CC BY
42_Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
КОНСТИТУЦИОННАЯ СУДЕБНАЯ РЕФОРМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ВИНОГРАДОВА Елена Валерьевна,
доктор юридических наук, профессор.
ФГБУН «Институт государства и права Российской академии наук». E-mail: evsfrf@gmail.com
Краткая аннотация: Основная задача данной работы - исследовать конституционные основы судебной реформы в современной России, цель которой предопределена необходимостью становление такой действующей системы судов, которая будет эффективно обеспечивать соблюдение законных прав и интересов всех лиц, обращающихся за их защитой. Актуальным представляется анализ нормативного регулирования реформы в рамках ее реализации. В статье исследуются этапы судебной реформы. Делаются выводы о возможных перспективах усиления роли судов, осуществляющих, на основе Конституции правосудие в Российской Федерации.
Abstract: The main objective of this work is to investigate the constitutional foundations of judicial reform in modern Russia, the purpose of which is predetermined by the need to establish such an existing system of courts that will effectively ensure respect for the legitimate rights and interests of all persons seeking their protection. Current requirements for the analysis of regulatory framework in the framework of its implementation. The article examines the stages of judicial reform. Conclusions about the possibilities of shipowners on the basis of the Constitution of Justice in the Russian Federation.
Ключевые слова: Конституция, конституционные основы судебной власти, реформирование судебной системы, судоустройство, судопроизводство.
Keywords: constitution, constitutional foundations of the judicial power, reform of the judicial system, judicial system, legal proceedings
Основной задачей судебной реформы в современной России является усиление роли судов, осуществляющих правосудие на основе Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году. Становление действующей системы судов, которая будет эффективно обеспечивать соблюдение законных прав и интересов всех лиц, обращающихся за их защитой, позволит повысить уровень доверия населения к судебной системе.
Действующая в России сегодня система судоустройства и судопроизводства, основана на принципах Концепции судебной реформы 1991 года1, основной целью которой было создание новой модели, способной изменить положение судебной власти, сделав ее сильной и независимой2. Правовые механизмы для решения ее главной задачи - создания в системе государственного устройства самостоятельной судебной власти, были созданы, с принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации. В Основном законе, закреплено, что Россия является демократическим, федеративным, правовым государством, в котором обязанность государства, признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, обеспечивается правосудием. Эти кон-
1 Она была предложена президентом России Б. Н. Ельциным.
2 См. Постановление Верховного Совета РСФСР от
24.10.1991 № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1991. № 44. Ст. 143.
ституционные положения, предопределили необходимость повысить независимость судебных решений для усиления судебной власти, и упрочения ее места в системе государственных органов.
Модель судебной системы, это, почти всегда, результат политических, и, как следствие, правовых реформ. Она создается совместными усилиями в результате взаимных компромиссов, показывающих историю этого взаимодействия на разных этапах существования и развития общества и государства, и влияющих на формирование современной системы. Как отмечал В.П. Кашепов: «...Новые законодательные акты в области судоустройства и судопроизводства всегда в той или иной мере учитывали опыт предшествующих поколений» 3 Поэтому говоря о переосмыслении роли и места судебной власти, вероятно нелишним будет обращение к отечественному историческому опыту эволюции судебной системы.
История становления отдельных институтов судебной власти, реформирования судебных органов, на территории Российского государства насчитывает столетия. Очевидно, что преемственность исторической традиции особенно характерна для законотворчества в сфере судоустройства. Перемены государственного устройстве всегда влекли за собой пересмотр основ судебной системы, отражаясь на принципах су-
3 Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации / отв. редактор д-р юрид. наук В.П. Кашепов. М.: Юриспруденция, 2011. С. 4.
