CC BY
38
Научная специальность
12.00.02 «<Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право» УДК 340.131.5
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Шишкин С. И., Силивеев И. М., 2019
Иркутский государственный университет, Иркутск, Россия
Рассматриваются проблемы конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Анализируется роль и значение решений органов конституционной юстиции в процессе формирования конституционного правопорядка, соблюдения конституционной законности, демонстрируются отдельные проявления правового значения исполнения решений конституционных судов субъектов Российской Федерации. Исследуется существующая в настоящее время совокупность норм об ответственности за неисполнение решений конституционных (уставных) судов субъекта Российской Федерации, делается вывод об относимости к такому случаю мер ответственности за неисполнение постановления суда с возможностью наступления уголовной, административной, дисциплинарной и (или) конституционной ответственности. Изучаются вопросы понятия, содержания и мер конституционно-правовой ответственности за неисполнение (несоблюдение) постановлений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Выражается мнение о недостаточности имеющихся в настоящее время мер для реализации назначения конституционной ответственности. Рассматривается вопрос о возможности дополнения и изменения законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с введением иных санкций за неисполнение (несоблюдение) постановлений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Проводятся исследования возможных последствий применения норм об установлении такой ответственности. Делается вывод о необходимости существенного развития механизмов конституционной ответственности за неисполнение (несоблюдение) постановлений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, введения новых санкций конституционного характера и инструментальных гарантий исполнения и соблюдения решений органов конституционной юстиции.
Ключевые слова: конституционный (уставной) суд, субъект Российской Федерации, конституционный строй, конституционно-правовая ответственность, юридическая ответственность.
Наличие институтов конституционного правосудия является одной из значимых гарантий стабильности конституционных актов, разрешения споров между субъектами, наделенными государственной властью, реализации прав конституционных прав граждан.
В Российской Федерации конституционное регулирование реализуется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации приняты конституции (в республиках в составе Российской Федерации) и уставы (в иных субъектах Российской Федерации), которые формируют конституционную нормативную основу организации государственной власти в субъекте Российской Федерации. При этом в данных конституциях и уставах устанавливается комплекс мер, направленных на правовую охрану данных конституционных актов. В ряде случаев в качестве специализированного института охраны
выступает конституционный суд (конституционная палата) субъекта Российской Федерации.
В настоящее время конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации выполняют важную функцию, выступая средством укрепления конституционного строя российского государства, обеспечивая функционирование механизма разрешения правовых конфликтов между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивая реализацию функции официального толкования положений конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
Во-первых, решения конституционных (уставных) судов РФ по вопросам соответствия региональных нормативных актов конституциям и уставам субъектов Российской Федерации во многом обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым - единство конституционно-правового пространства и конституционно-правово-
го регулирования в условиях федеративного государства, поскольку конституции и уставы субъектов Российской Федерации находятся в прямой системной и нормативной связи с Конституцией РФ.
Во-вторых, решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации выступают в определенной степени в качестве акта интерпретации региональных законов, обеспечивающих гармоничное сочетание норм региональных законов с нормами Конституции РФ, правовыми позициями Конституционного Суда РФ, а также конституциями и уставами данных субъектов Российской Федерации.
В-третьих, органы регионального конституционного контроля являются дополнительным механизмом защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Вследствие чего факт неисполнения решений названных судов создает угрозу конституционному строю Российской Федерации, поскольку ставит под сомнение реализацию принципов правового государства, соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина.
В этой связи следует отметить, что исполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации имеет огромное значение, поскольку выступает индикатором уровня правовой культуры, уровня реализации и защиты прав граждан. Одновременно неисполнение (несоблюдение) решений таких органов конституционной юстиции приводит региональную политическую систему в состояние кризиса и дисбаланса, порождая более глубокие кризисные явления, что в конечном счете негативно влияет на конституционную законность и конституционный правопорядок. В связи с этим очевидно, что формирование комплекса мер, направленных на безусловную реализацию решений органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации, является необходимым составным элементом формирования конституционного правопорядка в субъекте Российской Федерации. Немаловажную роль в данном случае играет и возможность наступления юридической ответственности за несоблюдение (неисполнение) решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что вопрос о юридической ответственности за несоблюдение (неисполнение) решений органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации имеет двойственный характер и реализуется как на федеральном, так и на региональном уровне. Однако на региональном уровне осуществляется лишь бланкетное регулирование.
