DOI 10.47643/1815-1329_2022_4_88 УДК 349.6
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ОБРАЗОВАНИИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ CONSTITUTIONAL AND LEGAL BASES FOR THE PARTICIPATION OF CITIZENS IN THE FORMATION OF SPECIALLY PROTECTED NATURAL TERRITORIES
ЗАПОТОЧНАЯ Мария Николаевна,
аспирант отдела экологического и аграрного законодательства,
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34.
E-mail: mnkovalenko@mail.ru;
ZAPOTOCHNAYA Mariya Nikolaevna,
postgraduate student of the department environmental and agrarian
legislation of the Institute of legislation and comparative law under the
Government of the Russian Federation.
34 Bolshaya Cheremushkinskaya str., Moscow, 117218, Russia. E-mail: mnkovalenko@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматривается содержание конституционно-правовых основ образования особо охраняемых природных территорий. Исследуется значение взаимодействия государства и гражданского общества в вопросах обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, сохранения уникального природного и биологического многообразия страны. Делается вывод о необходимости уточнения правовых условий участия гражданского общества в вопросах образования особо охраняемых природных территорий. Расширение полномочий граждан в вопросах инициирования мероприятий по образованию особо охраняемых природных территорий влечет необходимость внесения изменений в соответствующие законодательные акты.
Abstract: The article examines the content of the constitutional and legal foundations of the formation of specially protected natural territories. The importance of interaction between the state and civil society in ensuring favorable living conditions for the population, preserving the country's unique natural and biological diversity is investigated. The conclusion is made about the need to clarify the legal conditions for the participation of civil society in the formation and functioning of specially protected natural territories. Expansion of the powers of citizens in matters of initiating measures for the formation of specially protected natural territories entails the need to amend the relevant legislative acts.
Ключевые слова: национальная экологическая политика, экологическая функция государства, гражданское общество, особо охраняемые природные территории, права граждан.
Keywords: national environmental policy, environmental function of the state, civil society, specially protected natural territories, rights of citizens.
Для цитирования: Запоточная М.Н. Конституционно-правовые основы участия граждан в образовании особо охраняемых природных территорий // Аграрное и земельное право. 2022. № 4(208). С. 88-93. http://doi. org/10.47643/1815-1329_2022_4_88.
For citation: Zapotochnaya M.N. Constitutional and legal bases for the participation of citizens in the formation of specially protected natural territories // Agrarian and Land Law. 2022. No. 4(208). pp. 88-93. http://doi. org/10.47643/1815-1329_2022_4_88.
Статья поступила в редакцию: 10.11.2021
Успешный путь решения существующих экологических проблем напрямую зависит от проведения грамотной национальной экологической политики, от взаимодействия государства и общества в вопросах обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, сохранения уникального природного и биологического многообразия страны.
Каркасом для формирования национальной экологической политики являются нормы, закрепленные в Конституции РФ, принятой всенародным голосованием в 1993 году, с изменениями, одобренными в ходе общерос-
сийского голосования 2020 года. Именно в ней закреплены значение и место экологии в экономическом и социальном развитии страны, право граждан на благоприятную окружающую среду, права граждан на участие в процессе по реализации своих экологических прав, а также роль Правительства РФ в осуществлении экологической функции государства (ст. 9, ст. 36, ч. 2 ст. 41, ст. 42, п. «е» ст. 71, п. «в» ч. 1 ст. 114, пдп. «е.5» п. «е» ч. 1 ст. 114).
Так, в пдп. «е.5» п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ закреплено, что Правительство РФ осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны.
Конституция РФ является правовым базисом существования государства и общества, поскольку представляет собой правовой акт прямого действия, обладающий высшей юридической силой, и применяется на всей территории РФ. Соблюдение положений Конституции РФ обязательно для органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений.
Основополагающими в вопросах природопользования и охраны окружающей среды следует считать нормы ст. 9 Конституции РФ об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, о нахождении природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности и ст. 8 о признании и защите равным образом этих форм собственности [5]. К положениям Конституции РФ, из которых вытекает обязанность государства по осуществлению экологической функции можно отнести ст. 2, ст. 18.
В связи с чем, экологическая функция государства, направленная на охрану окружающей среды и обеспечение рационального использования природных ресурсов, предупреждение их истощения, сохранение биологического разнообразия, соблюдение, охрану и защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц является одной из наиболее приоритетных на сегодняшний день.
Как отмечает М.М. Бринчук [6], именно в рамках экологической функции государство эффективно осуществляет управление природными ресурсами. Поскольку оно имеет сбалансированную систему органов - законодательных, исполнительных и судебных, призванных поэтапно решать задачи определения в интересах общества правового режима природных ресурсов, распоряжения ими с учётом всеобщего права на благоприятную окружающую среду, контроля за их использованием, обеспечения экологического правопорядка, в том числе путем применения принудительной силы.
После принятия Конституции РФ был принят целый ряд нормативных актов, регулирующих отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также и ряд программных документов по отдельным направлениям.