доустройства и судопроизводства. В этой связи, особенно интересен опыт Судебной реформы 1864 г. Исследованием места и роли судебной власти в России
этого периода, посвящено много работ и современ-
„1
ных исследователей , и дореволюционных российских ученых. В работах М.М. Сперанского обосновывался принципиальный подход, что «судебная власть реализуется судебной системой»2. Совершенно очевидно, что судебная система современной России имеет много общих черт с судоустройством и судопроизводством пореформенной России XIX в., когда была создана система судебных органов, закрепившая институт мировых судей, а также общих судов: окружных судов, судебных палат и кассационных департаментов Правительствующего Сената. Провозглашенные и реализованные тогда демократические принципы правосудия: независимость и несменяемость судей, равенство всех перед судом, закреплены в Конституции РФ, и реализуются на основе действующего в Российской Федерации законодательства.
Конституция Российской Федерации 1993 года3, установила основы российской судебной системы, провозгласив ее единство, определив, что правосудие осуществляется только судом, закрепила, что судебная система устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом (ч.ч.1и3 ст. 118 Конституции РФ).
Представляется, что можно выделить два этапа конституционного реформирования судебной системы Российской Федерации. Первый этап, включил в себя создание конституционных основ нормативного регулирования, необходимого для формирования правового обеспечения деятельности новой судебной системы в России. На этом этапе в Конституции закрепляются положения о судебной власти, устанавливается право каждого на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), предусматриваются гарантии деятельности судей (ст. ст.120-122 Конституции РФ). В рамках Концепции судебной реформы в Российской
1 См., например, Немытина М.В. Суд в России: вторая половина XIX - начало ХХ вв. Саратов, 1999. С.71, Сафонов В.Е. Судебная власть и национальная безопасность в историческом измерении // История государства и права. 2009. № 4.С. 231.
2 Сперанский М.М. План государственного преобразования (введение к Уложению государственных законов 1809 г.). М.: Типолитография тов-ва И.Н. Кушнерев и К. Пимен, 1905 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://constitution.garant.ru/science-work/prerevolutionar/3948894/#block_9953. (Дата обращения: май 2019).
3 В Конституции СССР 1977 г. в разделе VII были закреплены
положения о правосудии, а глава 20 содержала положение о
том, что правосудие в СССР осуществляется только судом.
Федерации принимаются федеральные конституционные законы4, в том числе, базовый закон о судебной системе5, в котором установлено единство судебной системы в Российской Федерации. В соответствии с положениями Конституции закон закрепил, что правосудие может осуществляться только судами. На этом этапе был принят ряд законов, направленных на реализацию конституционных гарантий правосудия в рамках Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2002 - 2006 годы».
Таким образом, можно предположить, что сформулированные Конституцией 1993 года основные положения, утвердившие судебную власть, как независимую и самостоятельную, были реализованы. Вместе с тем, в декабре 2004 г. VI Всероссийский съезд судей принимает Постановление «О состоянии правосудия в Российской Федерации и перспективах его совершенствования», в котором отмечено, что несмотря на то, что обновленная модель российского правосудия, отвечающая потребностям судебной практики и новым демократическим стандартам, создана, говорить о том, что судебная реформа окончена - еще рано.
Необходимость комплексного решения проблем, связанных с реформированием и развитием судебной системы, а также системы исполнения судебных решений, была обусловлена необходимостью обеспечения процессов социально-экономического развития общества эффективным правосудием.
Судебная власть, в современной России обладает требуемыми властными полномочиями. Однако наличие независимой судебной власти является необходимым, но не достаточным условием для ее эффективности. Реформирование судоустройства с целью упрочения его системности, началось с упорядочивания судопроизводства. Эта трансформация не могла произойти без внесения изменений в Основной закон страны, поэтому был начат новый этап конституционного реформирования судебной системы Российской Федерации. В концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы», была запланирована судебная реформа, обусловленная, наряду с решением других
4 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» и др.
5 Федеральный конституционный закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
задач, сложностью организационной структуры судебной системы Российской Федерации.