Необходимо отметить, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации включены в число судов судебной системы Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации». Согласно ч. 2 ст. 4 данного Федерального конституционного закона «в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации». Таким образом, несоблюдение (неисполнение) решений таких конституционных (уставных) судов должно приводить к задействованию полномасштабного механизма реагирования на такое нарушение, равносильное несоблюдению решений федеральных судов. Это позволяет говорить о том, что в плане ответственности за неисполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации допустимо применение всех мер об ответственности за неисполнение судебных решений, т. е. применение мер уголовной ответственности (ст. 315 УК РФ), дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, разумеется, норм конституционной ответственности, определенных, в частности, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Так, данным законом предусматривается возможность наступления конституционной правовой ответственности в виде принятия решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 9 указанного Федерального закона), досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (абз. 2 ч. 2 ст. 19 указанного Федерального закона). Однако очевидно, что такие меры конституционно-правовой ответственности являются крайними и зачастую не могут быть применены, не создав негативной политической и организационно-управленческой обстановки в субъекте Российской Федерации, парализовав работу органов государственной власти, а иногда и породив в регионе политический кризис, кроме того, такие меры могут быть приняты только в случае длительного неисполнения постановле-
ния суда (свыше 6 месяцев), что опять же негативно отражается на состоянии конституционной законности.
В свою очередь, на региональном уровне возможность юридической ответственности за неисполнение (несоблюдение) решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации вообще просматривается лишь в контексте установления бланкетной отсылки к федеральному законодательству. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами допускает только и исключительно возможность установления мер двух видов ответственности: административно-правовой и конституционно-правовой, из которых именно второй в оперативном плане должен отдаваться приоритет, как наиболее эффективной в вопросе о том, чтобы решения органов региональной конституционной юстиции все же были реализованы в практической плоскости.
К сожалению, в настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации нет региональных органов конституционной юстиции, а в тех регионах, где она имеется, практически отсутствуют установленные законодательством субъекта Федерации меры ответственности.
Это приводит в свою очередь к невозможности полномасштабного использования потенциалов конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений органов конституционной юстиции субъекта Российской Федерации.
Региональное законодательство, даже в тех немногочисленных субъектах Российской Федерации, в которых конституционные (уставные) суды функционировали длительный период времени (Свердловская область, город федерального значения Санкт-Петербург, Калининградская область и т. д.), предусматривает возможность наступления ответственности за неисполнение решений конституционных (уставных) судов лишь в случаях, если такая ответственность установлена на федеральном уровне. Так, в Законе Свердловской области от 22 февраля 2002 г. № 12-ОЗ «Об Уставном суде Свердловской области» говорится, что «неисполнение решений Уставного суда, а равно иное проявление неуважения к Уставному суду влекут ответственность, предусмотренную федеральными законами» (ч. 2 ст. 8), и «отказ или уклонение от рассмотрения либо исполнения, нарушение сроков рассмотрения либо исполнения, неисполнение или ненадлежащее исполнение требований Уставного суда, а также введение его в заблуждение влекут ответственность в соответствии с федераль-
ным законом» (ч. 3 ст. 50), и «неисполнение, ненадлежащее исполнение, либо воспрепятствование исполнению решения Уставного суда влекут привлечение к ответственности, установленной федеральным законодательством» (ч. 2 ст. 78)1. Аналогично отношения, связанные с ответственностью за неисполнение решений конституционных (уставных) судов, регулируются в Калининградской области, г. Санкт-Петербурге, Иркутской области. Зачастую же законодательство субъектов Российской Федерации вообще обходит стороной вопрос о такого рода ответственности, как, например, в Законе Челябинской области от 27 октября 2011 г. № 220-ЗО «Об Уставном суде Челябинской области». На наш взгляд, такой подход к регулированию общественных отношений в области обеспечения конституционной законности в субъектах Российской Федерации недопустим. Он лишает субъекты Российской Федерации инициативы не только в установлении мер ответственности, но и способствует понижению политической роли конституционных (уставных) судов, превращая их в пятое колесо в «телеге» российской региональной власти.
Полагаем, целесообразно было бы предусмотреть в федеральном законодательстве нормы, позволяющие субъектам Российской Федерации самостоятельно устанавливать меры ответственности за неисполнение (несоблюдение) постановлений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, в том числе и мер конституционно-правовой ответственности. Региональное регулирование отношений по вопросам ответственности за неисполнения решений конституционных (уставных) судов субъекта Российской Федерации обусловлено дуалистической природой самих судов, поскольку конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, являясь судами субъекта Российской Федерации, входят в единую судебную систему государства, потому правовой статус определен федеральным конституционным законом, а конкретизировать правовой статус следует на региональном уровне, учитывая, что такие суды входят в систему органов государственной власти региона.
1 Кодекс РФ об административных правонарушениях // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1.
Следует согласиться с мнением Е. В. Порт-новой и А. М. Рыженкова, которые отмечали, что в Российской Федерации «не разработан единый механизм наступления ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Это в свою очередь негативно сказывается на процессе установления конституционной законности в стране»1 [2, с. 97; 4].
