CC BY
152
УДК 342:347.73
Мирошник С.В.
Профессор Северо-Кавказской академии государственной службы, д.ю.н.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ: ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Дальнейшее совершенствование процесса правового регулирования финансовых отношений должно идти по пути создания новой конституции страны, а также усиления системных взаимосвязей конституционных и финансовых предписаний, наполнения финансового законодательства конституционным смыслом, связанным с приоритетом прав и свобод человека и гражданина.
The further perfection of process of legal regulation of financial relations should go by the way of creation of a new Constitution of the country, and also strengthening of system interrelations of constitutional and financial instructions, fillings of the financial legislation by the constitutional sense connected with a priority of the rights and freedom of the person and the citizen.
Ключевые слова: конституция, финансовое законодательство, эффективное правовое регулирование финансовых отношений.
Key words: the constitution, the financial legislation,
Наука финансового права рассматривает Конституцию как высшую форму установления и придания юридической силы нормативным положениям.
Конституция — «это учредительный правовой акт, Основной Закон государства, принимаемый и изменяемый в усложненном порядке, обладающий в современных условиях особым объектом регулирования, высшей юридической силой и являющийся юридической базой для правотворчества, правоприменения и правосознания» (Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 39).
Конституционные положения составляют основу правового регулирования всех без исключения общественных отношений. Сегодня особое, можно сказать, определяющее значение они приобретают применительно к финансовой сфере. Конституционные нормы являются отправной точкой, содержательной основой финансового законодательства страны, ориентиром для правоприменительной деятельности финансово-кредитных органов.
К сожалению, ныне действующий Основной Закон страны весьма скромно регулирует финансовые отношения. Можно выделить:
— статью 57 Конституции РФ, согласно которой «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют»;
— статью 71, в соответствии с которой в ведении Российской Федерации находятся «установление правовых основ единого рынка; финансовое,
effective legal regulation of financial relations. валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки»; «федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития»;
— статью 72, отнесшую к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации «установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации»;
— статью 74, запретившую «установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, работ, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья граждан, охраны природы и культурных ценностей»;
— статью 75, согласно которой «денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускается. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».
«Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом», «государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федераль-
ным законом, и размещаются на добровольной основе»;
— статью 101, установившую правовые основы парламентского контроля: «Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом»;
— статью 102, отнесшую к ведению Совета Федерации «назначение и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов»;
— статью 103, в соответствии с которой к ведению Государственной Думы относятся «назначение и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; назначение и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов»;
— статьи 104 и 106, закрепившие особенности принятия федеральных налоговых законов: «Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации», федеральные законы по вопросам федеральных налогов и сборов, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации»;
— статью 114, в соответствии с которой «Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики»;
— статью 132, закрепляющую положение о том, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы».
Это практически все статьи, образующие конституционный фундамент финансового права России. При оценке конституционных положений мы, конечно, должны принимать во внимание не количественные, а их качественные характеристики.
Первое, что бросается в глаза, это полное терминологическое молчание о том, что такое законно установленный налог; чем финансовое регулирова-
ние отличается от кредитного, валютного регулирования; как соотносятся между собой финансовая и денежная политика? Это только самая малая часть вопросов, которые возникают при изучении предписаний Основного Закона страны.
Для начала девяностых годов многие положения Основного Закона страны носили прогрессивный, новаторский характер. Они юридически закрепляли переход страны на принципиально новый уклад жизни, связанный с провозглашением свободы предпринимательской деятельности, признанием и защитой права частной собственности.
Конец двадцатого века — это время тяжелых испытаний для России: период царствования малиновых пиджаков, потери духовных ценностей, время распада могущественного государства. Но, как это было исторически уже неоднократно, страна выжила и постепенно стала возрождаться.
Конституция РФ 1993 года — это Конституция переходного периода, который уже завершился. В связи с этим Основной Закон страны в последние годы подвергался достаточно жесткой, обоснованной критике. При этом все понимали, что критика эта носит абстрактный характер, поскольку конституционные положения закрепили свою абсолютную неизменность.
Поэтому, конечно же, внесенные в Конституцию изменения, касающиеся увеличения сроков полномочий Президента и депутатов Государственной Думы, сегодня расцениваются неоднозначно. Их появление, на наш взгляд, является еще одним весьма убедительным аргументом в пользу разработки нового Основного Закона страны. Причем речь должна идти не о простой редакции конституционных положений, а о создании принципиально новой юридической основы совершенствования общественных отношений.
Практика показала, что поверхностное конституционное регламентирование финансовых отношений ведет к финансовому произволу, использованию в правотворческой деятельности в основном метода проб и ошибок, шараханью из одной крайности в другую.
