Конституционная составляющая публичной власти в мусульманских странах(на примере новой конституции Республики Египет) Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Верещак Александр Николаевич

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного (конституционного) права Южного федерального университета

ко нет и ту Ц ИОННАЯ

СОСТАВЛЯЮЩАЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В МУСУЛЬМАНСКИХ СТРАНАХ

(НА ПРИМЕРЕ НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ ЕГИПЕТ)

УДК 340

АННОТАЦИЯ. Конституция Республики Египет 2012 г. — полная реализация идеальной государственной организации Египта и египетского общества с позиций исламского видения мироустройства. В статье приводятся краткая история конституционного развития Египта и его специфические особенности. Рассматриваются общее понятие публичной власти и особенности ее реализации в Конституции Республики Египет.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: публичная власть, конституционные особенности, ислам, шура, Республика Египет, Коран.

©Верещак А.Н., 2015

Со всей очевидностью «Арабская революция» 2012 г. показала, что страны Магриба созрели для серьезных политических перемен, но сами силы, выступающие за эти перемены, не монолитны. И если городской электорат готов двигаться к демократическим изменениям, как правило, в либеральной форме, то сельское население осталось в основном настроенным весьма консервативно, и именно благодаря этому исламские политические силы, в частности «Братья-мусульмане», сумели победить на выборах в законодательный орган самой крупной арабской страны — Египта. Это помогло им, опираясь на революционный настрой народных масс, принять новую конституцию, в рамках которой они попытались воплотить в реальности свои без преувеличения вековые чаянья и представления о справедливом мусульманском государстве, основанном на заветах пророка Мухаммада, транслировавшего прямые указания Всевышнего в канонические исламские тексты.

И в современный период, в частности, в Преамбуле Конституции Арабской Республики Египет 2012 г., подчеркивается, что основные права, свободы, достоинство и демократия были «представлены Господом (Всевышним) еще до того как были приняты первые конституции и декларации» и что «... на-

родная революция реализуется... продолжается в направлении построения современного демократического государства», и далее «...демократия — система правления, созданная для мирной передачи власти и обеспечения справедливых выборов и участия народа в процессе принятия решений» [3]. Таким образом, демократия по-исламски, во всяком случае в Египте, не предполагает реального правотворчества народа или же предлагается ее ограниченный вариант, который исламовед О.В. Плешков назвал «...номинальной (ограниченной) демократией, ограничивающейся формальной парламентской деятельностью, в рамках которой роль народа сведена к минимуму, либо вообще отсутствует» [8, с. 16]. Этот вывод О.В. Плешков делает, ссылаясь на схему, предложенную А. Маудиди, о том, что такая система является «теодемократи-ей», в рамках которой решение принимает высшее должностное лицо — «халиф», а функция остальных органов власти — разрабатывать рекомендации (принцип «шура»), которые могут быть и не приняты этим должностным лицом. А поскольку верховный суверенитет де-факто принадлежит Всевышнему, а номинальный народу [5, с. 5], то руководитель государства является лишь промежуточной «инстанцией» между ним и народом, что, кстати, подтверждается и самой конституцией Египта [5].

Разделяет это мнение и западный политолог С. Хантингтон. В одной из своих работ он так охарактеризовал процессы мирового демократического развития: «Страна с западноевропейскими корнями добивается успехов в экономическом развитии и установлении демократии... перспективы же мусульманских стран... безрадостны» [10, с. 26]. Специфику реализации института демократии в мусульманском варианте рассматривал Йозеф Шумпетер, указывая, что классической доктрине демократии в исламских странах противопоставлено понятие «общего блага», в рамках которого и происходит совместная деятельность мусульманских «ми-ропреобразователей» —• состоятельного большинства, выдвигающего из своей среды политиков, призванных реализовывать выгодные им решения; если же они не могут быть реализованы — то демократический процесс просто свертывается.

Таким образом, наполнение понятия «общее дело» конкретным содержанием может обер-

нуться выхолащиванием внутреннего содержания этой категории и, следовательно, классическое определение демократии приобретает в этом случае религиозный подтекст [13, с. 350].