Следует отметить, что, несмотря на то, что в законодательстве Российской Федерации крайне ограничены меры конституционной ответственности за неисполнение (несоблюдение) постановлений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, именно этот вид ответственности может стать наиболее эффективным и действенным в практической сфере. Необходимо четко понять, что привлечение к ответственности кого-либо не является самоцелью законодателя. Основной задачей, стоящей перед законодателем, разрабатывающим нормы от общественности, является недопущение нарушения и наиболее оперативное устранение возникающих нарушений прав и законных интересов граждан, организаций, органов местного самоуправления, органов государственной власти. Главная задача в контексте проблем юридической ответственности за неисполнение (несоблюдение) постановлений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации - это недопущение длительного продолжения ситуации, при которой права нарушаются, а судебное постановление не реализуется. Следовательно, законодатель обязан ставить на первый план именно вопрос о том, чтобы добиться исполнения решения конституционного (уставного) суда региона, и лишь на второй и последующие планы - аспекты наказания для лиц, которые нарушили требования законодательства, и компенсации вреда, причиненного таким нарушением. В таком случае конституционно-правовая ответственность является основополагающей и единственной, которая при должном подходе может обеспечить достижение такой цели.
Рассматривая ответственность за неисполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, следует отметить, что данная ответственность носит конституционно-правовой характер ввиду следующего.
1 Уголовный кодекс РФ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
Во-первых, субъектом (нарушителем) в данном случае выступает государственный орган или должностное лицо, в некоторых случаях субъектом могут выступать и органы муниципальной власти или муниципальные служащие.
Во-вторых, данный вид ответственности наступает за виновные действия. Основанием возникновения выступает конституционный деликт, т. е. такие действия или бездействия субъекта, которые посягают на отношения конституционно-правового строя страны.
Объектом конституционно-правовой охраны в данном случае являются общественные отношения, возникающие по поводу сохранения конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства, защиты прав и свобод личности, работы государственных органов власти и порядка их формирования и иных конституционных гарантий.
Следует отметить, что содержание конституционной ответственности характеризуется сочетанием политических и правовых мер ответственности. Кроме того, ее субъекты несут ответственность перед основным источником публичной власти, применительно к деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, перед гражданами, проживающими на территории конкретного субъекта Российской Федерации - т. е. перед коллективным субъектом, что отличает конституционную ответственность от иных видов юридической ответственности [1; 3].
Одним из правовых средств, повышающих эффективность исполнения решений конституционных (уставных) судов, является качественное изложение самого решения суда. Во-первых, на федеральном уровне следует внести изменения в Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», дополнив ст. 27 нормами, которые закрепляют обязательные элементы, содержащиеся в решении конституционных (уставных) судов.
Так, в резолютивной части судебного акта регионального органа конституционной юстиции следует отразить обязательную информацию, а именно: о субъекте исполнения, об обязанностях, которые должен совершить субъект в целях исполнения требований суда и о сроках исполнения. Конкретизация субъекта исполнения во многом позволит исключить неопределенность в субъекте ответственности, его не нужно будет устанавливать, потому что сам субъект уже будет известен и указан в самом решении суда.
Указание субъекта позволит устранить дублирование исполнения иными органами власти. Также в резолютивной части решения суда следует указывать срок исполнения требований, что позволит избежать ненадлежащего исполнения и необоснованного затягивания процедуры исполнения.
Указание конкретных действий, исполнение которых требуется совершить от субъекта, уход от абстрактных формулировок в решении суда позволит сформировать конкретные представления, какие действия надлежит осуществить конкретному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, и, следовательно, упростить задачу выявления такого конституционного деликта.
На региональном уровне следует также закрепить право субъектов на разъяснение требований и формулировок решений суда, что исключает злоупотребление со стороны субъектов исполнения, которые могут не исполнять решения в силу непонимания или двусмысленного толкования положений решения конституционного суда.
Названные средства во многом носят технико-юридический характер, но это нисколько не умаляет их значения, потому как данные средства могут значительно повысить эффективность механизма исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Очевидна необходимость разнообразия мер конституционно-правового принуждения к исполнению решений конституционных судов. Так, на наш взгляд, было бы целесообразно предусмотреть в законодательстве Российской Федерации возможности обращения конституционных (уставных) судов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации с запросом о деятельности по исполнению решений конституционных (уставных) судов субъекта Российской Федерации с установлением обязанности органов государственной власти направить мотивированный ответ в адрес суда в разумные сроки. При этом такие сроки должны быть достаточно ограниченными, но рациональными с точки зрения процедур принятия решений в соответствующих органах государственной власти. Так, например, запрос, направленный в адрес представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации, очевидно, потребует рассмотрения его на сессии соответствующего органа, что делает месячный срок на ответ практически нереализуемым.