Для создания новой модели, обеспечивающей единство подходов при осуществлении правосудия для разных видов судопроизводства было предложено сформировать один высший судебный орган по гражданским, административным и уголовным делам. Реорганизации судебной системы предшествовало принятие двух законов, вносящих изменения в Гражданский процессуальный1 и Уголовно-процессуальный2 кодексы Российской Федерации. Их принятие было направлено не только на решение теоретических проблем, но и предполагало решение вопросов унификации процессуального законодательства России. Прежде всего эти изменения были направлены на построение схожей системы инстан-ционной подсудности в судах общей юрисдикции и арбитражных судах3.
С идеей объединения Верховного Суда Российской Федерации (далее ВС РФ) и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее ВАС РФ) выступил 21 июня на пленарном заседании Петербургского международного экономического форума Президент РФ В.В. Путин. Это предложение вызвало осторожные и местами противоречивые оценки в юридическом сообществе. В своем отзыве на проект закона, предусматривающим объединение двух высших судов, ВАС РФ указывал, на недопущения правовой неопределенности в гражданских правоотношениях и их дестабилизации. Учитывая, что устройство судов общей юрисдикции обусловлено административно-территориальным делением России, а арбитражные судебные округа не совпадают ни с границами субъектов РФ, ни с федеральными округами, в качестве аргумента использовался тезис о том, что вертикаль судов общей юрисдикции не совпадает с вертикалью арбитражных судов. Поэтому, с точки зрения ВАС РФ необходимо было сохранить систему арбитражных судов.
В дискуссии по поводу объединения высших судебных органов страны высказывались разные аргументы. Наиболее часто приводились доводы о том,
1 Федеральный закон от 09.12.2010 N З53-Ф3 "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации".
2 Федеральный закон от 29.12.2010 N 433-Ф3 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации".
3 В России тогда работало более трех тысяч судов общей юрисдикции и чуть менее двухсот арбитражных судов.
что положениями части 2 статьи 118 Конституции РФ установлено, что «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». Поэтому арбитражное судопроизводство осуществляется не в форме арбитражного, а в форме гражданского и административного, но по особым правилам, установленным АПК РФ. Следовательно, в существовании особого «арбитражного процесса», с собственным высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами нет необходимости. Также как в наличии специального органа, осуществляющего судебный надзор за деятельностью арбитражных судов, уполномоченного давать разъяснения по вопросам судебной практики.
Еще один аргумент, сводился к тому, что существование арбитражных судов, входящих в систему государственных, противоречит правовой природе арбитража. Обозначалась позиция, что отечественный арбитраж должен быть приближен к европейской модели судов по экономическим спорам, которые не входят в систему государственных судов. Критика деятельности арбитражных судов в России сводилась к тому, «что больше 80% судебных решений не исполняется, а суды не стали мегарегуляторами, лидерами в регионах. Такими как, скажем, специализированный арбитражный суд в Лондоне, Париже, Торонто, Нью-Йорке, в Дубае или Сингапуре. Российские бизнесмены предпочитают судиться на любой другой территории (в Казахстане, в Украине, в Лондоне), но не в российской юрисдикции»4.
Кроме того, существовали определенные разногласия между двумя высшими судебными органами. Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ, в ряде случаев, содержали противоположные правовые позиции по вопросам толкования норм общего, для гражданского и арбитражного процесса, материального права - гражданского. Для унификации применения норм материального и процессуального закона можно было воспользоваться существующим механизмом издания совместных постановлений пленумов5, однако эта процедур использовалась не часто6.
4 Российская газета. 2013. 2 июля. N 141 (6117).
5 Процедура предусмотрена Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 36, Пленума ВАС РФ N 6 от 07.06.1999 "О Регламенте совместных заседаний Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации".
