CC BY
296
С. А. Куликова *
Конституционно-правовые аспекты содержания понятия «тайна»
В статье рассматривается вопрос о закреплении различных видов тайны в процессе разработки проекта Конституции РФ (по материалам Конституционного совещания). Анализируется конституционно-правовое содержание понятий «личная тайна» и «государственная тайна».
The article examines the issue of entrenchment of various types of secrets in the process of development of The Constitution of the Russian Federation (on the basis of The Constitutional Meeting). The article focuses on constitutional and legal subject matter of the notions “private secret” and “state secret”.
Ключевые слова: личная тайна, государственная тайна, цензура, свобода поиска информации.
Key words: private secret, state secret, censorship, freedom of information search.
Конституционно-правовое закрепление понятия тайны имеет свою историю. В Основных государственных законах Российской империи от 26 апреля 1906 г., где были закреплены основные права граждан, упоминание о каких-либо тайнах отсутствует. Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г., Конституции СССР от 31 января 1924 г., Конституции РСФСР от 11 мая 1925 г. также не содержат указания на тайны.
Впервые понятие «тайна» появилось только в Конституции СССР от 5 декабря 1936 г., ст. 128 которой устанавливала, что «Неприкосновенность жилища и тайна переписки охраняются законом»1, ее текст дословно воспроизводился и в ст. 132 Конституции РСФСР от 21 января 1937 г. Кроме того, ст. 134 Конституции СССР и ст. 138 Конституции РСФСР гарантировалась тайна голосования.
* Кандидат филологических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета.
1 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических республик. Утверждена Чрезвычайным VIII съездом Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г. Утратила силу. Тексты Конституций взяты с сайта Конституции Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1977/ (Дата обращения: 20.03.2012).
Таким образом, первыми видами тайны, получившими закрепление на конституционном уровне, стали тайна переписки и тайна голосования. Затем согласно ст. 56 Конституции СССР от 7 октября 1977 г. к ним добавилась тайна телефонных переговоров и телеграфных сообщений. Положение о том, что «Личная жизнь граждан, тайна переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений охраняются законом» воспроизводилось и в ст. 54 Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. Строго говоря, в приведенных выше нормах не содержалось конституционных гарантий защиты данного вида тайны, указание на «охрану законом» снижало уровень правовых гарантий с конституционного до законодательного.
В связи с общественно-политическими изменениями конца 1980-х -начала 1990-х гг. текст Конституции РСФСР 1978 г. претерпевал значительные изменения, которые в том числе коснулись и тайны переписки. Так, в последней редакции от 9,10 декабря 1992 г. в ч. 1 ст. 40 было установлено, что «Каждый имеет право на неприкосновенность его частной жизни и тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только в соответствии с законом и на основании судебного решения». Концепция этой нормы близка современной, поскольку она содержала открытый перечень сообщений, на которые распространялась тайна, устанавливала ее конституционную гарантию, и закрепляла два основания ограничения: на основании закона и судебного решения.
Вопрос о конституционном закреплении других видов тайны рассматривался и в процессе разработки проекта новой российской Конституции. Так, в проекте Конституции, представленном Президентом РФ, присутствовали следующие виды тайны: «личная и семейная» (ст. 13), «тайна переписки, тайна почтовых, телеграфных, телефонных и иных сообщений» (ст. 17). В проекте Конституции, подготовленном Конституционной комиссией, указывалось, во-первых, на «тайну переписки, сообщений и иных переговоров» и, во-вторых, содержалось положение о том, что право на свободу мысли, слова, выражение мнений, а также право на свободный поиск, получение, производство и распространение информации могут быть ограничены федеральным законом «в целях охраны личной, семейной, профессиональной, коммерческой, служебной или государственной тайны, а также соблюдения общественной морали. Перечень
сведений, составляющих служебную и государственную тайну, устанавливается федеральным законом исчерпывающим образом» (ст. 25)2.
Обсуждение тайны, ограничивающей свободу слова и право на поиск информации, вызвало дискуссии. В частности, поддержку участников совещания получило положение, закрепляющее ограничение права на информацию в целях охраны коммерческой тайны, поскольку такое положение воспринималось ими как гарантия невмешательства в свободу экономической деятельности. Однако затем возобладала позиция, согласно которой государство должно устанавливать ограничения только в целях защиты служебной и государственной тайны. Защита коммерческой тайны должна быть прерогативой самих субъектов предпринимательской деятельности3.