Еще одной мерой конституционно-правового принуждения могло бы быть использование механизма направления предписаний в адрес органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не исполняющего решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации со стороны органов государственного надзора (Прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации в лице их региональных органов). В таком случае факт неисполнения или несоблюдения судебного постановления станет общеизвестным, что может повлечь стремление лиц, осуществляющих политическую деятельность, разрешить вопрос с исполнением (соблюдением) решения органа региональной конституционной юстиции в предельно короткие сроки.
Полагаем, что некоторые решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации вообще могли бы быть реализованы помимо собственно деятельности публичных органов власти. Так, например, признание конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации деятельности представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации, проводящего заседания с нарушением требований Конституции (Устава) региона к порядку проведения заседаний такого органа, незаконной, могло бы быть реализовано в форме использования правовых средств Федеральной службы судебных приставов, обеспечивающих законность посредством недопуска проведения такого заседания, проводимого с нарушением региональных конституционных норм. Такая деятельность могла бы одновременно приводить и к исполнению решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, и к недопущению противоправного деяния со стороны органа государственной власти.
Таким образом, потенциал конституционной ответственности за неисполнение (несоблюдение) решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации крайне велик, однако его использование в законодательстве Российской Федерации крайне ограничено, что нельзя признать оправданным. Полагаем, что будущее развитие механизмов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации потребует от федерального законодательства более активной реализации потенциала использования механизмов конституционно-правовой ответственности. Ш
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Мокосеева М. А. Обеспечение конституционной законности посредством исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Марийский юридический вестник. 2015. № 1 (12). С. 53-56.
2. Портнова Е. В. К вопросу об исполнении решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, принятых по жалобам граждан на нарушения основных прав и свобод // Современное право. 2014. № 12. С. 98-103.
3. Рыженков А. М. Конституционное судопроизводство по жалобам граждан в субъектах Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
4. Шишкин С. И., Яковлев В. В. Еще об одном основании для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования // Сибирский юридический вестник. 2008. № 2 С. 45-52.
REFERENCES
1. Mokoseeva M.A. Obespechenie konstitucionnym zakonnosti posredstvom ispolneniya reshenij konstitucionnyh (ustavnyh) sudov sub"ektov RF. Marijskijyuridicheskij vestnik, 2015, no. 1 (12), pp. 53-56.
2. Portnova E.V. K voprosu ob ispolnenii resheniya konstitucionnyh (ustavnyh) sudov sub"ektov Rossijskoj Federacii, prinyatyh po zhalobam grazhdan na narusheniya osnovnyh prav i svobod. Sovremennoe pravo, 2014, no. 12, pp. 98-103.
3. Ryzhenkov A.M. Konstitucionnoe sudoproizvodstvo po zhalobam grazhdan v sub'ektah Rossijskoj Federacii. Cand. sci. diss. abstr. Moscow, 2012.
4. SHishkin S.I., YAkovlev V.V. Eshche ob odnom osnovanii dlya dosrochnogo prekrashcheniya polnomochij glavy municipal'nogo obrazovaniya. Siberian Law Herald, 2008, №. pp. 45-52.
Constitutional Responsibility for Failure to Comply with Decisions of Constitutional Courts of the Subject of the Russian Federation
© Shishkin S. I., Siliveev I. M., 2019
The article considers the problems of constitutional responsibility for non-enforcement of decisions of constitutional courts of the subject of the Russian Federation. The authors analyze the role and significance of decisions of constitutional justice bodies in the process of forming the constitutional law and order, observing constitutional legality, demonstrate individual manifestations of the legal significance of the enforcement of decisions of constitutional courts of subject of the Russian Federation. The article analyzes the current set of rules on liability for failure to comply with decisions of constitutional courts of a subject of the Russian Federation. a conclusion is drawn on the relevance to this case of measures of responsibility for failure to comply with a court order with the possibility of criminal, administrative, disciplinary and (or) constitutional liability. The issues of the concept, content and measures of constitutional legal responsibility for non-compliance with the decisions of the constitutional courts of the subject of the Russian Federation are analyzed. An opinion is expressed on the insufficiency of currently available measures for the implementation of the appointment of constitutional responsibility. The authors analyze the question of the possibility of supplementing and amending the legislation of the Russian Federation and the subject of the Russian Federation with the introduction of other sanctions for non-compliance with the decisions of the constitutional courts of the subject of the Russian Federation. Studies are being carried out on the possible consequences of the application of the rules establishing such liability. The conclusion is drawn on the need for a substantial development of mechanisms of constitutional responsibility for non-compliance with the decisions of the constitutional courts of the subject of the Russian Federation, the introduction of new sanctions of a constitutional nature and instrumental guarantees of the implementation and compliance with decisions of constitutional justice bodies.
Keywords: constitutional court, subject of the Russian Federation, constitutional system, constitutional responsibility, legal responsibility.
