CC BY
13Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
КОНСТИТУЦИОННО-ИСТОРИЧЕСКОЕ СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В ПЕРИОД С IX ПО XVII ВЕКА
ГОРОБЕЦ Виктор Дмитриевич,
доктор юридических наук, профессор, Первый проректор
ФГБОУ ВО «Московский государственный технический университет гражданской авиации» (МГТУ ГА). E-mail: v.gorobets@mstuca.aero
Краткая аннотация: В статье рассматриваются некоторые тенденции исторического развития законотворчества в российском государстве в период с IX по XVII века. Автор отмечает, что в данный период времени не существовало законотворческого процесса как такового, однако высшими лицами государства осуществлялась законодательная функция, развитию которой посвящена данная статья.
Abstract. Constitutional and historical development of legislative function of public authorities of Russia in с IX-XVII centuries. Author notes, that in this period of time there was no legislative process, however there was so-called legislative function of high authorities.
Ключевые слова: законотворческий процесс, законодательство.
Keywords: lawmaking process, legislation.
Предпосылки становления законотворчества имели место еще в Древней Руси на заре существования Древнерусского государства, в силу монархической природы которого правотворческая политика выражалась в форме актов великокняжеской власти. Наиболее ярким примером такого акта является Русская Правда - основной источник правотворческой политики периода правления киевского князя Ярослава Мудрого, определявший характер правового регулирования уголовных, гражданских, процессуальных и иных отношении [1]. Древнерусский князь Х1-Х11 веков являлся типично феодальным монархом с весьма разнообразными и сложными функциями в области законодательства [2].
Однако нельзя сказать, что в данный период уже сформировался специальный правотворческий процесс, так как существовавший совещательный орган Совет при князе не имел самостоятельности, а древнерусское Вече, хоть и было призвано обсуждать вопросы общего значения, функционировало на нерегулярной и нерегламентирован-ной основе.
В Х11-Х1У веках во времена феодальной раздробленности необычные для своего времени республиканские тенденции сложились в Новгороде, где власть князя значительно сужалась. В этой связи часть законотворческих функций была передана Вече, который стал верховным органом. «Полномочия вече не были определены юридически, однако всесторонне охватывали жизнь Новогородской земли и предусматривали ... издание законов (Новгородская судная грамота) ...» [2].
Позднее, основными органами власти общегосударственного уровня, осуществлявшими правотворческую деятельность, являлись монарх, совмещавший в одном
лице законодательную, исполнительную и судебную власти, и коллегиальный законосовещательный орган - Боярская Дума. На смену Русской Правде приходит Судебник 1497 года, статьи которого подобно Русской Правде регулировали материальные и процессуальные правоотношения. Властные полномочия Боярской Думы были неотделимы от властных полномочий государя: «Государь указал и бояре приговорили», поэтому решения Боярской Думы после санкционирования их государем приобретали законодательную силу [1].
В условиях сословно-представительной монархии на Руси к решению важнейших вопросов государственной и общественной жизни привлекаются не только представители господствующих сословий (бояре, духовенство, дворяне), но и верхушки городского населения (купцы, богатые ремесленники). По-прежнему по предложению царя Боярская Дума могла разрабатывать законопроекты, после обсуждения которых с ним и с его санкции принимались законы. Особую роль в законотворческом процессе Русского государства в это время играли Земские соборы - общесословные законосовещательные органы, к помощи которых русские цари и правящая верхушка прибегали в редких случаях, когда возникала необходимость произвести ощутимые изменения общественного строя страны. Важнейшими нормативными актами этого исторического периода стали Судебник 1550 года и Соборное Уложение 1649 года. Тогда же происходит формирование различных отраслей права: гражданского, финансового, административного, уголовного, процессуального [3].
Законодательство периода абсолютизма существенно отличается от законодательства сословно-представи-тельной монархии и более ранних эпох. Так, в эпоху прав-
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ления Петра I, к которой относится установление в России режима абсолютной монархии, формирование сильного бюрократического аппарата, создание постоянной армии и профессиональной полиции, а также ликвидация сословно-представительных органов и учреждений, вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти была сосредоточена в руках монарха. Россия стала самодержавным, военно-бюрократическим государством, центральная роль в котором принадлежала дворянскому сословию.
В 1708 году на смену Борской Думе приходит Кон-силия Министров, занимающаяся решением внутренних вопросов. В 1711 года вместо Консилии был создан новый высший орган государственной (административно-исполнительной, судебной власти) - Правительствующий Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. В порядке осуществления исполнительной власти Сенат издавал указы, имевшие силу закона [4].
Неограниченная власть монарха нашла законодательное выражение в 20-м артикуле Воинского устава и в Духовном регламенте, где власть монархов признавалась самодержавной, которой повиноваться «сам Бог повелевает». Это оказывает влияние и на законотворчество. Происходит существенное развитие права, законодательства, начинает оформляться понятие о законе, постепенно устанавливаются порядок издания законов, различие между законом, административным распоряжением и судебным решением, а также иерархия нормативных актов. Так, законопроекты готовились в царской канцелярии, в Сенате, Синоде, коллегиях, либо в особых комиссиях. Их предварительное обсуждение происходило в этих же инстанциях, а окончательное - в высших государственных учреждениях: Сенате, Синоде и советах при императоре. Санкция (или утверждение) законопроекта производилась императором. В таком порядке принимались многие крупные законы, которые обычно прочитывались в церквах, на ярмарках и вывешивались на видном месте.