Отличие демократии в западном и мусульманском вариантах заложено в самом процессе их формирования, в их правовой составляющей. Карл Маркс, характеризуя формирование классического общества [6, с. 472], обращал внимание на безусловное преобладание коллективной формы хозяйствования в азиатских земледельческих общинах, преобладание в них коллективного общественного труда и, соответственно, формирование особого коллективистского типа личности, для которой общественные коллективные структуры являлись безусловным приоритетом социальной жизни. В это же время в Средиземноморье, например в Греции, уже начала формироваться социальная система, ориентированная на индивидуальный способ производства и частную собственность, естественным образом приводившая к формированию структуры государственных и квазигосударственных органов власти, выражающей интересы торгово-промышленных слоев городского населения, включающей и практику выборов должностных лиц. Необходимо подчеркнуть, что и сам термин «демократия» греческого происхождения, а внутренне связанный с ним термин «республика» (то же самое «общее дело», по Цицерону) понимается как государственно-властная структура, реализующая заложенный в ней демократический потенциал латинской государственности. В практике родоплеменных, а позже деспотий-ных восточных государств таких форм государственной организации не могло быть в принципе, поскольку в рамках восточной деспотийной системы власть во всех случаях принадлежала властителю (деспоту), вне зависимости от его титулатуры, при очень слабой автономии местных городских сообществ. Практически все земли и значительный объем человеческих масс находились под контролем единого владыки, который, в соответствии с Кораном (3:159; 42:38), советовался с тем, с кем считал нужным (принцип «шура»), реализуя (по Карлу Марксу [7]) патриархально-племенные ценности в практику государственного управления. И если в европейских странах сословное противостояние привело к цеховой, а более

широко, к социальной интеграции общества — будущего классового противостояния, то в восточных обществах преобладала, по словам И.Л. Фадеевой, «...нерасчлененность функции управления, иерархическая система власти и стереотипы массового сознания» [11, с. 59], в рамках которого правовые гарантии, как правило, отсутствовали. В этих условиях «падение династии... означало конец основанного этой династией государства, а основание новой династии вызывало к жизни новое государство» [11, с. 89], в котором не только материальные блага, но и сама жизнь подданного считалась собственностью повелителя и могла быть им отобрана.

Таким образом, ценность человека «как меры всех вещей», по греческой этике, не была приоритетной для восточного общества, и соответственно, он не обладал правовой автономией от государства. В Коране закрепляется естественным образом установленный порядок развития общества «уммы», в рамках которого все принадлежит Всевышнему (5:120) — закрепляя уже существующую родоплеменную структуру. Поэтому в Священной книге мусульман много говорится об обществе (умме) и практически ничего не говорится о будущем государстве мусульман, и в этом аспекте форма, структура и конкретные проявления мусульманских государств имели в основном случайные, заимствованные (Персия и Византия) или вновь приобретенные черты — например, Королевство Бахрейн — типично западная форма государственности. Именно поэтому в современных мусульманских государствах можно наблюдать самые разнообразные формы устройства и правления: монархии, республики, эмираты, султанаты и даже такие экзотические как «Джамахирия» («народоправство») [3], в рамках которого государство приближается к демократической форме правления, хотя в очень специфической форме. Естественно, что и реализация власти, в том числе и публичной, в этих государствах будет реализовываться по-разному: в виде полноценной законодательной власти (Бахрейн, Оман), и в виде законосовещательной (Саудовская Аравия), и в виде их вариантов.

Особый интерес в этом плане представляет новая Конституция Арабской Республики Египет, которая в системе публичной ветви власти

объединяет эти две основные тенденции, включая в свой состав законодательную структуру — Палату представителей и ее законосовещательный вариант — Совет шура, объединяя их в рамках единого государственного органа [3].