Отсутствие в Конституции 1993 года главы, посвященной финансам, вполне объяснимо. В начале девяностых годов страна просто не имела представлений об особенностях финансово-правового механизма регулирования общественных отношений. Сегодня мы не только имеем определенный опыт нормативного регулирования финансовой сферы, но и понимаем, что без дальнейшего конституционного развития мы не сможем эффективно двигаться дальше вперед.
Очевидно, что Конституция 1993 года выполнила свою историческую миссию. Несмотря на все трудности переходного периода, удалось добиться главного — осознания многими гражданами учредительного характера государственной власти, возможности и необходимости установления правовых начал организации жизни российского общества. Процесс конституционного развития должен продолжаться дальше.
Следующим этапом возрождения российской государственности должна стать работа над новой конституцией, закрепляющей сложившиеся представления о правовом, демократическом, социальном государстве.
Не стоит утверждать того, чего нет на самом деле. До правового государства нам еще далеко. Главное, чтобы в новом основном законе страны четко были конституционно закреплены принципы организации государственной власти в правовом государстве, определены качественные характеристики социального государства.
Нормы, закрепляющие права и свободы граждан, должны быть наполнены конкретным правовым содержанием.
Существенно, через призму принципов оптимальности и экономности, должна быть трансформирована организация всей государственной власти.
Как известно, Федеральное Собрание как представительный орган власти состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Мне никогда не была понятна необходимость их существования. Конечно, можно опираться на зарубежный опыт, на распространенность в мире именно двухпалатных парламентов. Но сегодня я, как и многие другие налогоплательщики, задаю себе вопросы: почему депутаты Государственной Думы, как представители всего населения, не могут одновременно выражать интересы субъектов Федерации? Почему интересы субъектов РФ концентрируются в Совете Федерации? Чем интересы граждан России отличаются от интересов административнотерриториальных образований?
Думается, что сегодня, когда мы решили многочисленные проблемы, связанные с принципом «Берите суверенитета, сколько хотите», существование двухпалатного парламента, построенного по принципу разграничения выражения интересов, является неоправданным.
Хотелось бы также обратить внимание еще на один момент. В соответствии со статьей 95 Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов. На наш взгляд, количество законода-
телей можно абсолютно безболезненно сократить раза в три, принимая во внимание «дисциплинированное присутствие» народных избранников на заседаниях Государственной Думы. Государственная власть должна быть образцом деятельности и по форме, и по содержанию.
Как известно, одним из признаков правового государства является взаимная ответственность государства и личности. Первой составляющей у нас никогда не было. Поэтому новая конституция страны должны весьма подробно установить правовые основы юридической ответственности органов государственной власти и управления. Ведь до сих пор ухудшение уровня жизни российских граждан объяснялось и объясняется очень просто: воздействием процессов глобализации, происками зарубежных конкурентов, влиянием мирового кризиса. Ошибки государственного управления признаются спустя несколько лет и как-то вскользь. Достаточно вспомнить кризис 1998 года.
Новая конституция страны обязательно должна содержать главу «Правовые основы финансовой системы России», закрепляющую такие важнейшие категории финансового права, как финансовая система, финансовая политика, денежная система, налоговая система и многие другие. В их определениях должны быть адекватно отражены такие коренные изменения во взаимоотношениях государства и личности, как признание приоритета прав и свобод человека и гражданина, социальная направленность основных направлений деятельности Российского государства, утверждение цивилизованных способов разрешения юридических конфликтов. Исходя из этого, финансовую политику государства в этом случае можно определить как деятельность государства — публичного субъекта по разработке и реализации концептуальных идей, положений, программ, нацеленных на создание и совершенствование механизма финансово-правового регулирования общественных отношений в целях повышения благосостояния российских граждан, поддержания обороноспособности и безопасности государства.
Четкого конституционного закрепления требуют понятие и цели финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Они должны быть определены, исходя из того, что государство — политическая организация, созданная обществом для общества. Сегодня финансовая деятельность публичных субъектов должна представлять собой основанную на правовых нормах систему последовательно осуществляемых действий публичных субъектов в лице компетентных государственных,
муниципальных органов по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях создания качественно нового уровня жизни российских граждан. Достойная жизнь человека, реальный приоритет его прав и свобод, уважение — вот те ценности, которые должны определять смысл и конкретное содержание функционирования государственной власти.
Конституционного определения ждут и разработанные наукой финансового права положения, выступающие существенными характеристиками правового регулирования налоговых отношений. Именно сфера налогообложения была и есть одной из самых конфликтных во взаимоотношениях государства и личности. Ненадлежащее конституционное регулирование — одна из причин тому. В новом основном законе страны должны найти свое отражение новые представления о налогах.