30 апреля 2012 года Президент РФ утвердил «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года». Согласно пдп. «ж» п. 9 указанного документа одной из основных задач государственной политики в области экологического развития является сохранение природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира.
Эффективным способов решения указанной задачи является образование особо охраняемых природных территорий, в процессе организации которых центральное место занимают органы публичной власти. Государство в этом случае выступает гарантом соблюдения и защиты конституционных прав граждан, включая право на благоприятную окружающую среду, и иные права, имеющие отношение к сфере экологических интересов. В результате чего процесс по образованию особо охраняемых природных территорий носит односторонний характер, поскольку является прерогативой только органов публичной власти. Но цели и задачи органов государст-
венной власти могут не совпадать с позицией гражданского общества в решении вопросов по охране окружающей среды, в том числе в вопросах образования особо охраняемых природных территориях. Для решения этой проблемы государству при принятии экологически значимых решений следует взаимодействовать с гражданским обществом, основу которого составляет институт гражданской инициативы. Таким образом, необходимо выяснить урегулирован ли в системе законодательства РФ вопрос наличия у граждан возможности самостоятельно инициировать процесс по образованию особо охраняемых природных территорий.
Правовые основы развития общественных инициатив установлены конституционными нормами и закреплены в соответствующих нормативно-правовых актах.
Так, ст. 2 Конституции РФ признает человека, его права и свободы высшей ценностью. В связи с чем, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).
Согласно ч. 1 ст. 29 Конституции РФ, каждому гарантируется свобода мысли и слова, ст. 30 Конституции РФ обеспечивает право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, свободу деятельности общественных объединений.
Урегулирование вопросов взаимодействия граждан с государством закреплено в соответствующих положениях Конституции РФ. В ч. 1 ст. 32 Конституции РФ указано о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
В ст. 33 Конституции РФ говорится о праве граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В ст. 52 Конституции РФ закреплено право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Более «узкая» направленность реализации прав граждан в области особо охраняемых природных территорий нашла свое продолжение в принятии следующих нормативно-правовых актов: Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее по тексу ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее по тексу ФЗ «Об охране окружающей среды»).
Одним из основных принципов охраны окружающей среды, закрепленных в ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» является участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду.
В связи с этим к правам граждан на возможность инициировать процесс образования особо охраняемых природных территорий можно отнести следующие права, предусмотренные в п. 2 ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды»: - принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных, не противоречащих законодательству РФ акциях; - оказывать содействие органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; - обращаться в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы; - выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке.
Согласно ст. 20 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее по тексту ФЗ «Об экологической экспертизе»), общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, указанных в ст. 11 и ст. 12.
В соответствии со ст. 11, ст. 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» к объектам государственной экологической экспертизы отнесены материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения.
Однако после принятия Федерального закона от 03.08.2018 № 321-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты РФ», в ст. 11, ст. 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» были внесены изменения, и особо охраняемые природные территории были исключены из объектов государственной экологической экспертизы.
Из чего следует, что на сегодняшний день для принятия решения о создании особо охраняемых природных территорий не предусмотрено проведение государственной или общественной экологической экспертизы. Тем самым, граждане утратили такой механизм, являющийся частью процесса по инициированию образования особо охраняемых природных территориях. А перечисленные в ФЗ «Об охране окружающей среды» права, носят скорее общий характер, и не имеют конкретного указания на возможность граждан самостоятельно инициировать мероприятия по организации особо охраняемых природных территорий
Согласно ст. 5 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», граждане вправе оказывать содействие органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых природных территорий.
В комментируемой статье прослеживается попытка государства обеспечить участие граждан в деятельности по организации, охране и использованию особо охраняемых природных территорий посредством оказания содействия государственным органам власти. Уровень участия граждан в деятельности по организации, охране и функционированию особо охраняемых природных территорий должен соотносится с задачами и действиями органов публичной власти в сфере указанных вопросов. Граждане имеют право лишь на содействие определенной деятельности органов власти, но не на реализацию собственного (общественного) волеизъявления, которое может не соответствовать задачам и действиям органов государственной власти [8].
Таким образом, ст. 5 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» не предполагает возможность гражданам самостоятельно инициировать процесс по образованию особо охраняемых природных территорий.
Однако в решении экологических вопросов важную роль играет гражданское общество, представленное как отдельными гражданами, так и общественными объединениями. На протяжении последних лет, прослеживается активный процесс участия граждан в охране окружающей среды, но к сожалению, ограниченными способами, в основном в форме митингов и пикетов. Судебная защита прав граждан в большинстве случаев не приносит желаемых результатов. Таким образом, указанные пробелы в законодательстве, связанные с отсутствием нормативного закрепления прав граждан на инициирование образования особо охраняемых природных территорий препятствует процессу развития гражданского общества и требует дополнительных мероприятий по развитию экологического законодательства в этом направлении.
