CC BY
299
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ САНКЦИИ В ТЕОРИИ ПОЗИТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ИРОШНИКОВ Денис Владимирович, ГАЙДУК Сергей Леонидович
Аннотация. В статье исследуются особенности конституционно-правовых санкций в теории позитивной юридической ответственности. Авторы разработали определение конституционно-правовой санкции, а также предложили авторскую классификацию такой санкции.
Annotation. The article investigates special features of constitutional and legal sanctions in the theory ofpositive legal liability. The authors worked out the definition of a constitutional legal sanction, and proposed their own classification of this kind of sanctions.
Ключевые слова: юридическая ответственность, конституционно-правовая санкция, позитивная ответственность, негативная ответственность.
Keywords: legal liability, Constitutional and legal sanctions, positive liability, negative liability.
Конституционно-правовые санкции имели место еще в советский период развития конституционного права. Тогда существовали следующие виды мер конституционно-правовой ответственности: досрочное формирование или переформирование некоторых органов власти, отмена актов Советов, не соответствующих действующему законодательству, вышестоящими органами власти, отзыв депутата или прекращение его полномочий, лишение орденов и медалей, лишение статуса советского гражданина, отмена юридической силы действий.
С.А. Авакьян также выделял, например, лишение отдельных политических прав1, Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская - возмещение затрат государством на обучение советского гражданина за границей2.
Как мы видим, в советский период тема конституционно-правовых санкций обсуждалась в научной литературе, единого мнения не существовало, что можно сказать и про нынешнее время.
Естественно, советские и современные конституционно-правовые санкции не могут совпадать. Так, не является на данный момент конституционно-правовой санкцией лишение гражданства Российской Федерации или переформирование исполкома.
1 Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10. С. 19.
2 Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в систе-
ме гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 57-58.
Нужно сказать, что конституционно-правовые санкции не всегда имеются в конституционной норме. Во-первых, это связано прежде всего с особенностью конституционного права, в котором больше прописаны права и обязанности, чем запреты для того или иного субъекта конституционных правоотношений. Во-вторых, некоторые виды конституционных правоотношений охраняются другими отраслевыми санкциями, что также отражает особенность конституционного права. Более того, часто нарушение конституционно-правовых норм не сопровождается конституционно-правовой санкцией.
Основной целью конституционно-правовой санкции является предупреждение отклонений от диспозиции конституционно-правовой нормы, а также восстановление нарушенного конституционного порядка при совершении конституционного деликта.
Конституционно-правовые санкции имеют некоторые особенности по сравнению с другими видами санкций. Например, конституционно-правовые санкции могут применяться достаточно широким кругом специально уполномоченных субъектов (инстанциями ответственности). Данный вид санкций также может применяться инстанцией к неподотчетным субъектам, чем он отличается от дисциплинарных взысканий.
Следующей особенностью является то, что нередко конституционно-правовые санкции применяются совместно с другими видами санкций.
Еще одна отличительная черта конституционно-правовых санкций - это то, что они не влекут судимости или другого состояния наказания.
В научно-правовой литературе существует большое количество определений конституционно-правовой санкции в контексте позитивной ответственности.
Так, Н.М. Колосова считает, что конституционная санкция может быть только ретроспективна и является возможностью наступления неблагоприятных последствий с помощью законодательного принуждения по отношению к субъекту права при неисполнении им конституционных обязанностей или злоупотреблении им своими правами3.
Мы уже говорили о невозможности установления злоупотребления правом в качестве основания конституционно-правовой ответственности, так как возможно и правомерное поведение субъекта конституционного права, который и понесет позитивную ответственность. В связи с этим с данным определением согласиться не можем.
В.А. Виноградов предлагает следующее определение конституционно-правовой санкции в контексте теории позитивной ответственности: «Мера государственного воздействия в сфере конституционно-правовых отношений, которая определена нормами конституционного права и которая может быть применена при несоответствии фактического -должному поведению, которое установлено диспозицией конституционно-правовой нормы и содержит его итоговую оценку».
В данном определении, на наш взгляд, не хватает указания на негативный характер меры воздействия.
Действующее законодательство, как международное, так и внутригосударственное, рассматривает ответственность в ее позитивном аспекте. В ст. 24 Устава ООН указывается, что государства - члены ООН возлагают на Совет Безопасности «главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности». В ст. 73 Устава ООН отмечено: «Члены ООН несут или принимают на себя ответственность за управление территориями, наро-
3 Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 110.
ды которых не достигли еще полного самоуправления».
Исходя из вышеуказанных определений, особенностей конституционно-правовой санкции, а также из теории государства и права, попытаемся сформулировать свое определение. Итак, конституционно-правовая санкция - это мера государственного воздействия (позитивного или негативного), установленная нормами конституционного права, применяемая специально уполномоченными субъектами к лицу, совершившему конституционный деликт, и выражающаяся в последствиях для последнего.