Вообще же термин «публичная власть» занимает особую, разноуровневую нишу государственно-правовой терминологии. В основном этот термин используется вне рамок конституционного регулирования: как правило, в качестве сопутствующего фона государственно-правовых отношений, не имеющего с формальной точки зрения собственного объема правоотношений. Такая постановка вопроса зачастую затрудняет анализ правовых, в том числе и конституционных текстов, оставляя значительный объем реально существующих властеотношений вне рамок их освещения. Специальное исследование феномена власти и властеотношений [12, с. 22] выделяет около трех тысяч терминов, связанных с понятием власти, в том числе и публичной, в разных вариантах использования. Лексико-фразеологические источники определяют термин «публичный», от лат. publicum, как «государство, общество, сообщество» [12, с. 80], либо как «правовые нормы, регулирующие деятельность в отношениях между гражданами» [10, с. 454].

Сложность и неоднозначность ситуации, в которых используется этот термин, порождает различное понимание его содержания и приводит кразнообразным, а порой и несовпа дающим определениям. Так, например, современная трактовка одной из коллективных монографий дает определение публичной власти в качестве «...универсальной, суверенной, формирующей органы социального управления, создающей специфические средства воздействия (армия, полиция, суд)». Представляется, что в данном случае происходит подмена понятий, в результате которой публичная власть получила отождествление с властью государственной, во всяком случае, с ее силовым аппаратом в части ее государственно-правовой атрибутики, лишая имманентно присущей ей свойств доступности населению и способности принятия решения как ответа на складывающуюся в обществе ситуацию.

Кратологический словарь В.Ф. Халипова определяет публичную власть как «...открытую народу и его суждению, общественную по

характеру власть, вовлекающую в управление широкие слои населения» [12, с. 322]. В этом определении наиболее полно и четко указывается и источник власти и способ ее реализации, в то время как иные определения жестко привязывают понятия публичной власти к возможному, но совершенно не обязательному в реальном воплощении принудительному выполнению решений с помощью аппарата государственного принуждения.

Необходимо подчеркнуть широкое, иногда неоправданное использование характеристики «публичный» в обыденной жизни и научных исследованиях, что создает терминологические сложности для адекватного восприятия материалов, посвященных раскрытию понятия властеотношений; тем более что в практической деятельности публичная власть более мобильна, чем власть государственная, и способна более оперативно реагировать на внешние раздражители, легко трансформируясь в случае изменений, происходящих в обществе. Свойство публичности характерно не только для государственных структур властного подчинения, но и для местных органов управления, в рамках которых население демонстрирует свою волю, проявляя себя в качестве квазигосударственных структур, реализуя присущее им качество народовластия, на ином горизонтальном уровне власти.

Таким образом, под публичным характером власти следует понимать социально-политический и правовой феномен формирования и реализации властеотношений на конституционном уровне; а сама власть, приобретая публичный характер, представляет важнейший компонент формирующегося в странах Магриба гражданского общества, содержащего некоторые элементы государственно-властной деятельности и, одновременно, свойства негосударственного характера — морально-этические, политико-юридические, национально-этнические иные, опирающиеся при реализации своих решений не столько на средство принуждения, сколько на существующие в арабском обществе морально-этические ценности и приоритеты, включая отголоски родоплеменных отношений; например, формирования законосовещательного органа с привлечением значительного количества племенных вождей-шейхов в Иордании [9, с. 78].

Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что в отличие от иных арабских государств — стран Магриба, египетская государственность имела почти трехтысячелет-нюю историю фараонской государственности, становление арабской мусульманской государственности и Османского правления с XVI в. Формирование египетской государственности в современном смысле этого слова приходится на самое начало XIX в. и связано с деятельностью Мухаммеда Али (курда по национальности), назначенного Османским правительством в 1805 г. губернатором (вали) Египетской провинции.

Приступив к своей деятельности, Мухаммед Алирешил опираться натрадиционные отношения, сложившиеся в египетском обществе при активном участии духовенства и купечества, но по мере своей губернаторской деятельности он почувствовал необходимость внесения изменений в характер и структуру органов власти и управления. И впервые в истории Османской империи, в состав которой входил тогда Египет, были введены элементы разделения единых, властных полномочий. Он не просто отделил военные структуры от гражданских, но и выделил налоговую систему (рузнамэ) в отдельное направление административно-хозяйственной деятельности, «замкнув» таким образом все административно-хозяйственные отношения на себя несмотря на сопротивление Стамбула.