После того как в результате работы Конституционного совещания были сведены воедино положения различных проектов Конституции и так или иначе учтены все предложенные поправки, в тексте единого проекта Конституции в статье, закреплявшей право на информацию (тогда ст. 28), осталась формулировка «Перечень сведений, составляющих служебную и государственную тайну, устанавливается федеральным законом исчерпывающим образом».
В дальнейшем Президент РФ Б.Н. Ельцин обратился с запросом к комиссии Конституционного арбитража, в которую входили судьи Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного суда, а также известные юристы Ю.Х. Калмыков, В.Н. Кудрявцев, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, А.Н. Яковлев, о необходимости уточнения некоторых положений представленного Конституционным совещанием проекта. В частности, Президент РФ вынес на ее решение вопросы: «Необходимо ли вводить в Конституцию понятие “служебная тайна”?» и «Необходимо ли в Конституции устанавливать конкретный способ определения государственной тайны - перечень?».
Комиссия Конституционного арбитража Конституционного совещания, заседавшая 25 июня 1993 г., посчитала, что понятие «служебная тайна» в Конституцию вводить не следует. Кроме того, Комиссия предложила свой вариант закрепления нормы о государственной тайне: «Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным
2 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля -10 ноября 1993 г. / под общ. ред. С.А. Филатова, В.С. Черномырдина, С.М. Шахрая, Ю.Ф. Ярова, А.А. Собчака, В.Ф. Шумейко: в 20 т. М., 1995. Т. 1. С. 157-159.
3 Там же. Т. 3. С. 344-347.
законом»4. Стенограмма заседания Конституционного арбитража не включена в опубликованные материалы Конституционного совещания, поэтому аргументы, по которым была отвергнута необходимость конституционного закрепления служебной тайны, нам неизвестны. Известно только, что за данное решение проголосовали 14 из 22 членов комиссии. Особое мнение высказали А.М. Яковлев, В.Ф. Яковлев, В.Д. Зорькин, Э.М. Аметистов и др.
В это время уже был принят Закон РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. № 5485-1, согласно которому часть сведений, ранее составлявших служебную тайну (информация с грифом «секретно»), была отнесена к государственной тайне. Предполагалось, что институт служебной тайны также получит законодательное оформление, объектом его охраны станет, в частности, информация «для служебного пользования», информация, «полученная в результате исполнения служебных обязанностей» и др. Однако служебная тайна и по сей день и не получила должного правового оформления. По меткому выражению А.А. Антопольского, институт служебной тайны «повис в воздухе»5.
Тем не менее, в проекте, предложенном Конституционным совещанием 12 июля 1993 г., в ч. 2 ст. 28 содержится указание на «исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну...» . Однако определение «исчерпывающий» затем исчезло в результате стилистического и технико-юридического редактирования.
В результате в тексте Конституции Российской Федерации понятие тайны встречается трижды: «Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени» (ч. 1 ст. 23); «Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения» (ч. 2 ст. 23); «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом» (ч. 4 ст. 29).
4 Там же. Т. 15. С. 10.
5 Антопольский А.А. Информационная безопасность: На весах опасности информационных процессов //Информационное право: Актуальные проблемы теории и практики / под общ. ред. И.Л. Бачило. М., 2009. С. 469; Об этом же: Яковец Е.Н., Смирнова И.Н. Нормативное регулирование оборота сведений, составляющих служебную тайну // Информационное прав. 2009. № 4. С. 16-20.
6 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля -10 ноября 1993 г. / под общ. ред. С.А. Филатова, В.С. Черномырдина, С.М. Шахрая, Ю.Ф. Ярова, А.А. Собчака, В.Ф. Шумейко: в 20 т. М., 1996. Т. 17. С. 366.
224
В российской юридической науке разработкой теоретико-правового понятия «тайна» занимаются в основном специалисты в области информационного права и информационной безопасности. В их работах можно встретить два подхода. В рамках первого тайна рассматривается в качестве информации, доступ к которой ограничен, другими словами, тайна - это сведения, которые не являются общеизвестными и общедоступными, их разглашение может причинить вред чьим-либо интересам, их обладатель принимает меры по охране этих сведений. Этой точки зрения придерживаются М.А. Вус, Н.Н. Ковалева, Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, А.Б. Сизо-ненко, С.В. Тихомиров, А.А. Фатьянов.