Законодательный вакуум, связанный с отсутствием действующего механизма реализации прав граждан на инициирование мероприятий по организации особо охраняемых природных территорий приводит к противостоянию гражданского общества и органов публичной власти. Наглядным примером является ситуация, произошедшая в
августе 2020 года в Республике Башкортостан в отношении горы Куштау. Местные жители организовывали про-тестные акции, различные митинги, писали обращения в государственные органы в защиту горы Куштау, но желаемых результатов действия активистов не принесли, пока в августе 2020 года не произошло открытое противостояние граждан и органов государственной власти, привлекшее внимание широкой общественности [9].
В результате 2 сентября 2020 года Правительством Республики Башкортостан было вынесено Постановление № 529 «О создании особо охраняемой природной территории республиканского значения в муниципальных районах Ишимбайский и Стерлитамакский районы Республики Бакоркостан».
В соответствии с п. 1 Постановления № 529, гора Куштау, распложенная в муниципальных районах Ишимбайский район и Стерлитамакский районы Республики Башкортостан была объявлена памятником природы республиканского значения «Гора Куштау».
Следует отметить, что граждане, реализуя свои права в соответствии с законодательством РФ не получили желаемого результата, пока решение спорного вопроса не достигло критического момента и не вызвало общественный резонанс.
В связи с изложенным, можно сделать вывод, что на сегодняшний день система законодательства РФ не содержит нормативное закрепление прав граждан на инициирование мероприятий по образованию особо охраняемых природных территорий. Законодательные основы для образования особо охраняемых природных территорий были заложены еще в середине 1990-х гг., когда был принят ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Но с этого времени изменилось практически все законодательство, регулирующее отношения в области охраны окружающей среды [7]. Таким образом, существует объективная необходимость совершенствования законодательства об особо охраняемых территориях. А именно требуется внести изменения в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», связанные с полномочиями граждан в процессе инициирования мероприятий по образованию особо охраняемых природных территорий.
Помимо этого, следует нормативно закрепить порядок учета уполномоченными на создание особо охраняемых природных территорий органами исполнительной власти предложений граждан по инициированию образования особо охраняемых природных территорий.
Перечисленные законодательные инициативы позволят сделать правовой механизм, направленный на совместные действия государства и гражданского общества по охране окружающей среды более эффективным, а также обеспечат достижение баланса между государственными и общественными интересами, что так необходимо современному Российскому государству.
Библиография:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020. [Электронный ресурс]: Доступ из СПС «Консультант-плюс» (дата обращения 03.02.2021).
2. Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
3. Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
4. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
5. Боголюбов С.А. Реализация экологических положений Конституции Российской Федерации // Российское право: состояние, перспективы, комментарии. 2013. № 4. С. 5
6. Бринчук М.М. Теоретические основы экологических прав человека// Государство и право. 2004. № 5. С. 13.
7. Галиновская Е.А. О правовых основах образования системы особо охраняемых природных территорий в России // Журнал российского права. 2010. № 5. С. 33.
8. Дубовик О.Л. Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (постатейный), 2-е издание, переработанное и дополненное [Электронный ресурс]: Доступ из СПС «Консультант-плюс» (дата обращения 03.02.2021).
9. Информационное агентство «Интерфакс» URL: https://www.interfax.ru/russia/721961 (дата обращения 03.02.2021).
References:
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993) (subject to amendments made by the Law of the Russian Federation on Amendments to the Constitution of the Russian Federation No. 1-FKZ of 14.03.2020) // The official text of the Constitution of the Russian Federation as amended on 14.03.2020 is published on the Official Internet Portal of legal Information http://www.pravo.gov.ru , 04.07.2020. [Electronic resource]: Access from the SPS "Consultant-plus" (accessed 03.02.2021).
2. Federal Law No. 33-FZ of 14.03.1995 "On Specially protected natural territories" // Collection of Legislation of the Russian Federation. 1995. No. 12. St. 1024.
3. Federal Law No. 174-FZ of 11/23/1995 "On Environmental expertise" // Collection of Legislation of the Russian Federation. 1995. No. 48. Article 4556.
4. Federal Law No. 7-FZ of 10.01.2002 "On Environmental Protection" // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2002. No. 2. Article 133.
5. Bogolyubov S.A. Implementation of environmental provisions of the Constitution of the Russian Federation // Russian law: state, prospects, comments. 2013. No. 4. p. 5
6. Brinchuk M.M. Theoretical foundations of environmental human rights// State and law. 2004. No. 5. p. 13.
7. Galinovskaya E.A. On the legal foundations of the formation of a system of specially protected natural territories in Russia // Journal of Russian Law. 2010. No. 5. p. 33.
8. Dubovik O.L. Commentary to Federal Law No. 33-FZ of March 14, 1995 "On Specially Protected Natural Territories" (article-by-article), 2nd edition, revised and supplemented [Electronic resource]: Access from the SPS "Consultant-plus" (date addresses 03.02.2021).
9. Interfax News Agency URL: https://www.interfax.ru/russia/721961 (accessed 03.02.2021).