6 Наиболее известными являются Постановления от 26 марта 2006 2006 г. N 5/29 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с введением в действие части четвертой Гражданского кодекса Россий-
Резонансный законопроект Президента РФ В. В. Путина об объединении высших судов, внесенный в Госдуму 7 октября, 27 ноября 2013 года был принят и одобрен обеими палатами парламента. Верховный Суд был наделен дополнительными полномочиями и стал единственным высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, а также по экономическим спорам. Тем самым, функционирование судебной системы в современной России основанное на базовых положениях 7 главы Конституции РФ, потребовало, внесения поправок, изменивших конституционные основы судоустройства в России.
В феврале 2014 года путем принятия федеральных законов о поправках к Конституции был начат второй этап в конституционном реформировании судебной системы Российской Федерации. Поправки в Конституцию были внесены законом о поправках к Конституции, особая правовая природа которых была предметом исследования Конституционного Суда Российской Федерации (далее КС РФ), который в правовой позиции, выраженной в Постановлении1, обосновал, что положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы «только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона»2. Кроме внесения поправок в Конституцию РФ, из которой были исключены упоминания об ар-битражно-процессуальном законодательстве (п. "о" ст. 71 Конституции РФ) и ВАС РФ (ст. 127 Конституции РФ), потребовалось внесение изменений в действующее законодательство3.
В 2016 году в рамках судебной реформы Верховный Суд внес предложение о создании самостоятельных окружных апелляционных и кассационных судов в системе судов общей юрисдикции, что, по мнению ее авторов, позволит, унифицировать систему судоустройства. В настоящее время в федеральных судах общей юрисдикции сконцентрированы полномочия трех судебных инстанций — первой, апелляционной и кассационной. Предложено введение
ской Федерации", от 29 апреля 2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав".
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 г. № 12-П // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст.4408.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 г. № 12-П // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст.4408.
3 Согласно пояснительной записке к проекту закона о поправке к Конституции РФ, потребовалось внесение изменений в 28 актов федерального законодательства.
экстерриториальности судов апелляционной и кассационной инстанции. Апелляционные суды будут рассматривать дела, решения по которым в первой инстанции выносились в судах разного уровня (в мировых, районных (городских), судах субъектов РФ). Новым кассационным судам передаются полномочия по рассмотрению всех дел, которые ранее рассматривались в кассационном порядке президиумом верховных судов уровня субъектов Российской Федерации. Апелляционные и кассационные жалобы будут рассматривать абсолютно независимые друг от друга суды, тем самым, будет исключено их рассмотрение в регионе, где вынесено решение суда первой инстанции. В рамках действующей системы судов общей юрисдикции, по аналогии с системой арбитражных судов, было предложено создать структурно самостоятельные апелляционные и кассационные суды общей юрисдикции, действующие в пределах территории соответствующего судебного округа. В 2018 году в Российской Федерации начался процесс нормативного закрепления изменения структуры судов общей юрисдикции. Правовым основанием стал вступивший в силу Федеральный конституционный
4
закон , предусматривающий создание пяти апелляционных и девяти кассационных судов общей юрисдикции . В пояснительной записке к законопроекту указывалось, что сегодня существует потребность в функционировании отдельных судебных уровней. Структурное выделение звена кассационных и апелляционных судов в отдельные самостоятельные инстанции, не связанных рамками административно-территориального деления субъектов Российской Федерации, позволит усовершенствовать судебную систему нашей стра-ны6. Таким образом, в Российской Федерации начался новый этап судебной реформы, который заключается в создании самостоятельных апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции7.
О том, что необходимо менять структуру судов общей юрисдикции говорилось давно. Эта тема активно обсуждается в юридическом научном сообще-
4 Федеральный конституционный закон от 29 июля 2018 г. № 1 -ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»
5Предусмотрено также создание 1 военного апелляционного суда (в г. Власиха Московской области) и 1 кассационного военного суда (в г. Новосибирске)
6 Пояснительная записка к законопроекту [Электронный ресурс]. -Режим доступа: https://legal.report/uploads/doc/1/з74020-7_26012018_374020-7.pdf (дата обращения январь 2019).