Одним из важнейших учреждений стало казнохранилище (хазина), контролировавшее налоговые поступления со всей территории Египта, под руководством специального чиновника — мубашира. Наиболее влиятельным административным органом провинции стал Административный совет (мийя сания), позже названный «шура аль медвана» (Вспомогательный совет), который в течение нескольких десятилетий являлся реальной политической силой. Административный совет в свою очередь подразделялся на исполнительные советы (диваны), ассамблеи (меджлиси) и департаменты (асалехат); несколько позднее из их состава выделилась судебная система (маджлеси аль джамаийя). В 1829 г. эта система завершилась формированием Высшего Консультативного совета (маджлис аль шура), в который входили 33 чиновника, 24 руководителя департаментов и около 100 глав (омд) отдельных территорий. В принципе эта схема повторяла структуру

управления, привнесенную в период французского правления страной 1798-1801 гг.

Важным решением Мухаммеда Али стал допуск к административным постам сельских старост (омд), в начале на провинциальном уровне, а затем на уровне заместителей губернаторов (муддаров) — этническихегиптян, формируята-ким образом национально-административный аппарат, хотя губернаторами провинций оставались турки; но и в этом случае турецкий язык в качестве официального был заменен на арабский.

Настало время закрепить эти изменения на юридическом уровне, и в 1900 г. был принят Административный кодекс — прообраз конституции, в рамках которого предусматривалась система административных органов, во главе которой находился хидив (губернатор) — Мухаммед Али, при нем формировался консультативный совет — шура и сеть департаментов — диванов, во главе с диван аль хедив (председателем совета), управления (масляха); создавались по мере необходимости и отдельные структуры — вуреши, возглавляемые инспекторами — назирами (нуззар).

Таким образом, административное управление Египта было основано на заимствованной у европейских стран системе монократической модели бюрократической государственности с единой вертикальной линией руководства [1, с. 149].

Следует обратить внимание на то, что Мухаммед Али действовал исходя из потребностей момента в рамках национальной «модернизации», включая и своеобразную «индустриализацию по-египетски» в связи с необходимостью разрушения экономической замкнутости, но европейский арсенал государственного административного управления носил скорее рекомендательный характер и нуждался в наполнении национальными формами. К сожалению, в 1839-1840 гг. Османская Турция вернула контроль над Египтом, и административные реформы Мухаммеда Али были отложены на неопределенное время.

Внук Мухаммеда Али — Исмаил продолжал попытки модернизации страны и в 1886 г. принял решение о создании первого в истории Египта парламента — консультативного собрания — «Маджлис шура аль навваб», состоящего из 75 членов, представляющих про-

винции, а также Каир и Александрию сроком на три года.

В 1878 г. был создан Совет министров (министерская система) — орган исполнительной власти, политически ответственный перед законодателем, а не перед народом, при этом орган не имел достаточной самостоятельности.

В 1879 г. была сделана попытка ввести Органическое положение, в соответствии с которым Палата депутатов, достаточно ограниченная в своей компетенции, должна была быть преобразована в полноценный парламент с правом формирования и контроля бюджета. Но этому помешало вторжение англо-французских войск, добившихся отставки хидива Исмаила и роспуска парламента.

В 1882 г. было принято новое Органическое положение, которое предусматривало ответственность правительства перед Палатой депутатов, лишенной законодательной инициативы, которая принадлежала правительству — впервые в арабском мире.

В 1914 г. Англия отменила свой протекторат над Египтом и он получил статус независимого государства с соответствующей атрибутикой — Совет министров и парламент в рамках конституционной монархии.

В 1923 г. Египет принял новую конституцию, в рамках которой закреплялась Палата депутатов, имевшая довольно слабые позиции, и Совет, имевший право «вето» в отношении решений Палаты депутатов. Король также имел право отлагательного «вето» и право роспуска Палаты депутатов.

