Staatsumwalzung. Die verfassungsmassigen Grundlagen der deutschen Republik. Berlin. 1920. c. 11
4 Первоначальный проект конституции, как известно, вообще не содержал подобного раздела, который был включен в нее лишь в ходе дебатов в Национальном законодательном собрании по инициативе лидера национально-либерального движения Германии Ф. Наумана.
ские права и возлагающую на них политические обязанности. Одновременно эта политическая организация создает сегодня неотъемлемые предпосылки для прогрессивного разворачивания свободы и справедливости в социальной, экономической, культурной областях». Дальнейшее развитие конституции Пройс считал делом повседневной жизни, которая «осуществляется в рамках и на основе конституции». Г. Пройс сохранял свое критичное отношение и некоторое сомнение в необходимости такого раздела, считая закрепленные в нем положения в большей степени делом политической практики: «Программных установок для такого развития в конституции содержится достаточно, возможно даже с избытком - в разделе об основных правах и обязанностях немцев. Во имя ее (конституции) программного значения
сочли, что нужно мириться с разнообразными сложностями и юридическими неясностями, которые получаются в результате включения таких руководящих направлений в основной закон. Ее дальнейшее развитие будет задачей законодательства и управления в последующее время. В этом законодательстве нужно будет детально разработать подготовленные здесь идеи организации важнейших производительных сил в экономической и социальной области, что будет иметь своей вершиной Имперский экономический совет». Статус Имперского экономического совета закрепила ст. 165 конституции. Роль конституции в целом наиболее емко отражена ее автором в следующей формулировке: «Буква конституции должна быть оживлена плодотворным политическим духом, для того чтобы ее
3
возможности воплотились в жизнь».
1 Preuss H. Das deutsche Volk und die Politik. Jena. 1915. С.15.
2 Ст. 165 наделила его правом законодательной инициативы, совещательными полномочиями по «социально-политическим и хозяйственно-политическим законопроектам правительства» -RGBl. S. 1383.
3 Preuss H. Deutschlands Staatsumwalzung. Die verfassungsmassigen Grundlagen der deutschen Republik. Berlin. 1920. С. 13.