Если мы признаем и исходим из того, что современное государство характеризуется не как организация политической власти господствующей элиты, а как организация всего общества, которая стремится максимально приблизиться к коренным интересам каждой личности, то правовая природа многих известных явлений должна быть пересмотрена именно через призму демократических характеристик сущности современных государств.
Мы считаем, что представления о налоге как о безвозмездном и безвозвратном платеже безнадежно устарели, они не выражают основных постулатов, лежащих в основе взаимоотношений государства и личности. Современное государство должно быть действенным инструментом решения многих проблем общества. По своей природе оно изначально призвано заниматься ведением «общих дел». Мы должны уходить от веками сложившегося стереотипа: с субъекта взимаются налоги, а государство ему ничем не обязано.
Сегодня, в условиях построения правового государства, обязательный платеж является и возмездным, и возвратным. Налогоплательщик вправе сегодня требовать от государственной власти надлежащего ведения «общих дел», выражающихся в обеспечении безопасности, экологии, решении социальных, экономических и иных проблем. Налогоплательщик вправе сегодня требовать от государственной власти отчета об использовании собранных средств. Налог должен возвращаться налогоплательщику в виде хороших дорог, полного социального обеспечения, бесплатного образования, предоставления льгот.
Возмездность и возвратность налога означает, что налогоплательщик, уплачивая фискальные платежи, вправе взамен рассчитывать и требовать от государства радикального улучшения условий его жизни.
Основным принципом финансовых взаимоотношений индивида и государства должна стать формула «gui pro guo» — одно вместо другого. Индивид уплачивает налоги — государство выполняет принятые на себя обязательства и несет ответственность за эффективное расходование получаемых сумм.
Наверняка, при разработке проекта новой конституции камнем преткновения станет вопрос о конституционном закреплении системы налогов. Действительно, некоторые страны, близкие нам по форме государственного устройства (Германия, Бразилия, Швейцария), пошли по пути ее конституционной конкретизации. Особый интерес вызывает Основной Закон Швейцарии, в котором закреплены не только принципы налогообложения, механизм распределения доходов и расходов между всеми уровнями власти, но и особенности уплаты отдельных видов налогов. Может быть, в этом кроется одна из причин стабильного поступательного развития этого государства?
Проведение сравнительно-правового анализа конституционных положений ряда стран позволяет сделать вывод, что новая Конституция России должна содержать статьи, которые не только закрепляют основные принципы налогообложения, но и устанавливают цели взимания наиболее значимых фискальных платежей. Например, налог на доходы физических лиц должен способствовать уменьшению неравенства, учитывать потребности и доходы всей семьи в целом. Целесообразно также на уровне основного закона страны закрепить ставки налога на доходы физических лиц, что позволит обеспечить стабильность и предсказуемость в регулировании налоговых отношений, исключит всякие периодически возникающие в стране сплетни, будоражащие население.
Особое внимание в новой конституции необходимо уделить принципам, лежащим в основе построения правового механизма взимания таможенных платежей. Они должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключить использование ввозных и вывозных пошлин в качестве инструмента решения властью исключительно своих собственных проблем. Повышение таможенных пошлин на ввозимые автомобили иностранного производства — яркий пример ухода государства от решения проблем.
Финансовый кризис — это, как и все другие явления, медаль с двумя сторонами. С одной стороны, пе-
риод резкого снижения уровня жизни граждан, с другой — время, позволяющее оценить достигнутое.
Финансовый кризис — это этап развития общества, дающий очень жестокую, но в большинстве случаев объективную оценку того, что ты делаешь. Нужно это обществу или нет.
Как ни странно это звучит, но именно условия финансового кризиса требуют нового закона страны, устанавливающего правовые меры предупреждения и борьбы с кризисными явлениями, а также, возвращаясь к ранее сказанному, меры ответственности Парламента, Президента, Правительства, Минфина РФ, Банка России за свои заявления и действия.
Совершенствование механизма правового регулирования финансовых отношений должно осуществляться во взаимодействии и дополнении конституционного и отраслевого уровней.
Иными словами, мы должны не только разработать и принять новую Конституцию, но и параллельно реформировать действующее финансовое
законодательство в конституционном русле. В частности, нормы Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ должны быть пересмотрены, исходя из того, что основной целью правового регулирования общественных отношений является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека.
Таким образом, дальнейшее совершенствование процесса правового регулирования финансовых отношений должно идти по пути создания новой конституции страны, а также усиления системных взаимосвязей конституционных и финансовых предписаний, наполнения финансового законодательства конституционным смыслом, связанным с приоритетом прав и свобод человека и гражданина.
В заключение хотелось бы затронуть еще один аспект. Проект новой конституции должен быть обязательно вынесен на всенародное обсуждение, что позволит значительно обогатить качественное содержание Основного Закона страны.