7 Помимо новых судебных инстанций, вместо выборочной кассации в судах общей юрисдикции вводится сплошная апелляция и кассация. Кроме того, урегулированы вопросы о судебном представительстве, о предельном возрасте руководителей судов и др.
стве (Жуйков В., Борисова Е., Головко Л., Боннер А., Яркое
B., Афанасьев С., Пашин С., Пацация М, Тай Ю., Смольников Д. Реформа судоустройства в России: новый этап // Закон. 2016. № 11. С. 18-32; Смагина Е.С. Создание апелляционных судов общей юрисдикции: соотношение судо-устройственных и судопроизводственных новелл // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. № 10. С. 43-47; Бондарчук Д. Новые суды общей юрисдикции. Куда теперь ехать в апелляцию и кассацию? // ЭЖ-Юрист. 2018. № 30.
C. 1-2, и др.). Перемены считают новым этапом реформирования судебной системы России. Полагаю, что отсутствие необходимости принятия федеральных законов о поправках к Конституции, для реализации задач, определяемых этой стадии реформ, позволяет утверждать, что эти решения, принимаются и реализуются в рамках второго этапа конституционной реформы судебной системы РФ. Следовательно, вряд ли верно считать, что это новый этап конституционной реформы судебной системы современной России.
Как будет функционировать новая судебная система, будет понятно после того, как она начнёт действовать. Решение о начале деятельности новых судов примет Пленум ВС РФ и объявит об этом не
Библиография:
позже 01.10.2019. С этого же момента вступят в силу процессуальные нормы, введенные другим базовым для этого этапа реформирования судебной деятельности законом (Закон от 28.11.2018 № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»).
В заключении следует отметить, что главная задача судебной реформы - создание в системе государственного механизма самостоятельной судебной власти, была решена на первом этапе конституционного реформирования судебной системы Российской Федерации. Вместе с тем, для построения демократического правового государства большое значение должно уделяться эффективной работе органов правосудия, особыми требованиями к ее формированию и функционированию. Для этого необходимо не только создание автономной судебной власти, но и создание модели правосудия, гарантирующего реализацию, заложенной в Конституции РФ, концепции государственных гарантий обеспечения соблюдения прав и законных интересов всех лиц, обращающихся за их защитой в органы, уполномоченные, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, осуществлять судебную власть в современной России.
1. Авакьян С. А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации //Конституционное и муниципальное право. 2013 №2.
2. Аничкин Е.С. "Преобразование" Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце 20 - начале 21 вв.
3. Бондарчук Д. Новые суды общей юрисдикции. Куда теперь ехать в апелляцию и кассацию? // ЭЖ-Юрист. 2018. № 30. С. 1-2,
4. Жуйков В., Борисова Е., Головко Л., Боннер А., Ярков В., Афанасьев С., Пашин С., Пацация М., Тай Ю., Смольников Д. Реформа судоустройства в России: новый этап // Закон. 2016. № 11. С. 18-32;
5. Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации / отв. редактор д-р юрид. наук В.П. Кашепов. М.: Юриспруденция, 2011. С. 4.
6. Немытина М.В. Суд в России: вторая половина XIX - начало ХХ вв. Саратов, 1999. С.71,
7. Сафонов В.Е. Судебная власть и национальная безопасность в историческом измерении // История государства и права. 2009. № 4.С. 231.
8. Смагина Е.С. Создание апелляционных судов общей юрисдикции: соотношение судоустройственных и судопроизводственных новелл // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. № 10. С. 43-47;
9. Сперанский М.М. План государственного преобразования (введение к Уложению государственных законов 1809 г.). М.:Типо-литография тов-ва И.Н. Кушнерев и К. Пимен, 1905 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://constitution.garant.ru/science-work/prerevolutionar/3948894/#block_9953. (Дата обращения: май 2019).