Другую позицию можно сформулировать так: «тайна - это особый правовой режим информации». В последнее время все больше ученых говорят, что понятие «тайна» не сводимо к информации, иными словами, тайна - это не информация, а особый правовой режим - комплекс правовых средств, характеризующих сочетание взаимодействующих между собой, дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и способствующих ограничению доступа и распространения определенных видов информации. Подобное понимание тайны мы встречаем в работах А.А. Антопольского, И.Л. Бачило, О.А. Городова, Д.А. Ловцова и др.
Представителями конституционного права тайна рассматривается в других теоретико-правовых аспектах.
Прежде всего тайна понимается в качестве самостоятельного права, т. е. «права на тайну». Такую трактовку мы встречаем по отношению к тайне частной жизни. Частная жизнь рассматривается конституционалистами как физическая и духовная сфера, которая контролируется самим индивидом, т. е. свободна от внешнего воздействия, в связи с этим право на личную и семейную тайну «означает предоставленную человеку возможность контролировать информацию о самом себе, препятствовать разглашению сведений личного, интимного характера»7. В содержание рассматриваемого права включается также охрана тайны всех сторон личной жизни частного лица, оглашения которых оно по тем или иным причинам считает нежелательным (тайна завещания, усыновления, врачебный диагноз, тайна денежного вклада и т. д.)
Кроме того, тайна рассматривается в качестве гарантии реализации права. Например, С.А. Авакьян делает акцент на том, что «реализация пра-
7 Права человека: учеб. для вузов / отв. ред. чл.-корр. РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева. М., 2004. С. 147.
ва на тайну частной жизни в большей мере связана не столько с возможностями гражданина..., сколько с обязанностями соответствующих органов и лиц. Законодатель вводит категорию тайны в связи со многими сторонами жизни человека, и это прямо обусловливает содержание деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, учреждений и организаций как государственной, так и негосударственной сферы. Тайны частной (личной) жизни человека прямо отражаются на пределах деятельности и обязанностях соответствующих органов»8.
На двойственную природу права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений указывается в диссертационном исследовании А.В. Бурылова. Он считает, что «конституционное право каждого человека на тайну индивидуальных сообщений, как и любое другое основное право, представляет собой определенную конституционную возможность, выражающуюся в свободе личной корреспонденции от цензуры и в защите от произвольного вмешательства со стороны третьих лиц. Данная возможность принадлежит каждому индивиду и может осуществляться им самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 23). Одновременно указанная возможность выступает в качестве важной гарантии права на личную и семейную тайну и права на неприкосновенность частной жизни, поскольку без ее реализации немыслима индивидуальная свобода»9.
Думается, что двойственность конституционно-правового понимания тайны кроется в ее информационно-правовой природе: как мы указали выше, тайна - это информация ограниченного доступа или правовой режим по ограничению доступа к информации. Как пишет Д.А. Ловцов, «атрибутивным аспектом понятия “тайна” является совокупность мер (условий) обеспечения ее существования как таковой, т. е. правил сокрытия, хранения, доступа и использования “скрываемого нечто”, характеризующих в целом конкретный режим сокрытия»10. В связи с этим по отношению к тайнам, связанным с личностью, мы предлагаем понимать право на тайну как свободу от внешнего воздействия и как право субъекта на ограничение
8 Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. Т.1. М., 2005. С. 583-584.
9 Бурылов А.В. Право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений в Российской Федерации: Конституционно-правовой анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. Екатеринбург, 2003. С. 15.
10 Ловцов Д.А. Концептуально-логическое моделирование юридического понятия «тайна» // Информационное право. 2009. № 2. С.13.
226
прав органов государственной власти, должностных лиц и других лиц, на доступ к информации о частной жизни.
Указание в Конституции РФ на государственную тайну обычно трактуется как ограничение субъективного права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации. Как пишет С.В. Крюков, «то, что впервые в России в 1993 г. в Основном законе использован термин “государственная тайна” показывает осознание значимости этого института, а также служит основанием для отнесения защиты государственной тайны к конституционным ценностям»11. Однако такая трактовка нам представляется одномерной.