В 1930 г. эта конституция была отменена и введена новая, расширившая реальные права короля, закрепившая за ним право назначения 3/5 членов Сената и запретившая депутатам вмешиваться в действия исполнительной власти. Но в 1935 г. эта конституция была отменена и возвращены положения конституции 1923 г.

В 1952 г. в Египте произошла революция, и в 1956 г. была принята новая конституция, в рамках которой формирование центральных и провинциальных органов власти входило в компетенцию президента Египта. Национальное собрание было переименовано в народное, и объявлено о социалистической направленности государственной политики с обязательным квотированием не менее 50 % мест в представительные органы страны для рабочих и кре-

стьян. Постепенно сложилась система «контролируемой демократии» и на место руководства стала претендовать новая бюрократическая прослойка, и соответственно, в конституцию были внесены изменения об особой роли правящей партии.

Конституция 1971 г. отошла от процесса формирования государства по социалистическому образцу и закрепила особую роль ислама. Законодательная власть осуществлялась однопалатным парламентом — Народным собранием, избираемым гражданами сроком на 5 лет, принимающим бюджет и контролирующим исполнительную власть. Президент объявлялся символом государственного суверенитета и гарантом законности.

25 января 2011 г. на площади Тахрир началось революционное движение народов, возглавляемое оппозиционным движением «Братьев-мусульман», в результате которого народ Египта принял решение об изменении формы государственного устройства страны.

В 2012 г. на референдуме была принята Конституция Арабской Республики Египет, провозгласившая в ст. 1, что: «Арабская Республика Египет — независимое суверенное государство, единое, неделимое, с демократической системой управления», а ст. 2 закрепляет положение, в соответствии с которым «... ислам является религией государства», но в соответствии со ст. 5 «.. .суверенитет принадлежит исключительно народу и является источником политической власти», а политическая система основана на принципе демократии и шуры, многопартийного плюрализма, разделения и баланса власти, верховенства законов, уважения прав и свобод человека [1].

Реализуя заявленное в Преамбуле новой Конституции Египта стремление к праву на «... достойную жизнь, свободу, социальную справедливость и человеческое достоинство», Конституция Арабской Республики Египет в ст. 82-131 и 188-192 закрепляет элементы публичной власти. На высшем государственном уровне эти функции исполняет Палата представителей и Совет шура, которые совместно реализуют потенциал законодательной власти, и местные Советы на низовом уровне, так называемые «территориальные единицы». Так, например, ст. 85 закрепляет положение, в соответствии с которым любой член законодательного органа представляет народ Египта. В соответствии со

ст. 89 он «...не должен привлекаться к ответственности за свои высказывания в процессе парламентской деятельности и не может быть арестован или привлечен к судебной ответственности без согласия соответствующей Палаты». Гарантией представления интересов народа Египта в деятельности органов законодательной власти является ст. 96, в соответствии с которой любые рекомендации одной из палат должны быть одобрены абсолютным большинством голосов присутствующих на заседании депутатов. В соответствии со ст. 114 Палата представителей должна состоять из 350, а Совет шура из 150 членов (ст. 128), одну треть из которых назначает лично Президент. Кроме того, в соответствии с требованием любых десяти депутатов или представителей Совета шуры может быть созвана внеочередная сессия парламента (со ст. 95 Конституции).

Президент Республики, в соответствии со ст. 127, может распустить Палату представителей только в случае решения, принятого на референдуме; но и в важном случае Совет шура продолжает свою деятельность и сохраняет свои полномочия, в том числе и возможность принятия решения о формировании нового состава Палаты представителей.