Вопрос о том, что следует относить к конституционно-правовым санкциям, является еще более дискуссионным, чем вопрос о понятии.
Так, Н.М. Колосова относит к мерам конституционно-правовой ответственности досрочное лишение статуса государственного органа или его должностного лица, лишение либо ограничение статуса физического лица при чрезвычайном положении4. Нужно сказать, что ограничение общего или специального статуса физического лица нередко связано с административными мерами принуждения (комендантский час, карантин). Однако основная причина невозможности согласиться с Н.М. Колосовой - это отсутствие правонарушения и вины в данных случаях. Это скорее предупредительные меры защиты, а не конституционно-правовые санкции.
А.А. Кондрашев предлагает рассматривать в качестве меры конституционно-правовой ответственности увольнение работника прокуратуры5. Тем не менее, эта санкция находится в статье под названием «Дисциплинарная ответственность» Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»6. Данный автор также выделяет прекращение полномочий судьи в качестве конституционно-правовой меры принуждения. Мы доказывали, что судья несет дисциплинарную ответственность.
Прежде чем дать свою классификацию конституционно-правовым мерам принужде-
4 Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации... С. 124.
5 Кондрашев А.А. Меры конституционно-правовой ответственности в современном конституционном праве: основания классификации и виды санкций // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 49.
6 Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1
«О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «Консультант-Плюс».
ния, рассмотрим предложенные в юридической литературе, посвященной конституционно-правовой ответственности, классификации.
В.О. Лучин предложил следующую классификацию, основой которой является характер наступивших неблагоприятных последствий для субъектов конституционно-правовой ответственности: 1) официальное признание работы государственных органов и должностных лиц неудовлетворительной либо указание на ее недостатки; 2) досрочное переформирование органа государственной власти (роспуск Государственной Думы, отставка Правительства РФ); 3) лишение, ограничение специального конституционно-правового статуса (отрешение от должности Президента РФ, освобождение от должности президентов и губернаторов субъектов РФ, отзыв высшего должностного лица субъекта РФ, досрочное прекращение полномочий депутата ввиду признания его виновным в совершении преступления по приговору суда, отзыв дипломатического представителя); 4) устранение конституционного деликта (отмена, приостановление действия актов государственных или общественных органов, их должностных лиц, признание итогов голосования, выборов отдельных депутатов недействительными, отмена регистрации или отказ в регистрации кандидата, приостановление или запрет (прекращение) деятельности политической партии, общественного объединения); 5) ограничение, лишение специального или общего статуса гражданина (лишение государственных наград, отмена решения о приеме в гражданство, лишение статуса беженца и вынужденного переселенца), принуждение к исполнению конституционных обязанностей; 6) ущемление имущественного положения7.
Нужно сказать, что данная классификация отражает специфику конституционной ответственности и имеет место, однако такая санкция, как официальная негативная оценка работы органов государственной и муниципальной власти и их должностных лиц вызывает сомнение, поскольку вообще не затрагивается позитивный аспект ответственности. В.О. Лучин приводит в пример Постановление Государственной Думы РФ от 19 февраля 1997 г. № 1132-П ГД «О мерах по погашению задолженности по заработной плате работникам бюджетной сфе-
7 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 359-360.
ры», когда нижняя палата парламента признала работу Правительства РФ по обеспечению своевременной выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы неудовлетворительной8. Тем не менее, в чем состоит негативное влияние данной оценки на Правительство РФ, непонятно.
Интересную классификацию предложила Н.М. Колосова. Она делит все конституционно-правовые санкции следующим образом:
1) правовосстановительные (признание актов не соответствующими законодательству РФ);
2) предупредительные (предупреждение общественного объединения о несоответствии его деятельности уставу); 3) карательные (отзыв депутата); 4) санкции пресечения конституционных деликтов (приостановление действий нормативных правовых актов)9.
Основания классификации, предложенные Н.М. Колосовой, можно признать логичными и соответствующими действительности, но нельзя согласиться с некоторыми санкциями, которые она приводит в пример. Так, конституционно-правовой санкцией она считает вето Президента РФ, тогда как это право, с помощью которого глава государства контролирует законодательный процесс. Также автор, как и предыдущий, относит к конституционно-правовым санкциям неудовлетворительную оценку деятельности государственного органа, что, если полагаться на вышеизложенные рассуждения, неверно.
В.А. Виноградов предложил следующую достаточно развернутую классификацию по типовому признаку:
1) досрочное прекращение полномочий или лишение конституционного статуса (расформирование, отзыв, роспуск);
2) несогласие подписать акты (отчеты, отказ в государственной регистрации кандидата);
3) ограничение либо лишение субъективного конституционного права (права избирать);
4) возложение конституционных обязанностей (обязанность Президента РФ принять решение об отставке Правительства РФ из-за выражения недоверия Председателем Правительства РФ10);
8 Постановление Государственной Думы от 19 февраля 1997 г. № 1132-11 ГД «О мерах по погашению задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы» // СПС «КонсультантПлюс».