Государственная тайна на различных этапах развития нашего государства использовалась в качестве инструмента политических репрессий, борьбы с инакомыслием, идеологическими противниками, способом жесткого подавления прав и свобод человека. По мнению исследовательницы советской цензуры Т.А. Горяевой, охрана государственной и военной тайны использовалась властью для установления политического контроля над печатью в самом широком смысле12. При этом объем понятия гостайны неоправданно расширялся. Например, А.В. Блюм приводит постановление ЦК ВКП(б) от 5 апреля 1931 г., где очерчен круг вопросов, на который органы цензуры должны обратить первостепенное внимание в процессе предварительного контроля. К ним также отнесены вопросы экономики, статистики, медицинского обслуживания, военного дела и даже метеорологии. Широкое распространение получила «ведомственная тайна», ибо все такие материалы Главлит мог разрешить к печати только «при наличии виз» их руководителей. Они же, как говорилось в постановлении, «должны ежемесячно представлять в Главлит перечень сведений, которые являются государственной тайной». Другими словами, они сами могли объявить государственной тайной «все, что им выгодно по тем или иным причинам . Различные министерства (тогда - наркоматы) необычайно широко воспользовались таким правом.»13.
В процессе принятия Конституции РФ 1993 г. участники Конституционного совещания, как было показано выше, стремились уйти от пороч-
11 Крюков С.В. Конституционные основы ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2009. С. 4.
12 Горяева Т.А. Политическая цензура в СССР 1917-1991 гг. М., 2009. С. 187.
13 Блюм А.В. Советская цензура в эпоху тотального террора. 1929-1953. СПб., 2000. С. 132-133.
ной практики советского периода, когда понятие государственной и служебной тайны произвольно трактовалось должностными лицами, а охрана государственных секретов служила поводом для необоснованного привлечения к уголовной ответственности и не позволяла гражданам своевременно получать необходимую информацию. Именно с этим, как нам кажется, было связано настойчивое желание участников Конституционного совещания закрепить «исчерпывающий перечень сведений, составляющих служебную и государственную тайну».
Можно сказать, что право государства на тайну ограничивается конституционным требованием установить перечень сведений, которые могут составлять эту тайну, и закрепить его в форме федерального закона, который в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ должен быть опубликован.
Ссылка на федеральный закон в данном случае не только соответствует требованию ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы граждан могут ограничиваться только федеральным законом, но и выступает гарантией от произвольного ограничения этих прав. Как указал Конституционный Суд РФ в одном из постановлений, касающихся вопросов, связанных с ограничением прав граждан в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, «государство вправе относить те или иные сведения в области военной, экономической и других видов деятельности, распространение которых может нанести ущерб обороне страны и безопасности государства, к государственной тайне. Государство вправе так же определять средства и способы охраны государственной тайны, в том числе устанавливать уголовную ответственность за ее разглашение и выдачу иностранному государству. Однако в силу указанной конституционной нормы уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном акте»14.
Таким образом, конституционная норма, согласно которой «перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом», представляет собой, с одной стороны, ограничение субъек-
14 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности ряда положений пункта «А» статьи 64 Уголовного кодекса РСФСР в связи с жалобой гр-на В.А. Смирнова» от 20 декабря 1995 г. № 17-П // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 54.
228
тивного права на поиск и распространение соответствующей информации, а, с другой - ограничение права субъекта государственной тайны (государства) на ограничение субъективных прав граждан.
В заключение можно сделать несколько выводов.
1. Ограничение находится как бы в недрах правовой материи тайны, является имманентно присущим ей свойством.
2. Придание конституционного статуса личной и семейной тайне, тайне сообщений способствует повышение степени свободы и защищенности личности. Конституционно-правовой механизм реализации права на тайну может быть описан как право на ограничение прав органов государственной власти, должностных лиц и иных лиц на доступ к информации о частной жизни.
3. Конституционно-правовое содержание нормы о государственной тайне представляет собой, с одной стороны, ограничение субъективного права на поиск и распространение соответствующей информации, а, с другой - ограничение права субъекта государственной тайны (государства) на ограничение субъективных прав граждан.
4. Закрепление указанных видов тайны в Конституции РФ создает своеобразную систему «сдержек и противовесов» деятельности человека и государства в информационной сфере.