Есть и еще один элемент защиты нормальной деятельности законодательного органа страны — его Палаты избираются и действуют несинхронно: Палата представителей избирается на 5 лет, а Совет шура — на 6. И 50 % общего количества его членов обновляется каждые 3 года; причем депутат Палаты представителей может иметь даже начальное образование (при достижении 25 лет), а член Совета шура должен иметь высшее образование и возраст не менее 35 лет (ст. 131). При этом в соответствии со ст. 101 Конституции любой депутат Палаты представителей может предложить свой вариант законопроекта, но стать законом это законопроект может лишь в случае его принятия Советом шура. Более того, обе Палаты совместно могут преодолеть вето Президента (ст. 104), а в соответствии со ст. 105 любой депутат может потребовать от представителей исполнительной власти, в том числе премьер-министра, объяснения любого действия представителей этой ветви власти. В соответствии со ст. 107 20 депутатов Палаты представителей или десять членов Совета шура могут потре-

бовать от исполнительного органа власти участия в обсуждении интересующего депутатов вопроса в рамках парламентских слушаний. На Палату представителей возлагается также задача разработки и принятия ежегодного бюджета государства (ст. 117), а также принятие плана общего социального и экономического развития. Кроме того, Палата представителей может в любой момент создать специальный комитет или передать уже существующему парламентскому комитету любой вопрос законотворческого процесса (ст. 123).

Представительные органы более низкого звена — «территориальные единицы», по терминологии конституции: провинции, губернии, города, районы и деревни — формируются в соответствии со ст. 183-192, имеют юридическую правоспособность, и в рамках этой деятельности публичная власть осуществляется местными Советами, «...решение которых является окончательными и не предусматривает вмешательства со стороны исполнительного органа» (ст. 190). При этом вышестоящие представительные органы не имеют права распускать местные Советы, кроме как в случаях проведения новых выборов (ст. 188).

Таким образом, органы публичной власти в Республике Египет составляют своеобразную двухуровневую структуру, в рамках которой и происходит формирование общенародной воли,

во всяком случае в той конституционно-правовой реальности, которую формирует новая Конституция Арабской Республики Египет 2012 г.

Литература

1. Зеленое ЕМ. Государственное управление, судебная система и армия в Египте и Сирии. — СПб.: СПБУ, 2003.

2. Историко-энтомологический словарь русского языка / под ред проф. Б.А. Ларина. Издание второе, стереотипное. В 4 т. — М.: «Прогресс», 1986.

3. Каддафи М. Зеленая книга [Электронный ресурс] // URL: http://www.molites.narod.ru/islamshugun.htm.

4. Краткий словарь современных понятий и терминов. — М.: Республика, 2000.

5. Конституция Арабской Республики Египет [Электронный ресурс] // URL: http://www.krugosvet.ru.

6. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. М.: Государственное издательство политической литературы, 1981.

7. Маркс К. Критика гегелевской философии права // Соч. Т. 1. — М.: Издательство политической литературы, 1955.

8. Плешков О.В. Ислам, исламизм и номинальная демократия в Пакистане. — М.: Крафт, 2003.

9. Сапронова М.А. Политический процесс в арабских странах. — М.: МГИМО, 2008.

10. Хантингтон С. Столкновение цивилизаций. — М.: ООО «Издательство ACT», 2003.

11. Фадеева ИЛ. Концепция власти на Ближнем Востоке. — М.: Восточная литература, 2001.

12. Халипов В.Ф. Власть. Кратологический словарь. — М.: Республика, 1997.

13. Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия / пер. с англ.; предисл. и общ. ред. B.C. Автономо-ва. — М.: Экономика, 1995.

CONSTITUTIONAL ASPECT OF PUBLIC AUTHORITY IN MUSLIM STATES (THE CASE OF EGYPT'S NEW CONSTITUTION)

Vereschak A.N., PhD in Law, Associate Professor at the Chair of State (Constitutional) Law of the Law Faculty,

Southern Federal University

ANNOTATION. The 2012 constitution of Egypt fully implements an ideal organization of state and society from the Islamic viewpoint. The article gives a brief history of Egypt's constitutional development and its specific features. It also examines the general notion of public authority and its specific implementation in Egyptian constitution. KEYWORDS: public authority, constitutional features, Islam, shura, Arab Republic of Egypt, Quran.