9 Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации... С. 125.
10 Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
5) переход конституционного права от одного субъекта к другому (переход права подписать нормативный правовой акт в случае уклонения от его подписания);
6) оценочные санкции (признание юридически значимых действий не соответствующими Конституции РФ и конституционному законодательству, выражение недоверия);
7) отмена действий и результатов (отмена результатов выборов);
8) признание актов не соответствующими Конституции РФ и конституционному законодательству;
9) принуждение лица к исполнению тех или иных конституционных обязанностей (федеральное принуждение, которое является комплексной мерой);
10) конституционно-правовые процедурные санкции (лишение права голоса депутата);
11) конституционно-финансовые санкции (лишение перечислений из фонда финансовой поддержки)11.
Нужно сказать, что автор указывает наряду с российскими конституционно-правовыми санкциями и санкции зарубежных стран. В связи с этим некоторых санкций, таких как федеральное вмешательство, переход конституционных правомочий, процедурных санкций, не имеется в российском конституционном законодательстве, а следовательно, и в науке конституционного права.
Обратимся к мнению А.В. Чепуса, который верно считает, что «понятие ответственности следует рассматривать как сложный социально-юридический процесс, состоящий из множества элементов, отношений, актов, содержащий различные формы и выбор поведения, разделенный во времени и пространстве на самостоятельные фазы или стадии, последовательно сменяющие друг друга. Суть ответственности как процесса заключается в обсуждении поступка в свете действующих социальных норм и ценностей с целью возложения на субъекта, его совершившего, позитивных или негативных санкций. С внешней стороны ответственность выступает в виде системно связанных действий, актов, процедур, при посредстве которых происходит разбор поступка и его последствий с точки зрения их
11 Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 78.
соответствия или несоответствия социальным нормам и ценностям, интересам общества, коллективов и отдельных индивидов»12.
Итак, принимая во внимание вышеуказанные классификации, можно составить несколько собственных классификаций конституционно-правовых мер ответственности, которые вполне могут быть применены в теоретическом аспекте реализации позитивной ответственности.
Классификация может быть по субъекту конституционно-правовой ответственности:
- меры ответственности для государства, его субъектов и муниципальных образований (отнесение вопросов местного значения к предмету ведения субъектов Федерации при нецелевом расходовании субсидий);
- меры ответственности для государственных и муниципальных органов (роспуск, переформирование, выражение недоверия, досрочное прекращение полномочий);
- меры ответственности для должностных лиц и депутатов (отстранение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации, отзыв депутата);
- меры ответственности для общественных объединений (предупреждение регистрирующего органа о несоответствии действий общественного объединения своим уставным целям);
- меры ответственности для физических лиц (лишение статуса беженца, вынужденного переселенца).
Следующая классификация приводится на основании количества инстанций конституционно-правовой ответственности:
- санкции, при применении которых требуется только одна инстанция ответственности, когда все процедуры ответственности выполняются одной и той же инстанцией (определение правонарушения, выявление виновного лица, применение санкции, например отказ зарегистрировать политическую партию);
- санкции, при применении которых задействованы несколько инстанций, когда вышеуказанные этапы ответственности проводят разные субъекты (отрешение от должности Президента РФ будет являться примером применения такой санкции, Государственная Дума выдвигает
12 Чепус А.В. Теоретико-правовое содержания понятия юридической ответственности как конституционно-правового института // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 6.
обвинение против Президента РФ, Верховный Суд РФ проводит проверку и обоснованность предъявленных обвинений, Конституционный Суд РФ проверяет конституционность данной процедуры и дает соответствующее заключение, а Федеральное Собрание РФ в составе обеих палат принимает решение относительно отрешения от должности Президента РФ).
Данная классификация не является окончательной и по мере развития конституционного законодательства может быть дополнена.
Можно сделать вывод о том, что большое количество санкций (позитивных или негативных) направлены на изменение полномочий государственных и муниципальных органов и их должностных лиц. Если же говорить об общественных отношениях, то, на наш взгляд, избирательные правоотношения имеют самую четкую и развитую систему конституционно-правовых санкций и могут лечь в основу разработки теории позитивной юридической ответственности.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Постановление Государственной Думы от 19 февраля 1997 г. № 1132-II ГД «О мерах по погашению задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы» // СПС «Консуль-тантПлюс».
4. Авакьян, С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. - 1975. - № 10.
5. Боброва, Н.А. Ответственность в системе гарантий конституционных норм / Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская. - Воронеж, 1985.
6. Виноградов, В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. - М., 2000.
7. Колосова, Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М., 2000.
8. Кондрашев, А.А. Меры конституционно-правовой ответственности в современном конституционном праве: основания классификации и виды санкций // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 7.
9. Лучин, В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М., 2002.
10. Чепус, А.В. Теоретико-правовое содержания понятия юридической ответственности как конституционно-правового института // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 5.