Основными видами законодательных актов в эпоху петровских реформ стали уставы [5] (например, Воинский Устав 1716 года, определявший повседневную службу, Морской Устав 1720 года, Устав о векселях 1729 года), регламенты (например, Генеральный регламент и регламенты отдельных коллегий, определявшие состав, устройство, компетенцию и делопроизводство создаваемых государственных учреждений), учреждения, указы (например, указ о единонаследии 1714 года, указы о должности сенаторов, о должности генерал-прокурора при Сенате, о должности прокурора в коллегиях, указ о должности фискалов), табель (например, закон о государственной службе называется «Табель о рангах» 1722 года), плакат (например, закон о
крестьянских податях и повинностях назван «Плакат»), артикул (например, Военно-уголовный кодекс - Воинский артикул), краткое изображение, инструкции (определяли порядок действий тех или иных должностных лиц), манифесты (акты, имевшие торжественный декларативный характер, например, Манифест 1721 года о Регламенте или Уставе Духовной коллегии) и другие. Этот же исторический период ознаменовался проведением работы по систематизации законодательства [6].
Период «дворцовых переворотов» характеризуется частой передачей полномочий из рук одного органа в другой, однако на характере законотворческой деятельности как таковой это не сказывается. При Екатерине I создается Верховный Тайный Совет, который становится высшим органов государственного управления. В 1730 году ему на смену пришел Кабинет Министров, чьи постановления могли заменять указы императрицы Анны Иоановны.
В 1741 году Елизаветой I Сенат был восстановлен в правах, однако помимо него законосовещательные функции имела и Конференция при Высочайшем дворе, замененная Петром III на Императорский совет. К числу наиболее важных законодательных актов, принятых Петром III по рекомендации Императорского совета относятся Манифест от 18 апреля 1762 года «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству», указ от 21 февраля 1762 года о ликвидации канцелярии тайных розыскных дел [2].
Во времена правления Екатерины II формулируются более совершенные требования к законам и иным нормативным актам, правила юридической техники. Среди них: 1) законов должно быть немного, и они должны оставаться неизменными; 2) законы описывают отношения, не вдаваясь в толкование и не делая исключений. Они просты и четки в своих формулировках и предписаниях; 3) указы являются актами подзаконными, могут быть краткосрочными и отменяемыми.
Н.И. Паниным для Екатерины II был разработан проект предложений о передачи части законотворческих полномочий Императорскому Совету, однако данные предложения были монархом отвергнуты. Идеи просвещенного абсолютизма, получившие свое распространение во 2 половине XVIII века, представляли монарха как главу законодательной власти. Сенат утратил широкие полномочия, был разделен на департаменты. Первый департамент Сената наделен функциями по обнародованию законов, решал «государственные и политические дела», заведовал Тайной Канцелярией и прочее.
Под эгидой создания в России «просвещенной монархии», Екатериной II предпринята попытка выработать новый Свод законов взамен Уложения 1649 года, для чего
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2019. № 9(177)
была созвана Уложенная Комиссия. Формально это был выборный представительный орган, который провел 203 заседания, получил около 1,5 тысяч письменных наказов от избирателей.
Однако со временем результатов работы Комиссии не последовало и формальным поводом к ее роспуску послужило начало русско-турецкой войны [2].
Важным шагом в развитии права того времени была попытка разграничить закон и административное распоряжение (указ) по времени действия, что прослеживается Наказе данном Екатериной II Уложенной Комиссии. Выделялись законы, рассчитанные на долгосрочную перспективу, временные распоряжения (наказы, уставы) и указы. Однако, практика не делала между ними различия между зако-
Библиография:
1. Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 1. Законодательство Древней Руси. М., 1984. С. 47 - 49.
2. Мулукаев Р.С. История государственного управления в России: учебник. М.: Академия управления МВД России, 2010. С. 20.
3. Соборное Уложение 1649 года: Текст. Комментарии / под ред. С.Т. Ревновой. М, 1987.
4. Черноморец С. А., Черных В. С. Самодержавие и религиозные объединения: правовая политика государства // Правовая политика и правовая жизнь, 2007, № 1. С. 142-145;
5. Клеандрова В.М., Колобов Б.В., Кутьина Г.А. и др. Законодательство Петра I. М., 1997. С. 634-671.
6. Колунтаев С. А. Особенности правотворчества в период становления абсолютизма в России в конце XVII-первой четверти XVIII в. // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Сборник научных статей: Материалы научно-практическои конференции, состоявшейся 13-16 апреля 2009 г. в Российскоийакадемии правосудия / Отв. ред. В. М. Сырых, М. А. Занина. С. 519524.
7. Ивановский В.В. Государственное право. Известия и ученые записки Казанского университета: по изданию №5 1895 года - №11 1896 года. Режим доступа www.allpravo.ru
ном и распоряжением, поэтому если последнее исходило от императорской власти.
Новым эволюционным этапом развития российской государственности стало создание в 1802 году органов центрального управления - министерств, которые получат и широкие законотворческие функции.
Практически все исследователи указывают на огромное значение данной реформы, по-разному оценивая предпосылки и основы ее возникновения. «Произведенная в начале 19 столетия реорганизация центрального управления принадлежит к тем радикальным реформам, которые совершаются только раз в несколько столетий и которым ... выпадает на свою долю положить свою печать на всю государственную жизни на многие грядущие века» [7].
